از جمله اقدامات امام(ره) برای تحقق حاکمیت مردم، تشکیل شوراها بود. نظام‌های شورایی، نظام‌هایی هستند که امور کشور را در اختیار مجمع برگزیده ملت می‌سپارند و از طریق مشورت و رأی اکثریت کار را پیش می‌برند. ایده تشکیل شوراها در ایران به زمان انقلاب مشروطه باز می‌گردد. نخستین بار با تصویب قانون بلدیه در سال ۱۲۸۶، انجمن‌های بلدیه شکل گرفتند و به واسطه آن به ظاهر امر مدیریت شهری شکل مردمی به خود گرفت. در همان سال، در برخی از شهرها این انجمن کار خود را آغاز کرد و توانست دخالت مستقیم حکومت مرکزی در مدیریت شهرها را کمرنگ کند. اما خیلی زود در سال ۱۲۹۰ عملاً این نهاد منحل شد تا یک‌بار دیگر نفوذ دولت، کارگزاران دولتی و افراد ثروتمند و متنفذ بار رقیب جدی خود را برای منافع خود کنار بزنند و کیان امور را به دست بگیرند.
در دوران پهلوی اول و شیوه حکومت استبدادی رضاخان نیز انجمن بلدیه به فراموشی سپرده شد و دیگر اثری از آن نماند. هرچند در سال ۱۳۰۹ با تصویب قانون شهرداری‌ها، دولت ملزم به رسمیت شناختن انجمن بلدیه شد، اما انجمنی تشکیل نشد تا این الزام عملی شود. در دوره پهلوی دوم پس از نخست‌وزیری مصدق قانون جدیدی به نام «تشکیل شهرداری‌ها و انجمن‌های شهر» به تصویب رسید و انجمن‌های شهر به شکل ابتدایی و اولیه در برخی از شهرها تشکیل شدند؛ ولی شاه که شیوه حکومتی پدر را الگو قرار داده بود، اجازه افزایش قدرت مردم و پا گرفتن انجمن‌های شهر را نداد تا عملاً از انجمن بلدیه تنها اسمی وجود داشته باشد و تأثیرگذاری در عرصه مدیریت شهری نداشته باشد.
با پیروزی انقلاب اسلامی، ایده اداره شورایی کشور خیلی زود در ادبیات انقلابیون دیده شد. حضرت امام(ره) پیشگام این ایده بودند و تشکیل شوراها را یکی از ضرورت‌های جمهوری اسلامی می‌دانستند و طی بیاناتی در جمع دانشجویان سنندجی فرمودند: «الآن مشغول طرح‌ریزی آن هستند كه شما برای خودتان، مسائل خودتان باشد. انتخابات مال خودتان باشد؛ خودتان انجام بدهید. كارهای‌تان محول به خودتان باشد. نه تنها شما؛ خراسان هم همین طور، اصفهان هم همین طور، همه جا همین طور. این شوراها باید همه جا باشد و هر جایی خودش اداره كند خودش را.» لذا دو روز بعد طی فرمانی در تاریخ 9 اردیبهشت 1358، شورای انقلاب را موظف کردند: «بی‌درنگ به تهیه آیین‌نامه اجرایی شوراها برای اداره امور محلی شهر و روستا در سرتاسر ایران اقدام و پس از تصویب به دولت ابلاغ نمایید و تا دولت بلافاصله به مرحله اجرا درآورد.»
همین تأکیدات حضرت امام(ره) موجب شد تا دولت موقت و نخست‌وزیر آن نیز در این مسیر تلاش کنند و تحقق آن در دستور کار دولت قرار گیرد. در همین راستا، «مهندس بازرگان» با صدور پیامی در رادیو و تلویزیون، تأکید کرد حاکمیت باید به مردم سپرده شود. وی گفت: «حالا اگر ما انقلاب ضداستبداد کردیم باید عمل ما عمل استبدادی نباشد. درست در جهت عکس باشد، یعنی ما باید حاکمیت را و امور و اختیار و مسئولیت و ابتکار را تا آنجا که می‌توانیم برگردانیم به خود ملت. برای گام برداشتن به سوی این نیت باید به خودکفایی استان‌ها توجه کرد، به طوری که هر دستوری و هر امری از مرکز صادر نشود، بلکه مردم کارشان را خودشان انجام دهند تا آنجا که کار در سطح عمومی است و تا آنجایی که جنبه محلی دارد، در هر ولایتی و هر جایی مثل خراسان، آذربایجان، کردستان و بلوچستان و... لااقل در امور مربوط به خودشان مانند امور عمرانی، امور شهرداری، آب، برق، فرهنگ تا حدود متوسطه و امور انتظامی و اینها با اختیار خودشان باشد.» نخست‌وزیر گفت: «این طرحی است که البته در شورای طرح‌های انقلاب مورد بحث است و امیدواریم شاید اگر زودتر بتوانیم حتی قبل از مجلس مؤسسان [مجلس خبرگان قانون اساسی] تا آنجا که ممکن است این انجمن‌ها یا شوراهای محلی در سطح استان انجام بشود و به صورت تجربه هم که شده دربیاید و مسلماً وقتی این طور باشد کار هم ارزان هم بهتر و هم راحت‌تر می‌شود چه برای مردم و چه برای دولت.» در همین زمان دفتر آیت‌الله طالقانی نیز مشغول نوشتن طرحی برای اجرایی شدن قانون شوراهای محلی بود که پس از تهیه شدن منتشر و رسانه‌ای شد. سرانجام شورای انقلاب در اجرای فرمان امام(ره)، «آیین‌نامه تشکیل شوراهای محلی» را در تاریخ هفتم تیر 1358 تهیه و برای اجرا به دولت ابلاغ کرد.
روند تحولات کشور و وقوع حوادث گوناگون، از جمله وقوع جنگ تحمیلی، امکان تحقق شوراهای اسلامی را به نحوی که در قانون اساسی پیش‌بینی شده بود، فراهم نکرد. به همین سبب چند سال پس از پایان جنگ تحمیلی، قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران در تاریخ 1375/3/1 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و پس از برگزاری ششمین انتخابات ریاست‌جمهوری زمینه برگزاری انتخابات عظیم شوراهای اسلامی در سراسر کشور در 7 اسفند ماه 1377 فراهم شد و شوراهای اسلامی فعالیت خود را آغاز کردند.
