درباره قرارداد صدور گاز به پاکستان و هند
اصول فراموش شده قانون اساسی
سیدمحمود کاشانی ـ استاد دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی
پنهانکاری دولتهای گذشته در انعقاد قراردادهای بزرگ نفتی از دلایل عمده پیدایش فساد و وارد ساختن زیانهای سنگین به کشور ما در این قراردادها بوده است دولتهای پیشین در بستن این قراردادها به الزامات قانون اساسی و قوانین عادی مربوط به منابع نفتی کشور بیاعتنایی کرده و به جای آنکه به دنبال تقدیم لوایح مربوط به این قراردادها به گونه مورد به مورد به مجلس و انجام تشریفات قانونگذاری و چاپ و انتشار آنها باشند، برای رها ساختن این قراردادها از ساز و کارهای نظارتی و بررسی و تصویب در مجلس با توسط به عناوین غیرواقعی چون بیع متقابل و فاینانس و مانند آنها و با گرفتن یک سلسله مجوزهای غیرقانونی در خلال لوایح بودجه سالانه و برنامههای پنج ساله که برخلاف مقررات الزامآور مربوط به تدوین و تصویب بودجه سالانه و برنامه میباشد دست به امضای قراردادهای سنگین با شروطی که به گونه عمده از سوی شرکتهای نفتی خارجی تحمیل شده است، زدهاند. اکنون که قرارداد احداث خط لوله گاز میان ایران، پاکستان و هند در دست گفتوگو میباشد، وزارت نفت و دولت آقای دکتر محمود احمدینژاد که گاهی به عملکردهای دولتهای گذشته انتقاد میکنند در برابر یک آزمون حقیقی و تاریخی قرار گرفتهاند. این قرارداد تعهدآور که به مدت 25 سال منابع گازی کشور را درگیر تعهدات خارجی میکند باید مورد بررسی همهجانبه مجلس و رسانهها قرار گیرد. برای آگاهی بیشتر از شیوه انعقاد قراردادهای نفت و گاز پیش از انقلاب و الزامات قانونی موجود در کشور در این زمینه توضیحات زیر را لازم میدانم.
1ـ پیشینه تاریخی
در دوران شاهان قاجار و پیش از مشروطیت، واگذاری امتیازات به دولتها، شرکتها و اشخاص خارجی با نظر شاه انجام میگرفت. همین امر زمینهساز سلطه بیگانگان بر منابع طبیعی و نظام اداری کشور و ورود زیانهای سنگین به ملت ایران گردید. با برقراری مشروطیت، اصل 24 قانون اساسی (هشتم دی ماه 1285 خورشیدی) مقرر ساخت:
«بستن عهدنامهها و مقاولهنامهها، اعطای امتیازات [انحصار] تجارتی و صنعتی و فلاحتی و غیره اعم از اینکه طرف، داخله باشد یا خارجه باید به تصویب مجلس شورای ملی برسد. به استثنای عهدنامههایی که استتار آنها صلاح دولت و ملت باشد.»
بر مبنای این اصل، برای نخستین بار قرارداد واگذاری امتیاز نفت شمال به کمپانی استاندارد اویل در 30/8/1300 به تصویب مجلس شورای ملی رسید. سپس قرارداد نفتی سال 1312 میان ایران و انگلیس در مجلس تصویب شد. لایحه الحاقی به قرارداد مزبور مشهور به (گس ـ گلشائیان)، بهرغم زمینهسازیهای لازم از سوی انگلستان چون تبعید آیتا... کاشانی به لبنان در 15 بهمن 1327 و برقراری حکومت نظامی، پیرو پیامی که آیتا... کاشانی در هشتم اردیبهشت 1328 به مجلس فرستادند و مبارزه سرسختانه نمایندگان شجاع اقلیت مجلس دوره پانزدهم به تصویب مجلس نرسید.
ولی به دلیل منحل شدن مجلس دوره هفدهم، پیش گرفتن سیاست امروز و فردا کردن در حل موضوع نفت و بروز برخی اختلافات ملت ایران دچار فروپاشی شد و قرارداد کنسرسیوم نفت در مهرماه سال 1333 به تصویب مجلس دوره هجدهم رسید.
نخستین قانون نفت در ایران در 16/3/1336 به تصویب رسید و ماده 2 این قانون، قراردادهای نفتی را نیازمند تصویب مجلس دانشت. بر پایه این ماده:
«شرکت ملی نفت ایران میتواند به منظور اجرای مقررات این قانون با هر شخص ... مذاکره و هرگونه توافقی را مقتضی بداند براساس مقررات و مصروحات این قانون ... به عمل آورده و موافقتنامه مربوطه را تنظیم و به امضای هیات وزیران رساند که در صورت تایید برای تصویب به مجلس تقدیم گردد.»
بند 2 ماده 3 قانون نفت که در 8/5/1353 به تصویب رسید مقرر ساخت قراردادهای پیمانکاری مربوط به اجرای عملیات اکتشاف و توسعه نفت باید با تایید هیات وزیران باشد. در زمینه فروش گاز دو قرارداد پیش از انقلاب منعقد شده که هر دو به تصویب مجلس رسیدهاند.
الف ـ قانون مربوط به قرارداد فروش و خرید گاز طبیعی میان شرکت ملی گاز ایران و شرکت روهرگاز (Rohrgaz) و گاز دو فرانس (Gas de Frrance) و نفت معدنی اتریش مصوب 9/3/1357
ب ـ قانون مربوط به فروش و خرید گاز طبیعی میان شرکت ملی گاز ایران و شرکت متالیمکس (Metalimex) چک و اسلواکی مصوب 31/3/1357
2ـ مقررات پس از سال 1357
الف ـ اصل 77 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مقرر داشتهاست: «عهدنامهها، مقاولهنامهها، قراردادها و موافقتنامههای بینالمللی باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد.»
هرچند این اصل تا حدودی تکرار اصل 24 قانون اساسی مشروطیت است، با این حال شورای نگهبان در پاسخ به پرسش نخستوزیر در 3/8/1363 چنین اظهارنظر کرد:
(اصل 77 قانون اساسی با توجه به اصل 125، از قراردادهایی که برای انجام معامله بین وزارتخانه و سایر سازمانهای دولتی ایران و شرکتهای خارجی دولتی که دارای شخصیت حقوقی باشند، منعقد میگردد، منصرف است و موارد خاص اینگونه قراردادها در صورتی که ضوابط کلی آن به موجب قانون تعیین شده باشد، نیاز به تصویب مجلس ندارد، ولی قانون عادی میتوان انعقاد بخشی از قراردادها را نیز به طور موردی موکول به تصویب مجلس شورای اسلامی بنماید). (1)
عبارات بخش آغازین این اظهارنظر ابهام دارد و به درستی معنی و مفهوم اصل 77 قانون اساسی را روشن نمیسازد. معلوم نیست قراردادهایی که میان وزارتخانهها و سازمانهای دولتی ایران و شرکتهای خارجی دولتی بسته میشوند، کدام قراردادها هستند و قراردادهایی که با شرکتهای غیردولتی خارجی (خصوصی) بسته میشوند، تابع چه حکمی خواهند بود؟ در بخش دوم این اظهارنظر نیز هنگامی اینگونه قراردادها را بینیاز از تصویب دانستهاست که ضوابط کلی آنها به موجب قانون تعیین شده باشد. بنابراین وزارتخانه و سازمانهای دولتی نمیتوانند بدون یک قانون صریح که چارچوب قراردادهای خارجی آنها را تنظیم کرده باشد، دست به انعقاد قرارداد با شرکتهای خارجی بزنند. به هر حال این نظر شورای نگهبان به دلیل ابهامهایی که در آن وجود دارد، راهگشا نیست.
ب ـ اصل 45 قانون اساسی، ثروتهای عمومی و معادن را در اختیار حکومت اسلامی دانسته تا طبق مصالح عامه نسبت به آنها عمل نماید و تفصیل و ترتیب بهرهبرداری از آنها را نیازمند تصویب قانون دانستهاست.
پ ـ ماده 5 قانون نفت مصوب 9/7/1366 مقرر داشتهاست:
«انعقاد قراردادهای مهم فیمابین وزارت نفت یا واحدهای عملیاتی با اشخاص حقیقی و حقوقی داخلی و خارجی و تشخیص موارد مهم تابع آییننامهای خواهد بود که با پیشنهاد وزارت نفت به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید و قراردادهای منعقد فیمابین وزارت نفت با دولتها طبق اصل 77 قانن اساسی عمل شود.»
ماده 4 این قانون نیز مقرر داشته است:
«وزارت نفت، برای انجام عملیات نفت و بهرهبرداری در سرتاسر کشور و فلات قاره و دریاها میتواند شرکتهایی را تاسیس نماید؛ اساسنامه شرکتهای نفت و گاز پتروشیمی پس از تصویب مجلس شورای اسلامی به مورد اجرا گذارده خواهد شد ...».
در تبصره این ماده تصریح شده است: «وزارت نفت مکلف است از تاریخ تصویب این قانون، اساسنامههای شرکتهای نفت، گاز و پتروشیمی را ظرف مدت یک سال جهت تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند.»
از هنگام تصویب این قانون در سال 1366 تاکنون آییننامه مربوط به انعقاد قراردادهای مهم و تشخیص موارد مهم که باید با پیشنهاد وزارت نفت و تصویب هیات وزیران باشد، به تصویب نرسیدهاست. همچنین وزارت نفت به تکلیف مقرر در تبصره ماده 4 در زمینه تدوین اساسنامه شرکتهای نفت و گاز و پتروشیمی که میبایست ظرف مدت یک سال برای تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند، عمل نکردهاست. بنابراین پیش از تصویب اساسنامه شرکتهای نفت و گاز مذکور در ماده 4 و آییننامه مذکور در ماده 5 این قانون، اقدامات و قراردادهای این شرکتها دارای مجوز قانونی نیست (2) و در هر حال قانون نفت سال 1366 دارای کمبودهای فراوان است. مجلس شورای اسلامی ناگزیر است بر پایه اصل 45 و اصل 77 قانون اساسی در زمینه این ثروت ملی که قراردادهای داخلی و خارجی آن بر سرنوشت سیاسی و اقتصادی کشور تاثیرگذار است، قانونگذاری کند. عدم اجرای مندرجات الزامآور قانون نفت سال 1366 از سوی وزارت نفت و عدم تصویب قانون جامع و کامل از سوی مجلس در خلال سالهای گذشته موجب انعقاد قراردادهای تعهدآور، زیانبار، فسادبرانگیز از سوی وزارت نفت شده است که اخبار آن در رسانههای داخلی و خارجی منتشر میشود و مجلس در یک برخورد انفعالی دست به تشکیل کمیسیون تحقیق و تفحص درباره آن زدهاست. در این میان وزارت نفت به جای تدوین اساسنامه و آییننامه قانن نفت سال 1366، با گرفتن مجوزهای کلی در خلال لوایح بودجه سالانه و برنامههای پنج ساله قراردادهای سنگینی با شرکتهای خارجی امضا میکند که دربرگیرنده ارقام بزرگی از وامها از بانکهای خارجی است، ولی در گرفتن این وامها، الزامات اصل 80 قانون اساسی از جهت میزان ارقام وام، محل مصرف، محل بازپرداخت، نرخ بهره، بانکی که از آن وام گرفته میشود، سودآور بودن و ضرورت اینگونه وامها به تصویب مجلس نمیرسند بنابراین مجلس شورای اسلامی با دادن این مجوزهای کلی به وزارت نفت در لابهلای لوایح بودجه و برنامه پنج ساله به اجرا نشدن قانون نفت و تدوین و تصویب نکردن اساسنامه ماده 4 و آییننامه ماده 5 آنکه لازم دانسته است قراردادهای مهم در هر مورد به تایید هیات وزیران برسند، کمک کردهاست. در این شرایط قراردادهای وزارت نفت زیرعناوینی چون بیع متقابل مانند قرارداد با شرکت توتال فرانسه محرمانه مانده و در دسترس رسانهها و شاید مجلس قرار نمیگیرند و حال آنکه قراردادهای نفتی پیش از انقلاب چاپ و منتشر میشد و در دسترس عموم قرار میگرفت.
3ـ قرارداد فروش گاز به پاکستان و هند
در خلال چند سال گذشته گفتوگوهایی در زمینه قرارداد احداث خط لوله و فروش گاز به دو کشور مزبور میان وزارت نفت و وزیران نفت و گاز دولتهای پاکستان و هند برگزار شده است. این قرارداد، نمونه روشن یک قرارداد بینالمللی و مشمول اصل 77 قانون اساسی است. این گفتوگوها در زمینههای گوناگون به ویژه تعیین بهای گاز در خلال دوره اجرای این قرارداد بوده است. این گفتوگوها میان مقامات دولتی سه کشور انجام میشود و نه به نمایندگی از سوی شرکت گاز. این قرارداد در صورتی که امضا شود و دولت ایران را در برابر دو دولت مزبور متعهد میسازد و افزون بر الزام دولت به صدور گاز، هزینههای سنگینی را از جهت احداث خط لوله در ایران بر دوش دولت قرار میدهد. بنابراین اطراف این قرارداد سه دولت ایران، پاکستان و هند میباشند. حتی اگر این قرارداد به امضای شرکت ملی گاز برسد، این شرکت به نمایندگی از سوی دولت ایران عمل میکند. اگر چنین قراردادی را مصداق اصل 77 قانون اساسی ندانیم دیگر کدام قرارداد بینالمللی را میتوان نیازمند تصویب مجلس دانست. دولتهای طرف این قرارداد نیز بر دولتی بودن آن تأکید کردهاند.
(دو کشور هند و پاکستان تأکید دارند موافقتنامهها باید به امضای وزیران سه کشور برسد تا شامل تعهد دولتها نیز بشود... این پیشنهاد در سه کشور و به خصوص ایران نیاز به قانون دارد و باید به تأیید مجلس برسد که حداقل هفت ماه زمان نیاز دارد). خبرگزاری ایسنا 24/12/1384
سخن پایانی این است که به دلیل اصرار مقامات دولتی در خلال سالهای گذشته در پنهانکاری در انعقاد قراردادهای نفت و گاز و بیتوجهی نمایندگان مجلس نسبت به تدوین و تصویب یک قانون نفت و گاز جامع، اکنون باید به دنبال الزام دولت به ارائه قرارداد مزبور به مجلس برای تصویب آن و حفظ حقوق ملت ایران باشیم. و حال آنکه در یک نظام مردمسالار، دولت باید متکی به مجلس باشد و در انعقاد چنین قراردادهایی همکاری تنگاتنگی میان دولت و مجلس وجود داشته باشد. همانگونه که در بیانیه مورخ 11 بهمن 1384 اعلام شده است در صورت تقدیم لایحه این قرارداد به مجلس شورای اسلامی، کمیسیون انرژی مجلس باید با دعوت از کارشناسان مستقل، مندرجات این قرارداد را مورد بررسی دقیق و همهجانبه قرار دهد. به ویژه نکات ریز این قرارداد دارای اهمیت ویژه هستند:
1ـ آیا منابع گازی قابل استحصال کشور ظرفیت صدور میزان گاز پیشبینی شده در این قرارداد را خلال 20 سال آینده دارند؟
2ـ با توجه به اینکه تزریق مقادیر فراوانی از گاز به چاههای نفت برای تولید صیانتی نفت ضرورت دارند آیا این قرارداد بینالمللی خللی به گاز مورد نیاز برای تزریق به چاههای نفتی وارد میسازد یا نه؟
3ـ با توجه به ضرورت تأمین نیازهای مصرفی روزافزون شهرهای کشور به این منبع انرژی و نیازهای روزافزون صنایع کشور به گاز در خلال 25 سال آینده آیا ظرفیت اضافی برای فروش گاز به کشورهای دیگر وجود دارد یا نه؟
4ـ شیوه و مکانیسم تعیین بهای جهانی گاز در دوران اجرای این قرارداد چگونه است؟ بررسی این مکانیسم با در نظر گرفتن اختلافاتی که به تازگی میان روسیه و اوکراین به وجود آمد و به بحران در روابط این کشور انجامید و همچنین تجربه پیدایش اختلاف میان ایران و ترکیه بر سر بهای گاز دارای اهمیت است.
5ـ حتی در موردی که گاز اضافی در منابع گازی کشور وجود داشته باشد آیا تزریق این گازها به چاههای نفت که زمینهساز استخراج مقادیر بیشتری از نفت خام است در مقایسه با فروش گاز طبیعی مقرون به صرفه است یا نه؟
6ـ مسیر این خط لوله در داخل ایران بر پایه چه موازینی تعیین شده و چه تدابیری برای حفظ امنیت این خط لوله حساس اندیشیده شده است و پیامدهای امنیتی آن چه میباشد؟
7ـ روش حل و فصل اختلافات که در این قرارداد پیشبینی شده است چه میباشد و در صورتی که شرط حل و فصل اختلافات از طریق داوری بینالمللی درج شده است، موازین اصل 139 قانون اساسی در این زمینه چگونه رعایت خواهد شد؟
نظرات بینندگان
پربیننده ترین
ارسال خبرنامه
برای عضویت در خبرنامه سایت ایمیل خود را وارد نمایید.
