قانونگذاری حزبی؛ کارآمدی و ناکارآمدی

مستند به تاریخ پرتلاطم این عصر به جرات می‌توان گفت که از 24 دوره قانونگذاری در نظام مشروطیت، در اکثر دوره‌ها، مجلس با نفوذ و برنامه‌ریزی تدریجی استبداد و گاه در جهت منافع بیگانگان شکل گرفت که مصوبه ننگین مصونیت قضائی کارکنان مستشاری امریکا در مجلس بیست و یکم از مصادیق چنین رخداد غم‌انگیز مجلس، در عصر چیرگی استبداد بر مشروطیت بود.
هر چند و هرازگاهی در کشاکش مقاومت ملت در برابر استبداد، با جلوه‌ای از قدرت مردم، نمایندگانی آزاده و مؤمن، همچون آیت‌الله سیدحسن مدرس در ادوار سوم تا ششم و آیت‌الله کاشانی در دوره هفدهم به مجلس راه یافته و یا همچون دکتر مصدق در دوره شانزدهم و با پشتیبانی‌های بی‌دریغ ملت منشأ تصمیماتی بزرگ و اثربخش، همچون تصویب ملی شدن صنعت نفت در مجلس شانزدهم شد. ولی اندیشه غیرقانونی سلطنت، در اقتدارگرایی، و مقاصد غیرانسانی قدرتهای بزرگ در سلطه‌طلبی، مولفه‌های همگرایی بودند که با درهم کوبیدن مقاومت ملی و انحراف مجلس قانونگذاری حرکت انقلاب خونبار مشروطیت را به بن‌بست کشاندند.
اما در سال 1357 و در پی 25 سال مجاهدت و روشنگری حوزه و دانشگاه، با خیزش مجدد ملت و رهبری راستین امام خمینی(ره)، نظامی نو از تلفیق سنت و مدرنیسم و همراهی جمهوریت و مشروعیت شکل گرفت و با استقرار مردم‌سالاری دینی، بار دیگر مجلس قانونگذاری با هویت اسلامی و مردم‌خواهی احیاء شد. لذا انتظار می‌رود این مجلس با تحلیل و تعلیل درستی از واقعیت‌های داخلی و خارجی با تصویب قوانین روزآمد، بی‌وقفه گامهای بلندی را به انگیزه جبران عقب‌ماندگی‌ها و تسریع در دستیابی به اهداف توسعه و پیشرفت ملی بردارد.
در شرایطی که رکن قانونگذاری، در شاکله مجلس شورای اسلامی در راس امور این نظام نوین مستقر می‌شود و مصوبات قوه مقننه مبنای هرگونه اجرا و مناط هر نوع قضاوت در قوای مجریه و قضائیه قرار می‌گیرد. بدون تردید کارآمدی نظام جمهوری اسلامی ایران در عرصه پر تموج جهانی در گرو روزآمدی مصوبات و منقح بودن قوانین مجلس خواهد بود.
با عنایت به این‌ که از یکسو مجلس شورای اسلامی در مسیر قانونگذاری بالنده، همواره نیازمند حضور نمایندگانی ذی‌صلاح و شایسته و شکل‌گیری فرآیندی آگاهانه در تصمیم‌سازی‌های تقنینی است و از سوی دیگر عدم انتخاب مجدد جمع کثیری از نمایندگان در هر دوره، و اصلاحات متعدد و تغییرات مکرر قوانین قبلی و گاه تازه تصویب شده، نشانگر عدم رضایت مردم از کارکرد مجلس و نامناسب بودن فرآیند قانونگذاری است؛ لذا، فرا رسیدن یکصدمین سالگرد انقلاب مشروطیت و تاسیس اولین مجلس قانونگذاری در ایران، فرصتی فراهم نموده است، تا ضمن برخورداری از تجربیات تلخ و شیرین یکصد ساله گذشته و آگاهی از فراز و فرودهای این نهاد مردمی به ویژه در 6 دوره پیشین، و به منظور افزایش کارآمدی مجلس شورای اسلامی که کارآمدی نظام جمهوری اسلامی را به همراه خواهد داشت، به 2 پرسش اساسی زیر پاسخ گفته شود:
سازوکار انتخاب نمایندگان ذیصلاح و شایسته در جهت شکل‌گیری مجلسی کارآمد کدام است؟
روش بهبود فرآیند قانونگذاری برای تصویب قوانین روزآمد چگونه است؟
در این مقاله تلاش خواهم نمود، تا در حد امکان، با مجموعه‌ای از تجربیات اندوخته و بهره‌مندی از اطلاعات جمع‌آوری شده به روش میدانی که در پی 16 سال فعالیت تقنینی در ادوار سوم تا ششم مجلس و عضویت در کمیسیون‌های اصلی بودجه و تلفیق برنامه و همچنین حضور در هیات رئیسه آن حاصل گردیده است، ضمن بررسی روند موجود به چالشهای مهمی که عملا در فراروی 2 حوزه مذکور و در مسیر قانونگذاری کشور قرار گرفته، اشاره نمایم.
هم‌اکنون از هر حوزه انتخابیه نمایندگان منتخب مردم براساس توانایی‌های ابرازی در مشاغل قبلی و میزان مردم‌پذیری و گاه به سبب ارائه انتقاداتی صریح از نگرانی‌های مردم و مشکلات جامعه از بین کاندیداهای متعدد و غالبا در رقابت با نمایندگان موجود به مجلس شورای اسلامی راه می‌یابند. مستند به تجربیات پیشین در هر یک از دوره‌های گذشته، مجلس قانونگذاری، در حالی شروع به کار نموده است که اکثر نمایندگان برای نخستین بار فعالیت تقنینی خود را تجربه می‌نمایند و این نمایندگان در شرایطی پس از چند هفته بررسی اعتبارنامه‌ها، کار رسمی خود را با بررسی طرح و لوایح در کمیسیو‌ن‌های تخصصی آغاز می‌کنند، که غالبا نه مطالعات کافی در تنظیم طرح و لوایح تقدیمی صورت گرفته و نه کارشناسانی از سوی مجلس برای کمک فکری به این نمایندگان در اختیار کمیسیون‌های تخصصی قرار گرفته است و تصویب نهایی آنها نیز به جهت گرایش‌های منطقه‌ای و بخشی نمایندگان اغلب بدون همگرایی کافی به پایان می‌رسد.
به این ترتیب، قوانین کشور یکی پس از دیگری تصویب و برای اجرا به دستگا‌ه‌های ذی‌ربط ابلاغ می‌شود. همچنین با توجه به زمان‌بندی آغاز به کار هر دوره مجلس و در کمتر از 6 ماه از شروع به کار آن، نمایندگان بدون آمادگی کافی، برای تدوین و تصویب بودجه سال آتی و تعیین مقررات کشور وارد مرحله پیچیده‌ای از مأموریت تقنینی خود خواهند شد و با گرد هم آمدن دو نماینده از هر کمیسیون در کنار اعضای کمیسیون برنامه و بودجه، کمیسیونی بزرگ از نمایندگان با گرایشات بخشی و منطقه‌ای متفاوت با نام کمیسیون اصلی برای رسیدگی به لایحه بودجه و پیشنهادات نمایندگان و کمیسیون‌های تخصصی شکل می‌گیرد. پیشنهاداتی از لابه‌لای بیش از هزار صفحه لایحه بودجه و پیوست‌های آنها طی 10 روز توسط نمایندگان و 10 روز توسط کمیسیو‌‌ن‌های تخصصی در جهت اصلاح و بهبود لایحه بودجه که آن هم عموما به روش سنتی و افزایشی توسط دولت تهیه و تنظیم گردیده است به کمیسیون اصلی ارسال می‌گردد و این کمیسیون نیز می‌باید ظرف مدت 15 روز نه ‌تنها خود نزدیک به 2 هزار صفحه از لایحه بودجه را برسی نماید، بلکه باید نسبت به صدها پیشنهاد واصله از سوی نمایندگان و کمیسیون‌‌های تخصصی داوری کند.
با چنین شرایطی گزارش نهایی این کمیسیون برای ارائه به صحن علنی مجلس و جمع نمایندگان مردم آماده می‌گردد. در نتیجه هر سال بودجه پیشنهادی دولت با تغییرات بسیار اندک از سوی مجلس تأیید و برای اجرا به دستگاه‌‌های اجرائی ابلاغ می‌گردد. از این رو هر سال و در هر دوره پس از تصویب قانون بودجه کل کشور، وجدان عمومی مجلس از وقت کافی و دقت لازم در رسیدگی به ردیف‌های متعدد و متمرکز خصوصا نسبت به تصویب بودجه کلان شرکتهای دولتی که بخش بزرگی از بودجه کل کشور را تشکیل می‌دهد اظهار نارضایتی می‌کند.
با چنین وصفی از تصویب قوانین دائم و بودجه‌‌های یک‌ ساله اغلب به سبب عدم توان پاسخگویی آنها نسبت به ضرورت‌های کشور مجدداً زمینه بازنگری و اصلاح آنها با صرف هزینه‌‌های مادی و معنوی در مجلس فراهم می‌گردد.
هر چند با اصلاح آیین‌نامه داخلی مجلس و تغییر ترکیب کمیسیون اصلی و تطویل زمان رسیدگی و بهره‌مندی بیشتر از تلاشهای کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس که با نظم و دقت نتیجه مطالعات علمی را خود نسبت به بخشهای مختلف لایحه بودجه کل کشور، در اختیار نمایندگان قرار می‌دهد، می‌توان تا حدی چالشهای مذکور در فرآیند رسیدگی بودجه را تقلیل داده و کیفیت رسیدگی و مصوبات آن را بهبود بخشید اما شکل‌گیری مجلس از نمایندگان ذی‌صلاح و شایسته‌ای که با وجود مساعی فراوان و کوشش‌های بی‌وقفه در پیگیری مطالبات و خواسته‌‌های مردم و حوزه انتخابیه خود همچون گذشته با عدم رضایت و بی‌اعتمادی موکلین در دوره‌‌های بعدی مواجه نگردند، نیازمند سازوکار دیگری است که با ارائه روند گذشته متفاوت خواهد بود.
اساسا در نظا‌مهای مردمسالار و پارلمانی کیفیت دیگری در انتخاب نمایندگان و شکل‌گیری مجالس قانونگذاری رایج بوده که با روش موجود در ایران متفاوت است.
در این نظام‌ها، احزاب نقش بسیار مهمی را در تعیین اراده مردم و سازماندهی مجلس و منقح نمودن قوانین آن ایفا می‌کنند. در چنین مدلهایی از حکمرانی که مردم از جایگاه ممتازی در اداره امور عمومی کشور برخوردارند، احزاب برای کسب ابزارهای قدرت و در جهت تامین رضایت مردم با هم در عرصه‌‌های مختلف رقابت جدی خواهند داشت. در این رقابت‌ها دستیابی به کرسی‌های پارلمان از اهمیت خاصی برخوردار است از این رو احزاب تلاش می‌کنند تا با گزینش چهره‌های ذی‌صلاح و شایسته برای امر خطیر قانونگذاری و معرفی آنان به مردم بر احتمال موفقیت خود در جلب آرای شهروندان و دستیابی به کرسی‌های بیشتری از پارلمان بیافزایند.
احزاب پس از موفقیت در این مرحله در جهت پیشبرد برنامه‌های خود تلاش می‌کنند با ارائه طر‌‌های مطلوب تقنینی و پشتیبانی کارشناسی نمایندگان و ایجاد همگرایی و هم‌رایی بین آنان، فرآیند مطلوبی از قانونگذاری را فراهم کنند.
بنابراین با پیش‌بینی فعالیت حزبی در طراحی نظام جمهوری اسلامی ایران و به رسمیت شناختن احزاب در اصل بیستم و ششم قانون اساسی، باید با قبول فعالیت احزاب رسمی و شناخته شده به جای کشمکش‌های کم‌فایده و پرهزینه جناحی، کارآمدی ناظم را ارتقا بخشید و باید همواره در نظر داشت که بسترسازی‌های مناسب جهت فعالیت احزاب و امکان ایفای نقش مدنی آنها به مثابه حرکتی است که در جهت استفاده از سازوکارهای مطلوب در انتخاب نمایندگان ذی‌صلاح و شایسته و اتخاذ روشهای مناسب در بهبود فرآیند قانونگذاری جریان می‌یابد که محصول آن کارآمدی مجلس و نتیجه آن کارآمدی نظام و نهایت آن رضایت مردم خواهد بود.
2 واقعیت به هم پیوسته
از آنجا که احزاب پیروز در انتخابات معمولا نه تنها هدایت مجلس بلکه مدیریت دولت را نیز، در دست خواهند گرفت. عملا نمایندگان مجلس از پشتیبانی و همکاری دولت در اجرای مطالبات مردم و طرح‌های حوزه انتخابیه خود برخوردار می‌گردند. چون این همکاری جمعی، که همواره با نظارت موشکافانه احزاب رقیب و پیگیری سایه‌ به‌ سایه آنان و با مسوولیت‌پذیری گروهی به انگیزه تامین رضایت مردم در فضایی شفاف صورت می‌گیرد، غالباً برای مدتی بیش از یک دوره با استقبال عمومی مواجه بوده و نتیجتاً در کنار موفقیت‌‌های حزبی، فرآیند مطلوبی از قانونگذاری و نهایتا کارآمدی حکمرانی را به همراه خواهد داشت.
حال با پذیرش واقعیت‌های موجود جامعه و فاصله طولانی شرایط اجتماعی کشور با جوامعی که چند صد سال فعالیت‌‌های حزبی را تجربه نموده‌اند. باید در نظر داشت که اساسا پارلمانتریسم و تحزب دو واقعیت به هم پیوسته بوده که در سایر کارکرد هماهنگ آنها، کارآمدی نظام مردمسالار تحقق خواهد یافت.