اتحادیه اروپا تجربه حکمرانی در عصر جدید

حسن اسدی زید‌آبادی
اتحادیه اروپا که تا چندی دیگر ریاست آن بر عهده دولت فدرال آلمان قرار می‌گیرد، بدون شک عمده‌ترین دستاورد و البته مهمترین ابزار نیل به هدف مشترک اروپاییان یعنی رویای «‌اروپای واحد» است.
ریشه تفکر اروپای واحد را گرچه به امپراتوری رم نیز نسبت می‌دهند، اما به گمان بسیاری از صاحب‌نظران «اتحاد مقدس» در سال 1815 را می‌توان نخستین اقدام موثر و جدی در این زمینه دانست، گام‌هایی که بعدها با تشکیل اتحادیه‌های موضوعی و کاری مانند «اتحادیه اروپایی زغال سنگ و فولاد» در 1951 و عهد‌نامه رم به خصوص پیمان «ماستریخت» در سال‌های 1957 و 1992 پایه‌گذار اتحادیه اروپا شد.
اتحادیه اروپا امروزه گرچه از دید بسیاری از تحلیلگران و کارشناسان بیشتر به یک دولت کنفدرال شبیه است. اما همچنان می‌توان آن را در قالب یک سازمان بین‌المللی منطقه‌ای مورد بررسی قرار داد. با این حال اتحادیه اروپا بسیاری از اصول و معادلات رایج در حقوق اساسی و حقوق بین‌الملل را دستخوش تحول ساخته است. وارونه کردن مناسبات میان نهاد دولت و سازمان‌های بین‌المللی، از جمله مهمترین پدیده‌هایی است که در اتحادیه اروپا تجربه می‌شود. در واقع اعضای اتحادیه اروپا نشان داده‌اند که چگونه یک نهاد بین‌‌المللی می‌تواند پایه‌گذار یک دولت- ملت جدید باشد. اگر تا پیش از این فرآیندهای ایجاد دولت- ملت را در دو گروه یک استثناء بررسی می‌کردند، امروز می‌توان مدال ارائه شده توسط اتحادیه اروپا را نمونه‌ای برای «دولت در عصر فرامدرن» معرفی کرد. در نظریه‌های مربوط به اصول روابط بین‌الملل معروف است که کشورها یا در یک پروسه تاریخی فرآیند تشکیل دولت- ملت را پیموده‌اند یا در عصر استعمارستیزی و اعلام استقلال از یک استعمارگر پا به عرصه جامعه بین‌المللی گذرانده‌اند. کارشناسان روابط بین‌الملل با این حال نوعی دیگر از شیوه تشکیل یک کشور را نیز به شکل یک استثناء در نظریه‌های خود ذکر کرده‌اند و آن نمونه‌ای است که در آن دولتی تحت عنوان اسرائیل با تفکرات صهیونیستی در خاورمیانه شکل گرفت. نمونه‌ای که در قالب هیچ یک از دو شکل عام قبلی نمی‌گنجید.
این کلیشه را حتی به راحتی می‌توان در اطلس‌های جغرافیایی و اطلاعات عمومی افراد عادی در باب کشورهای گوناگون نیز رد‌گیری کرد. با این همه اتحادیه اروپا که خود محصول روند یکپارچه ‌سازی اروپاست، در دو دهه اخیر گام‌های اساسی را برای اقدام ‌های نهایی در این فرآیند برداشته است.
گرچه ممکن است ارائه پیش نویس قانون اساسی مشترک اروپا و تصویب آن در بسیاری از کشورهای اروپایی و همچنین رواج پول واحد اروپایی (یورو) را مهمترین اقدام‌ها و بارز‌ترین آنها بدانیم، اما نگاهی به خاستگاه نظری، شیوه اداره اتحادیه اروپا و ساختار ارکان آن این ایده را هر چه بیشتر در ذهن تحلیلگران تقویت‌ می‌کند که اتحادیه اروپا یک تمرین کامل و جدی برای شیوه‌ای نوین از حکمرانی است، شیوه‌ای که در عین نزدیکی به مدل قدیمی کنفدارسیون‌ تفاوت‌های اساسی نیز با آن دارد.
کنفدراسیون مدلی از حکومت است که در آن چند کشور مستقل به منظور پایدار ماندن و نیرومند شدن خود بخواهند در زمینه‌های دفاعی، اقتصادی، نظامی و سیاسی با یکدیگر همکاری مداوم داشته باشند. چنین اتحادی به طور معمول مولود یک عهدنامه بین‌المللی است. اتحادیه اروپا اما اگر چه دارای این شرایط است، روند تکاملی آن باورهای نوینی را در بحث انواع رژیم‌های سیاسی پدید آورده است. مطابق معاهده ماستریخت می‌توان اهدافی از جمله نیل به سیاست‌های مشترک اقتصادی در جامعه اروپا، توسعه اجتماعی و اشتراک مساعی در زمینه قضائی را سرفصل‌های عمده اهداف اتحادیه اروپا برشمرد.
با این همه نکاتی وجود دارد که اتحادیه اروپا را از یک کنفدرال کامل دور می‌کند و آن را نمونه‌ای فراتر از یک کنفدرال معرفی می‌کند. شکل‌گیری تفکر اتحاد اروپا برخلاف تعاریفی که در موضوع کنفدراسیون‌های ارائه می‌شود، تنها زاییده منافع مشترک چند کشور در عرصه بین‌المللی نیست، بلکه پیش از آنکه ناظر به نمای خارجی اتحادیه باشد، متوجه اوضاع داخلی کشورهای عضو آن از منظر «فرد اروپایی» است. در بررسی شکل‌گیری اتحادیه اروپا این نکته بسیار مهم است که دریابیم، این اتحادیه و اسلافش تنها برآمده از اراده‌های سیاسی موقت نبوده‌اند،‌ بلکه نقش افکار عمومی و جنبش‌های اجتماعی در آنها غیر قابل انکار است. به طوری که در شکل‌گیری «شورای اروپا» به عنوان یکی از نمادهای بارز عملی شدن تفکر اروپا واحد و از اسلاف مهم اتحادیه اروپا، در سال 1949، جنبش‌های مختلف اروپایی با گرایش‌های مختلف از قبیل اتحادیه اروپای فدا لیست، گروه لیگ اروپایی، جنبش سوسیالیستی برای کشورهای متحد اروپا، جنبش لیبرالیستی برای اتحاد اروپا و... طی سال‌های 1946.1947 پدیدار شده بودند و حرکت‌های اجتماعی برای رسیدن به اروپایی واحد و مدافع حقوق انسانی را سامان می‌دادند.
بنابراین موضوع محور قرار گرفتن فرد اروپایی از همین سال‌ها در جریان ایجاد اتحادیه‌‌ای اروپایی مورد توجه جدی بود. چهار اصل مهمی که در کنگره 10 می 1948 در شهر لاهه و در آغاز به کار شورای اروپا مورد توجه قرار گرفته خوبی این ادعا را به اثبات می‌رساند. این چهار اصل عبارت بودند از: ۱- ایجاد اروپای متحد ۲-تصویب یک میثاق حقوق بشر ۳- ایجاد دیوان دادگستری اروپایی ۴- ایجاد یک مجمع پارلمانی. نگاهی گذرا به این چهار عنوان (‌به ویژه سه مورد اخیر) نشان‌ دهنده میزان بالای توجه به امور داخلی کشورهای اروپایی در سایه تشکیل یک اتحادیه اروپایی است. از این میان فارغ از توجه جدی به مسئله بازار آزاد و رهاسازی اقتصادی به عنوان یک الزام در راه حفظ جایگاه فرد در برابر دولت، کنوانسیون اروپایی حقوق بشر بهترین نمونه توجه به فرد اروپایی در اتحادیه اروپاست. این میثاق به عنوان نخستین و بی بدیل‌ترین سند حقوق بشری دارای ضمانت اجرایی موثر در سطح جهانی شناخته می‌شود، زیرا تشکیل دادگاه اروپایی حقوق بشر، برای نخستین بار در تاریخ دولت‌ها، فرد بشری در پرتو حمایت یک اتحادیه منطقه‌ای از دولت متبوع خود شکایت می‌کند و دولت در برابر اهرم‌های فشار اتحادیه ملزم به پذیرش احکام دادگاه‌‌هایی اروپایی می‌شود. روندی که بعدها در سطحی کلان مورد حمایت جدی « اتحادیه اروپا» قرار گرفت و بخش عمده‌ای از فعالیت‌ یکی از ارکان آن یعنی «شورای وزیران» را به خود اختصاص داد. پارلمان اروپا نیز مثال دیگری در این زمینه است و البته نباید از یاد برد قانون اساسی اتحادیه اروپا را که به گمان بسیاری از حقوقدانان در عرصه حقوق بشر و حقوق اساسی به مثابه تکنولوژی پیشرفته هواپیمای بوئینگ در صنعت هوایی، برای دانش حقوق مهم و ارزشمند است. از سوی دیگر امروزه ما مشاهده می‌کنیم که حتی پس از به جریان افتادن پول واحد اروپایی، پارلمان اروپایی و دادگاه عالی اروپایی به عنوان تجلیات عمده رویکرد فرد محور به مسائل داخلی کشورهای عضو، هنوز در موضوع سیاست خارجی اتحادیه و اروپا به آن درجه از اتحاد دست نیافته است که بتوان اعضای آن را در صحنه بین‌المللی یک بازیگر به شمار آورد و حتی موضع‌گیری‌های مسوول سیاست خارجی اتحادیه اروپا همواره در کنار مواضع وزیران امور خارجه اعضای اتحادیه مطرح می‌شود و تنها نقش تکمیلی و در بهترین حالت جمع‌بندی مواضع را دارد.
با این حال روح تحولات اتحادیه اروپا این نوید را می‌دهد که می‌توان از دولت‌های« لویاتان گونه» موجوداتی ساخت که در یک ساختار دموکراتیک منطقه‌ای، بیش از پیش به پیشرفت و توسعه داخلی خود و دفاع از جایگاه اتباع خود در برابر نهادهای حکومتی توجه کنند. از این رو مهمترین پیش‌بینی در مورد اقدام‌ها و اصلاحات عمده بعدی در اتحادیه اروپا، برای مثال اعلام موجودیت کشور جدید تحت عنوان «‌اروپا» نخواهد بود، بلکه جزئی را در بر خواهند گرفت که در آن از پایگاه ملت‌های اروپایی هر چه بیشتر الزامات یک «حکمرانی خوب» به دولت‌های اروپایی تحمیل شود.