نگاهى به سیاستهاى ابلاغى اصل ۴۴ قانون اساسى
تحول در اقتصاد ملى
م. قمرى وفا
ابلاغ سیاستهاى کلى اصل ۴۴ قانون اساسى از سوى رهبر معظم انقلاب که بحق نویدبخش «انقلاب یا جهش اقتصادى» لقب گرفته است میتواند تحولى عمیق و گسترده در اقتصاد کشور ایجاد کند.
بندهاى اولیه این سیاستها که اول خرداد ۱۳۸۴ و بند ج آن در چهارم تیرماه ۱۳۸۵ ابلاغ شد، همگرایى دستگاههاى اجرایى کشور و از طرف دیگر، آگاهى آحاد مردم براى رسالتى که برعهده خواهند گرفت را میطلبد، چرا که استفاده از سرمایه عظیم و بىپایان اجتماعى محور این حرکت است.
با اجرایى شدن این سیاستها نقش دولت از این پس تغییر کرده و از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاهها، به سیاستگذارى هدایت و نظارت تبدیل خواهد شد. به تبع آن اقتصاد ایران بتدریج از دولتى بودن خارج شده و بخشهاى غیردولتى اعم از عمومى، تعاونى و خصوصى عهدهدار اداره بنگاههاى کوچک و بزرگ اقتصادى خواهند شد.
بنابراین بخش تعاون و واحدهاى تعاونى اعم از تولیدى و خدماتى میتوانند با هدایت و نظارت دولت در پروژههاى کوچک و بزرگ اقتصادى کشور سرمایهگذارى کرده و با تجمیع سرمایههاى کوچکى که در اختیار دارند، به سرعت مالکیت و مدیریت فعالیتهاى اقتصادى را که تا دیروز به وسیله دولت انجام میشد، به عهده گیرند. حضور ساختار یافته و گسترده مردم در عرصههاى مختلف اقتصادى، به همراه استانداردهاى مدیریتى، دانش و مهارت باعث میشود از سرمایههاى مادى و معنوى کشور حداکثر استفاده به عمل آمده و با تمرکز سرمایههاى اجتماعى بر روى مزیتهاى اقتصادى کشور، شتاب و رشد اقتصادى پدیدار شود.
بهرهورى پایین ویژگى خاص اقتصاد ایران است، اما اقتصادهاى «مردم محورى» که در چارچوب قانون ساختارمند شدهاند بهرهورى بالاتر، عدالت اجتماعى، فقرزدایى و اشتغال کامل را براى جوامع به ارمغان میآورند. کارشناسان معتقدند با اجراى صحیح و کامل این سیاستها میتوانیم شاهد شکوفایى اقتصاد ملى و ارتقاى قدرت رقابت در عرصه بازارهاى جهانى باشیم.
همچنین با تحقق عدالت اجتماعى، از طریق گسترش مالکیت و تأمین رفاه از طریق رشد پسانداز خانوادهها همان طور که در سند چشمانداز بیست ساله کشور نوید داده شده، آیندهاى پر امید، بانشاط و مقتدر براى ملت عزیز، بزرگوار و انقلابى ایران پیشرو است. از کجا به اینجا رسیدهایم!
تعداد شرکتهاى دولتى در طول دهههاى گذشته، حجیم و دامنه فعالیتهایشان در اغلب کشورهاى در حال توسعه به میزان قابل توجهى افزایش یافته است. فعالیت اینگونه شرکتها از حوزههاى مرسوم سنتى نظیر کالاهاى عمومی (همچون آب و برق) و خدمات حمل و نقل عمومی به امور صنعتى، معدنى، بازرگانى و کشاورزى گسترش یافته است. در ایران نیز از ابتداى قرن حاضر، دولت با ایجاد شرکتهاى دولتى درصدد دخالت بیشتر در فعالیتهاى تولیدى و سرمایهگذارى در بخشهاى مختلف اقتصادى برآمد. بخش غیردولتى در سالهاى مزبور از توان مالى، اقتصادى و تجربه و دانش فنى امکان حضور در فعالیتهاى جدید را نداشته و دولت براى جبران کمبودهاى ناشى از نبود بخش خصوصى، اقدام به تأسیس شرکتهاى دولتى کرده است.
نخستین شرکت دولتى در ایران در سال ۱۳۰۷ به نام بانک ملى ایران تأسیس شد و پس از آن شرکتهاى دولتى دیگرى در حوزههاى گوناگون تشکیل شدند.
تأسیس شرکتهاى دولتى با افزایش درآمدهاى نفتى از یک سو و ناتوانى و عدم تمایل بخش خصوصى به وارد شدن در عرصههاى مختلف اقتصادى از سوى دیگر، روند سریعترى یافت. پس از پیروزى انقلاب اسلامی براساس اصل ۴۴ قانون اساسى، چهره اقتصاد کشور تا حدود زیادى دگرگون شد و دخالت دولت در فعالیتهاى اقتصادى کشور بیش از پیش افزایش یافت، به طورى که هم اکنون سهم شرکتهاى دولتى در اقتصاد ملى چشمگیر است.
در چنین شرایطى کاهش تدریجى قدرت خرید، درآمدهاى نفتى و افزایش جمعیت کشور در کنار عملکرد نامطلوب اقتصادى و مالى شرکتهاى دولتى و محدودیتهاى مالى دولت براى اداره و تصدى فعالیتها، ضرورت تغییر در شیوه مدیریت اقتصادى کشور را اجتنابناپذیر ساخته است.
اما در سالهاى پس از پایان جنگ تحمیلى، سیاست خصوصىسازى به عنوان یک سیاست مهم و با هدف «ارتقاى سطح کارآیى فعالیتهاى دولت» در تدوین و تصویب برنامههاى بازسازى اقتصادى و اجتماعى کشور در چارچوب برنامههاى توسعه مورد توجه قرار گرفت. اقدامهاى دولت درباره واگذارى سهام شرکتهاى دولتى و وابسته به دولت در عمل از سال ۱۳۷۰ شروع شد. دولت در این سال با انتشار بیانیه اى رسمى، اهداف و جهتگیرىهاى خصوصىسازى، دامنه، اولویتها و مراحل واگذارى و همچنین روشهاى مختلف آن را اعلام کرد.
در این بیانیه هدف دولت از واگذارى سهام شرکتهاى دولتى مواردى همچون ارتقاى کارایى فعالیتهاى دولت، بهبود عملکرد شرکتهاى دولتى و استفاده بهینه از منابع و امکانات کشور عنوان شده است و براین اساس، به غیر از شرکتهایى که از لحاظ مبانى قانونى یا تحلیلهاى اقتصادى امکان واگذارى و فعالیت در بخش غیردولتى را نداشتند، تمام شرکتهاى دولتى مشمول سیاست واگذارى شدند.
همچنین در بیانیه یاد شده واگذارىها در اشکال واگذارى مالکیت یا واگذارى برخى از فعالیتهاى شرکت از طریق روش بورس (به عنوان اولویت اول) و سایر روشهاى واگذارى مانند مذاکره و مزایده پیشبینى شده بود. به علاوه واگذارى ۳۳ درصد سهام قابل واگذارى دولت به کارکنان با سازوکار اجرایى خاص نیز پیشبینى شد.
اما در مرداد ماه ۷۳ قانون نحوه واگذارى سهام دولتى و متعلق به دولت به ایثارگران و کارگران، تصویب شد. این قانون در یک چارچوب متفاوت با معیارهاى متداول در خصوصىسازى به تصویب مجلس شوراى اسلامی رسید و در نهایت به دلایل مختلف این قانون به بیراهه رفت و اجراى آن متوقف شد.
تبصره ۴۱ قانون برنامه دوم توسعه نیز به عنوان مکمل قانون مزبور تصویب شد. از سال ۷۷ تا ۷۹ برنامه خصوصىسازى براساس مفاد تبصره ۳۵ قوانین بودجه سالهاى ۷۷ و ۷۸ بند ف تبصره قانون بودجه سال ۱۳۷۹ کل کشور، اجرا شد. در اجراى بند ه تبصره ۳۵ قانون بودجه سال ۱۳۷۸ کل کشور، آئین نامه اجرایى تبصره یاد شده به تصویب هیأت وزیران رسید.
براساس مفاد آئین نامه یاد شده و به لحاظ تجربه، سازمان مالى گسترش مالکیت واحدهاى تولیدى در واگذارى سهام به کارگران، دبیرخانه کمیته بند ج تبصره ۳۵ به سازمان مزبور محول شد و رئیس این سازمان به عنوان دبیر کمیته موظف شد مقدمات اجراى تبصره ۳۵ را فراهم آورد و نسبت به تهیه دستورالعملهاى اجرایى و کاربردى اقدام کند.
پس از آن برنامه خصوصى سازى براساس مفاد برنامه سوم توسعه پیگیرى شد. در قانون مزبور در دو فصل دوم و سوم و در ۲۳ ماده، نحوه ساماندهى شرکتهاى دولتى و واگذارى سهام متعلق به وزارتخانهها، مؤسسهها و شرکتهاى دولتى مشخص شد که از آن جمله به عنوان برنامه خصوصى سازى نیز یاد میشد و منظور ساماندهى شرکتهاى دولتى، عرضه و فروش سهام شرکتهاى مزبور بود.
در نهایت، اصول واگذارى در برنامه چهارم توسعه بنا نهاده شد به طورى که میتوان در مورد فرآیند خصوصى سازى، برنامه چهارم را ادامه برنامه سوم توسعه دانست.
در واقع این برنامه با ۱۳ ماده مرتبط با خصوصىسازى که دربرگیرنده تنفیذ ۱۶ ماده از فصل سوم قانون برنامه سوم توسعه است، به همراه ۵ آئیننامه و ۲ دستورالعمل و یک ضابطه اجرایى، مجموعه قوانین به نسبت کاملى را در زمینه خصوصىسازى فراهم آورد و مواردى مانند معرفى روشهاى متعدد براى خصوصى سازى به غیر از واگذارى مالکیت سهام دولتى از طریق بورس و مزایده و ارائه برنامه زمانبندى براى مشخص کردن و تفکیک فعالیتهاى حاکمیتى، انحصارى و سایر فعالیتهایى را که بخش خصوصى تمایلى به سرمایهگذارى در آنها نداشت به برنامه سوم توسعه اضافه کرد.
با وجود آن که دوران اجراى برنامه سوم و چهارم توسعه را میتوان دوران بلوغ خصوصى سازى در کشور نامید، اما به دلایل مختلف، خصوصى سازى مدنظر در کشور موفقیت آمیز جلوه نکرد و بررسى ارقام مربوط به سرمایه گذارى شرکتهاى دولتى از یک سو و حجم واگذارى سهام شرکتهاى مزبور از سوى دیگر، حاکى از این موضوع است، زیرا حجم واگذارى سهام شرکتهاى دولتى و وابسته به دولت در دوره مزبور نسبت به سرمایهگذارى عظیمی که شرکتهاى دولتى براى نگهداشت سطح فعالیت خود و همچنین توسعه آن انجام دادهاند، بسیار اندک و ناچیز است.
بررسى نسبت سرمایهگذارى شرکتهاى دولتى به حجم خصوصىسازى در سالهاى ۷۰ تا ۸۴ بیانگر آن است که در این دوره زمانى، حجم سرمایهگذارى شرکتهاى دولتى به طور متوسط بیش از ۴۳ برابر واگذارىهاى صورت گرفته در این دوره است.
این نسبت در سال ۷۶ به ۲۰۰۷۲ درصد (معادل ۲۰۰ برابر) و در سال ۸۴ به ۲۸۴۳۳ درصد (بیش از ۲۸۴ برابر) نیز رسیده است. از این رو، میتوان اعلام کرد در سالهاى ۷۰ تا۸۴ با وجود تمام تلاشها و تأکیدهایى که مسئولان اجرایى و قانونگذار کشور بر واگذارى فعالیتهاى تصدى گرى دولت و کاهش حجم و اندازه آن داشته اند، سال به سال بر حجم و گستره فعالیت شرکتهاى دولتى افزوده شده است.
بدین ترتیب دولت به منظور سرعت بخشیدن به فرآیند واگذارى سهام شرکتهاى دولتى، برنامه واگذارى سهام عدالت به دو دهک پایین جامعه را در دستور کار خود قرارداد. مقدمات اجراى طرح واگذاى سهام عدالت موضوع مصوبه بهمن ماه ۸۴ هیأت وزیران با عنوان آئین نامه اجرایى افزایش ثروت خانوارهاى ایرانى از طریق گسترش سهم بخش تعاون براساس توزیع سهام عدالت در سال ۱۳۸۴ فراهم شده است.
البته هیأت وزیران در آبان ماه امسال به منظور رعایت نکاتى که مقام معظم رهبرى درباره نحوه اجراى برنامه توزیع سهام عدالت در ابلاغیه اصل ۴۴ قانون اساسى اشاره کردهاند، مصوبه جدیدى تصویب کرد.
اجراى عملیات یک ابلاغیه مهم
کارشناسان اقتصادى معتقدند واگذارى سهام عدالت به دهکهاى پایین درآمدى جامعه، مبین اجراى عملیاتى بند ج اصل ۴۴ قانون اساسى در کشور است. گفتنى است با اجرایى شدن طرح واگذارى سهام عدالت، باید ۱۰۰۰ تریلیون ریال از سهام شرکتهاى تحت مالکیت دولت در مدت ۱۰ سال آینده در اختیار مردم قرار گیرد. در همینباره کارشناسان میگویند، عملیاتى شدن بند ج اصل ۴۴ قانون اساسى از یک سو فعالیت دولت را تنظیم و تعریف میکند و از سوى دیگر بستر هر چه بهتر فعالیت بخش غیردولتى شامل خصوصى و تعاونى را فراهم خواهد کرد، زیرا براى دستیابى به اهداف چشمانداز۲۰ ساله کشور، شیوه قبلى فعالیت شرکتها و بنگاههاى اقتصادى زیر پوشش دولت خود مانع بزرگى براى رونق اقتصادى بود و سبب بازدارندگى توسعه و سوددهى فعالیت این شرکتها میشد. براساس بررسىهاى آمارى انجام شده در بانک مرکزى، در فاصله سالهاى ۸۵ ـ۱۳۷۰ به میزان ۱۲۰۰ تریلیون ریال براساس سرمایهگذارى شرکتهاى دولتى بوده است و برخى از این شرکتها نیز سوددهى نداشتند. براساس برنامه موجود با عملیاتى شدن بند ج اصل ۴۴ قانون اساسى، به تعاونىها و بخش خصوصى اجازه داده میشود که وارد صحنه شوند و در فعالیتهایى که در انحصار دولت بود مانند خودروسازى، فولاد، صنایع پتروشیمى، پالایشگاه و ... مشارکت کنند. به باور کارشناسان، با اجراى بند ج اصل ۴۴ قانون اساسى، حجیم بودن دولت که همواره مهمترین سد راه توسعه ملى بود، باید مرتفع شود.
فواید و تعاریف متفاوت
همگان معتقدند ابلاغ بند ج سیاستهاى کلى اصل ۴۴ قانون اساسى از سوى رهبر معظم انقلاب و موافقت ایشان با اختصاص درصدى از سهام صدر اصل ۴۴ به شرکتهاى سرمایهگذارى استانى و دهکهاى پائین درآمدى جامعه، حرکت جدى و اساسى در جهت تحقق عدالت اجتماعى و حمایت قاطع از حضور بخش خصوصى در اقتصاد کشور است.
اما اجراى سیاست جدید توسعه بخش غیردولتى در اقتصاد ایران را نباید با نسخههاى غربى مقایسه کرد، چرا که باید به دنبال خصوصىسازى ایرانى بود.
بدون تردید، حرف اول و آخر در راه خصوصىسازى را تعاملات سازنده و مثبت میزند، حال آن که خصوصى سازى در دوران حاضر، روانسازى، شفاف سازى و دورى از انحصار در اقتصاد ایران تعریف میشود و براساس بند ج سیاستهاى کلى نیز ضرورتى اجتنابناپذیر به حساب میآید.
شواهد تجربى عملکرد کشورهاى موفق نشان داده است که همواره امنیت قضایى، اقتصادى، ایجاد انگیزههاى مناسب براى فعالیت بخش خصوصى در زمینههاى تولیدى و استقرار تأسیسات بازار مبتنى بر رقابت و مالکیت خصوصى از عوامل مهم پویایى و بالندگى اقتصادى است.
نقش دولت نیز در امور اقتصادى باید بیشتر معطوف به تحقق این امور و ایجاد زیربناهاى حقوقى و قانونى و نظارت قوى و نهادسازىهاى مناسب براى فعالیتهاى بخش خصوصى و توسعه و ساماندهى و تنظیم بازارها باشد. در همین باره کارشناسان معتقدند بزرگ شدن بودجه دولت در عمل به نوعى توهم پولى را در سطح اقتصاد ملى دامن زده که افزایش حجم نقدینگى و تورم قیمتها، نتیجه و حاصل عملکرد آن بوده است.
لذا باید از طریق کوچکتر کردن و کاراتر کردن دولت از یک سو و استقرار تأسیسات مناسب براى عملکرد مؤثر بازار از سوى دیگر، زمینههاى رفع موانع و رشد سرمایهگذارى، توسعه بخش خصوصى و اصلاح بسترهاى رسیدن به تعاملات مثبت با تجارت جهانى فراهم شود.
اگرچه تاکنون سیاستهاى اقتصادى کشور به گونهاى بوده که بخش خصوصى قادر به فعالیت در زیرمجموعهاى نبود و انحصارات دولتى و عمومی بر آن حاکم بوده است، اما این سیاست در آینده نزدیک و با اجرایى شدن بند ج سیاستهاى کلى، به توسعه بخش غیردولتى و احتمالاً بخش بازرگانى خارجى تغییر رویه خواهد داد. موضوعى که در قبال عضویت ایران در سازمان تجارت جهانى نیز تأثیرگذار خواهد بود. در سال ۱۹۹۶ ایران درخواست پیوستن به سازمان تجارت جهانى را ارائه کرد، اما به دلیل اختلافنظر و نبود اجماع درباره پیوستن ایران تا سال ۲۰۰۱ هر بار که این درخواست مطرح شد این واشنگتن بود که از حق وتوى خود بهره برد و ایران را از امتیازى بینالمللی محروم کرد.
بالاخره پس از ۹ سال تلاش و ۲۲ بار درخواست، تقاضاى ایران در روز پنجشنبه پنجم خرداد ماه ۱۳۸۴ براى بررسى عضویت ایران در سازمان تجارت جهانى مورد موافقت آن سازمان قرار گرفت و ایران از آن روز عضو ناظر سازمان جهانى تجارت شد.
بررسى روند خصوصىسازى در چند سال گذشته نشان میدهد، از سال ۶۸ و در خطمشىها و سیاستهاى برنامه اول توسعه کشور، زمینه واگذارى ۴۰۰ شرکت دولتى و متعلق به دولت به منظور دستیابى به ارتقاى کارایى و کاهش حجم تصدى دولت در فعالیتهاى اقتصادى غیرضرورى فراهم آمد و پس از آن نیز در سالهاى ۷۰ و ۷۱ قانون نحوه واگذارى سهام دولتى و متعلق به دولت به ایثارگران و کارگران ابلاغ شد. آمارها نشان میدهد میزان واگذارى سهام دولتى و متعلق به دولت در فاصله سالهاى ۷۰ تا ۸۱ بالغ بر ۸۳۲۹ میلیارد ریال بوده است، هرچند در اینباره بدهبستانهاى سیاسى و اقتصادى و انواع رانتجویىها و ویژه خوارىها اجازه نداد تا خصوصىسازى واقعى به دست آید.
اگرچه از سال ۷۷ نیز روش مذاکره حذف شد، اما بسیارى از تحلیلگران همچنان روشهاى موجود در خصوصىسازى را فقط نوعى تغییر مدیریت دانسته و معتقدند واگذارى شرکتهاى دولتى به برخى سازمانهاى بزرگ براى تسویه بدهىهاى دولت به دستیابى به اهداف خصوصىسازى منجر نمیشود.
به طور کلى فعالیت خصوصىسازى به منظور کاهش نقش دولت در اقتصاد، محدودیتهاى بودجهاى تحول تکنولوژى و نظایر آن بوده است اما توفیق در خصوصىسازى مسألهاى است که در صورت استمرار قوانین و مقررات، ثبات تصمیمات اقتصادى شفافیت در قیمتگذارى و... امکان پذیر است.
از این رو، تفکیک قدرت سیاسى از قدرت اقتصادى به منظور جلوگیرى از ایجاد رانت، نبود پوشش تأمین اجتماعى گسترده، ناکارایى بازار سرمایه، وجود مقررات دست و پاگیر و فقدان قوانین شفاف در حقوق مالکیت خصوصى، ناهماهنگى در قانون مالیات، فقدان امنیت براى مجریان فعال در خصوصى کردن واحدهاى دولتى، مخالفت برخى مدیران دولتى با تشکیل شرکت مادر تخصصى به علت کوچک شدن حوزه مدیریت خود مهمترین موانع ایجاد بخش خصوصى کارآمد در سالهاى گذشته بود.
با توجه به این موضوع، تأکید بر شفاف بودن واگذارىها و استفاده از راهکارهایى که همه مردم بتوانند در شرایطى برابر به خرید سهام شرکتهاى دولتى اقدام کنند، در کنار تأکید مجدد رهبر معظم انقلاب اسلامی مبنى بر تشکیل ستادى قوى که بتواند مسئولیت کامل اجراى اصل ۴۴ را برعهده بگیرد، باعث خواهد شد کندى بوجود آمده در خصوصىسازى و اجراى اصل ۴۴ مرتفع شود.
افزون بر این، با واگذارىها و کاهش تصدىگرى دولت انگیزه براى افزایش سرمایهگذارى بخش خصوصى نیز بالاتر خواهد رفت.
نظرات بینندگان
پربیننده ترین
ارسال خبرنامه
برای عضویت در خبرنامه سایت ایمیل خود را وارد نمایید.
