نسبت سیاست‌های کلی اصل 44 و سند چشم‌انداز*

1- اقتصاد ایران در یک نگاه

نمی‌توان از اقتصاد در کشوری مثل ایران بحث کرد ولی از نفت و رانت‌های نفتی سخنی به میان نیاورد. اقتصاد ایران، مشابه سایر کشورهای نفتی، مبتنی است بر رانت‌های نفتی، به نحوی که حجم بزرگ فعالیت‌های اقتصادی دولتی و تصدیگری‌های آن برخاسته از همین رانت‌های نفتی است. نفت همراه با خود نهادهای مرتبطی را ایجاد کرده است. امروز اقتصاد ایران نه تنها مبتلا به یک اقتصاد نفتی دولتی است، بلکه همه فعالان اقتصادی به نوعی تلاش دارند از طریق اتصال به مراکز قدرت سیاسی از ویژه‌خواری برخوردار شوند. ناکارآمدی سازمان‌های اقتصادی‌، پائین بودن بهره‌وری عوامل تولید، بویژه بهره‌وری سرمایه و کم بودن نرخ رشد تولید ناخالص داخلی ایران نسبت به بسیاری از کشورهای منطقه مرهون همین ساختار اقتصاد رانتی نفتی دولتی است. اقتصاد رانتی تبعات سیاسی،‌ اقتصادی و اجتماعی دارد که توجه به آنها و وجه تمایز آن از اقتصاد کارآفرین ضروری است.

با نفوذ نفت در اقتصاد ایران به مرور نیازمندی دولت به منابع مالی بخش خصوصی از بین رفت و دولت کم‌کم رابطه مالی خود با بخش خصوصی را قطع و هزینه‌های عمومی را از طریق درآمدهای نفتی تأمین می‌کرد. به این ترتیب مالیات‌ها کمترین اهمیت را در تأمین مالی مخارج دولت یافتند. در نتیجه نه مردم خود را برای مشارکت در تأمین هزینه‌های عمومی مسئول می‌دانستند و نه دولت خود را نیازمند به منابع مالی غیر‌نفتی. فقدان اصلاحات ساختاری مالیاتی، عدم تعبیه مالیات‌های مدرن مثل مالیات بر ارزش افزوده،‌ کاهش مداوم سهم مالیات‌ها در درآمدهای دولت و نامتناسب بودن نسبت مالیات‌های مستقیم و غیرمستقیم تنها گوشه‌ای از نارسایی‌های نظام مالیاتی در ایران است. ایجاد بلوک‌های جدید قدرت‌های سیاسی ـ اقتصادی بر محوریت نفت، فسادهای مالی گسترده شبکه‌ای و اشکال جدید و پیچیده‌تر لابی‌های قدرت ـ ثروت همگی حکایت از ناکارآمدی ساختار فعلی اقتصاد ایران دارد.

در حوزه سیاسی نیز تحولات زیادی رخ داده است. استغناء حکومت‌های نفتی منطقه از پشتیبانی‌های مردمی و عدم مراجعه به آراء عمومی و شرایط سیاسی قبل از انقلاب در ایران نمونه‌هایی از فقدان مردم‌سالاری راستین در این کشور‌هاست. دولت‌های تحصیلدار نفتی با توزیع نامتوازن رانت‌های نفتی تلاش می‌کنند تا نظریه‌پردازان فلسفی اجتماعی را نیز برای تحکیم پایه‌های قدرت خود به کار گیرند. جذب عناصر چپ در رژیم گذشته و به کارگیری روشنفکرمأب‌هایی که در جهت توجیه وابستگی‌های رژیم شاه و استبداد حاکم آن زمان تلاش می‌کردند نمونه‌هایی از مصرف نامتقارن دلارهای نفتی است.

از نظر اجتماعی نیز جامعه‌ای دوپاره، ‌مصرف‌زده، واردکننده، غیر‌مولد و دچار دوگانگی‌های فرهنگی و بی‌هویتی‌های ملی از پیامدهای نهادی اجتماعی نفوذ رانت‌های نفتی است. توسعه‌نایافتگی در بخش اعظمی از کشور در کنار وجود بعضی مظاهر مدرنیته، عدم رشد و توسعه درون‌زا و متکی به ظرفیت‌های علمی و فنی داخلی و انکار هویت تاریخی ایرانی ـ اسلامی در قبل از انقلاب مصادیقی از تطبیق نهادی با این شرایط رانتی است.

نهایت این که با وجود ظرفیت‌های انسانی، سرمایه‌های مادی و معنوی و انواع استعدادهای فنی و ذخایر ارزشمند معدنی، کشور به مرور در اثر رخنه رانت‌های نفتی در همه شئون اقتصادی،‌ اجتماعی و سیاسی و تغییر شرایط نهادی موجه با شرایطی است که از طرفی همه امکانات لازم برای یک جهش اقتصادی فراهم است و از طرف دیگر بیماری‌های مزمن اقتصادی و اجتماعی از قبیل بیکاری و تورم دو رقمی،‌ نرخ رشد پایین اقتصادی،‌ توزیع نامناسب درآمد، ناچیز بودن بهره‌وری عوامل تولید، پائین بودن سطح رفاه عمومی و... کشور را رنج می‌دهد.

2- تصویری از اقتصاد ایران در پایان دوره چشم‌انداز

در اینجا قصد بر این نیست که متن سند چشم‌انداز بازنویسی شود، بلکه با استناد به آن متذکر می‌شویم که قرار است پس از یک دوره تلاش همه‌جانبه بیست ساله ایران به جایگاه اول اقتصادی، علمی و فناوری در سطح منطقه دست یابد. در سند ضمن تبیین این مسأله شاخص‌های کمی برای ارزیابی شرایط اقتصادی ـ اجتماعی آورده شده است. اگر قرار باشد ایران به نقطه‌ای از توسعه‌یافتگی دست یابد که بخواهد الهام‌بخش جهان اسلام باشد، باید ترتیباتی اتخاذ شود که در آن زمان ایران براساس شاخص‌های تعریف شده به یک مدینه فاضله تبدیل شود. با توجه به اهداف طراحی شده در افق چشم‌انداز لازم است سرعت تحولات در ایران بسیار بیشتر از سایر کشورهای منطقه باشد. نه تنها در آن مقطع سطح رفاه عمومی بلکه آموزش،‌ بهداشت عمومی،‌ اشتغال،‌ تورم، عدالت توزیعی، باید آنقدر مطلوب باشد که کشور به شرایط یک آرمان‌شهر و الهام‌بخش برسد. هر چند رسیدن به این نقطه از توسعه‌یافتگی بسیار مشکل و نیازمند یک عزم ملی و تحولات ساختاری است اما غیرممکن و دست‌نیافتنی نیست.

3- مروری بر سیاست‌های کلی اصل 44

سیاست‌های کلی اصل 44 شامل پنج بند است که در دو مرحله ابلاغ گردید، بند «ج» در 10/4/1385 و بقیه بندها در 1/3/1384 ابلاغ شد و در آن بند «الف» دو بخشی است. بخش 1 ناظر به فعالیت‌های اقتصادی خارج از موارد صدر اصل 44 است که طبق آن دولت حق فعالیت جدید ندارد (مگر با تصویب مجلس)‌ و از ابتدای برنامه چهارم توسعه باید سالانه بیست درصد از این فعالیت‌ها را واگذار نماید. در بخش 2 آزاد‌سازی بخش اعظمی از فعالیت‌های اقتصادی دولت صدر اصل 44 مورد عنایت قرار گرفته و به بنگاه‌ها و نهادهای عمومی غیردولتی و بخش‌های تعاونی و خصوصی اجازه داده شده است که در آن موارد سرمایه‌گذاری و مالکیت و مدیریت داشته باشند. بند «ب» به نحوه توسعه مفهومی تعاونی‌ها و ارتقای سهم آنها از فعالیت‌های اقتصادی اشاره دارد. بخشی از اهداف عدالت‌خواهانه نظام، از قبیل فقرزدایی در سه دهک پائین جامعه از طریق تأسیس تعاونی‌های فراگیر ملی، توانمند‌سازی تعاونی‌ها و حمیت‌های مالی و مالیاتی و... در این بند آمده است.

بند «ج» به واگذاری فعالیت‌ها و بنگاه‌ها،‌ بویژه بنگاه‌های دولتی مشمول صدر اصل 44، به بخش‌های غیردولتی اختصاص دارد. در این بند باز تعریف نقش دولت و بخش‌های غیردولتی آمده است. به استثنای موارد معدودی چون صنایع بالادستی نفت، بانک مرکزی، ملی و... و بیمه مرکزی و ایران و تولیدات دفاعی و امنیتی ضروری و... اجازه واگذاری 80 درصد از تمامی فعالیت‌های دولتی مشمول صدر اصل 44 داده شده است. اهداف انتظاری و استنادات این سیاست‌ها نیز در جای خود محل تأمل و درخور توجه است که خواننده گرامی را به مطالعه آنها توصیه می‌کنیم. در پاسخ به درخواست ریاست محترم جمهوری جناب آقای احمدی‌نژاد،‌ مقام معظم رهبری در ذیل بند «ج» سیاست‌ها برای تحقق بخش دیگری از اهداف عدالت‌خواهانه نظام اجازه فرمودند که 50 درصد از سهام قابل واگذاری با اعمال تخفیفاتی به دو دهک پائین درآمدی اعطا گردد. الزام به استفاده از سازوکار بورس در واگذاری‌ها و قیمت‌گذاری‌ها، ممانعت از افزایش یا تداوم تصدی‌گری‌های دولت در شرکت‌های مشمول واگذاری نیز از دیگر نکات قابل توجه در این نامه و در این رابطه است.

بندهای «د» و «ه» به الزامات واگذاری‌ها، مصارف درآمدهای حاصل و چگونگی تداوم حاکمیت دولت و پرهیز از انحصارات بخش غیردولتی اشاره دارد. توانمند‌سازی بخش‌های خصوصی و تعاونی در اداره بنگاه‌های بزرگ اقتصادی، استفاده از روش‌های سالم و شفاف در واگذاری‌ها و تکیه بر تدریجی بودن آن،‌ ذی‌نفع نبودن دست‌اندرکاران واگذاری در واگذاری‌ها و مجدداً تأکید بر توجه ویژه به حال خانواده‌های مستضعف و محروم، مناطق کمتر توسعه‌یافته و تعاونی‌های فراگیر ملی از نکات برجسته این بندهاست.

4- نسبت سیاست‌های کلی اصل 44 با اهداف سند چشم‌انداز

اگر بپذیریم که با وجود منافع و استعدادهای فراوان انسانی و مادی، اقتصاد ایران به دلیل بافت رانتی آن از ناکارآمدی، فقدان بهره‌وری لازم و توزیع نامناسب امکانات و در نتیجه از رشد ناچیز اقتصادی رنج می‌برد،‌ به ناچار باید برای آن چاره‌ای عاجل اندیشیده شود. کارشناسان صندوق بین‌المللی پول، بانک جهانی و نظریه‌پردازان توسعه غربی برای کشورهای جهان سوم، خصوصی‌‌سازی و آزادسازی اقتصادی را توصیه می‌کنند. به‌زعم آنان به این ترتیب هم مشکل ناکارآیی در اقتصاد و هم فقدان دموکراسی (به دلیل تقویت رابطه مالی دولت با بخش خصوصی و اتکای درآمدهای عمومی به منابع مالیاتی)‌ و توسعه سیاسی حل خواهد شد. پیش‌شرط‌های کمک‌های مالی این نهادهای بین‌المللی یا غربی و اصرار فوق‌العاده آنها بر خصوصی‌سازی محل تأمل است.

واقعیت این است که در نسخه‌های این نهادها پیامدهای نانوشته‌ای وجود دارد که به عمد یا به سهو مورد غفلت قرار گرفته است و آن عبارت است از این که با اعمال این مدل‌های توسعه ممکن است مشکل اقتصاد رانتی مرتفع شود اما به مرور انحصارات دولتی جای خود را به انحصارات خصوصی داده و با شکل‌گیری لابی‌های صنعتی، اقتصادی،‌ نفتی و صنایع نظامی و... این صاحبان قدرت اقتصادی و لابی‌های قدرتمند صنعتی هستند که راهبردهای سیاسی و تصمیم‌گیران حکومت را اداره می‌کنند.

مبانی نظری و مستندات برنامه چهارم توسعه که از سوی معتقدین به همین اردوگاه فکری نگاشته شده است از این واقعیت پرده برمی‌دارد. در آنجا بر این نکته تأکید می‌شود که تا به حال این سیاسیون بوده‌اند که اقتصاد را مدیریت می‌کردند و از این به بعد اقتصاددان‌ها باید سیاست را اداره کنند و نقش دولت‌های ملی و محلی در این نظم جدید بین‌المللی کم‌رنگ خواهد شد. بدیهی است در این شرایط صاحبان قدرت اقتصادی برای پیوند خوردن با نظام بین‌الملل و توسعه تجارت خارجی ناچار از پذیرش هنجارهای بین‌الملل و همسازی با منافع نظام سرمایه‌داری بین‌المللی خواهد شد و از ابزارهای قدرت اقتصادی خود برای متقاعد‌ کردن مسئولان سیاسی در جهت تأمین منافع سرمایه‌داری بین‌الملل استفاده خواهد‌ کرد. بر این اساس هر چند ممکن است اقتصاد رانتی نفتی دولتی به اقتصاد کارآفرین تبدیل شود اما مطمئناً‌ پس از آن قدرت ملی سیاسی در اختیار لابی‌های اقتصادی قرار گرفته و کشور به ناچار در راستای منافع سرمایه‌داری جهانی اداره خواهد ‌شد و آرمان‌خواهی، الگو بودن، استقلال سیاسی و اقتصادی و حمایت از محرومان و مستضعفان به حاشیه رانده خواهد شد.

اما سیاست‌های کلی اصل 44 با هدف‌گذاری ارتقا کارآمدی و تأمین عدالت اجتماعی به نحوی طراحی شده ‌است که هم معضلات ناشی از اقتصاد رانتی را مرتفع می‌سازد و هم با توزیع عادلانه امکانات از تداول ثروت در دست عده‌ای خاص جلوگیری می‌کند. این مدل که براساس تبیین مختصری از آن به وضوح متفاوت از مدل‌های مرسوم سرمایه‌داری است، از طرفی باعث خواهد شد که اقتصاد رانتی نفتی دولتی به یک اقتصاد کارآفرین خصوصی شفاف و سالم تبدیل شود و از طرف دیگر از شکل‌گیری انحصارات خصوصی جلوگیری به عمل خواهد ‌آورد و در نتیجه اتکا منابع عمومی بر اثر توانمند‌سازی اقشار مستضعف بر دوش همه مردم خواهد ‌بود. به عبارت دیگر این مدل نوعی خصوصی‌سازی مردمی و عادلانه و یا مردمی‌سازی اقتصاد است. به این ترتیب مردم‌سالاری واقعی و مشارکت عامه مردم در امور اقتصادی و سیاسی فراهم می‌شود.

5- جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

از طرفی با تبیین شرایط فعلی اقتصاد ایران و تأکید بر پائین بودن کارآیی،‌ بهره‌وری،‌ رشد تولید ناخالص درآمد سرانه و توزیع درآمد و از طرف دیگر با درک تصویری از وضعیت اقتصادی در پایان دوره چشم‌انداز بیست ساله که ایران باید مقام اول اقتصادی، علمی و فناوری در سطح منطقه را دارا باشد، لازم است که تحولات ساختاری اساسی صورت گیرد. برای مثال در تأمین مقام اول درآمد سرانه لازم است تولید ناخالص داخلی کشور از رشد بالای 10 درصدی برخوردار شود. در مورد ارتقا سطح رفاه عمومی، توزیع درآمد و... نیز مسأله به همین ترتیب است.

این برنامه‌ریزی مستلزم نظارت‌های دائمی و اصلاح مسیر در جهت دستیابی به هدف بلندمدت نظام است. این سیستم با برخورداری از علائم هشدار‌دهنده باید امکان خود اصلاحی را داشته باشد. راه‌های مختلفی برای انتقال از وضع موجود متصور است. طراحان برنامه چهارم که مبانی نظری آن را منتشر ساخته‌اند، ‌هم پیوندی با اقتصاد جهانی و ادغام در نظام بین‌الملل و فراهم کردن همه شرایط لازم و از آن جمله تغییر ساختار سیاسی و انصراف از آرمان‌های نظام برای ایفای نقش یک بازیگر هنجار‌پذیر منطقه‌ای، را پیش‌شرط ضروری و از الزامات اساسی تحقق چنین هدفی اعلام شده است. از سیاست‌های کلی برنامه چهارم و بویژه سیاست‌های کلی اصل 44 چنین برداشت می‌شود که عدالت و کارآیی توأماً مورد توجه واقع شده‌اند. در این مدل نه تنها ضرورتی به پذیرش هنجارهای تحمیلی نظام سلطه و انصراف از آرمان‌های دینی نظام مطمح‌نظر نیست، بلکه با تقویت پایه‌های مردم‌سالاری و توانمند‌سازی اقشار محروم الگوی جدیدی از مردم‌سالاری را تعقیب می‌کند. به این‌ترتیب سیاست‌های کلی اصل 44 نه تنها به عنوان یکی از پیش‌شرط‌های تحقق اهداف چشم‌انداز تلقی می‌شود بلکه شرط لازم و اساسی آن نیز است. چنانچه نظام بخواهد اقتصاد رانتی دولتی را به یک اقتصاد کارآفرین سالم و شفاف تبدیل کند، چنانچه حاکمیت بخواهد مردم‌سالاری واقعی را اعمال کند و چنانچه مسئولان بخواهند اصلاحات ساختاری مالی و پولی را در جهت کارآمد‌سازی نظام اقتصادی دنبال کنند، باید سیاست‌های ملی اصل 44 را به صورت همه جانبه،‌ دقیق و کامل پیاده کنند. نهادهای مدنی، حوزه‌های قدرت‌سازی سالم و شفافیت فعالیت‌های سیاسی و اقتصادی از پیامدهای اجرای صحیح این سیاست‌هاست.