5 ایراد اساسی

* چالشهای کنوانسیون تهران

پنج ایراد اساسی را در یک نگاه کلی و جامع می‌توان در این کنوانسیون مورد توجه قرار داد.

* محدودیت گستره حفاظت از محیط زیست دریای خزر

با توجه به مواد 4 (تعهدات کلی) و چارچوب مقرر در مواد 2 و 3 معاهده، این کنوانسیون، تنها ناظر بر محیط زیست «دریایی» دریای خزر است و تنها آلودگی بخشهای دریایی آن را در برمی‌گیرد و نه آلودگی قلمرو غیردریایی از جمله آلودگی هوا. همچنین با وجود عنوان این معاهده، رژیم حقوقی آن همه آلودگی‌های دریایی را در برنمی‌گیرد. بلکه به عنوان نمونه، اگر تخلیه مواد زاید در دریا را منع می‌کند، نه همه موارد تخلیه، بلکه به تصریح بند دوم ماده 1، تنها ناظر بر آلودگی‌های «عمدی» است و نه موارد غیرعمدی. در حالی که ممنوعیت‌های زیست‌محیطی، خواه در حد مسئولیت مدنی و یا کیفری، مبتنی بر فرض تعمد هستند و یا بدون وجود عمد و تقصیر، محقق می‌شوند. همچنین با اینکه محدود به موارد تخلیه عمدی است، اما همه موارد تخلیه عمدی را نیز در بر ندارد، بنابراین، در هر یک از این چهار حالت، به دلیل عدم اثبات شمولیت معاهده، رژیم حقوقی آن قابلیت اعمال ندارد.

* نقصان در اصول حقوقی حاکم بر اجرا

ماده 5 معاهده، تنها سه اصل را بر ارائه رهنمود به دولتهای عضو در مسیر اجرای مفاد آن ترسیم کرده است: اصل احتیاط، پرداخت هزینه آلودگی توسط آلوده‌کننده و اصل دسترسی به اطلاعات زیست‌محیطی. با اینکه بیشتر این اصول جنبه عرفی دارند، اما اصول عرفی قابل اعمال بر اجرای معاهده، به این سه اصل محدود نمی‌شوند و دلیلی برای حذف قابلیت اعمال دیگر اصول عرفی حقوقی بین‌الملل محیط زیست وجود ندارد.

* خنثی بودن محتوای تعهدات معاهده

اساس تعهدات این معاهده بر این محور استوار است که دولتهای عضو «اقدامات مقتضی» را به منظور جلوگیری، کاهش و کنترل آلودگی دریای خزر به عمل آورند. تصور این است که این اقدامهای فردی یا مشترک از تعیین رژیم حقوقی این دریاچه بی‌نیاز است، در حالی که چنین به نظر نمی‌رسد، زیرا حفاظت از محیط زیست، تابعی از رژیم حقوقی و بلکه صلاحیتهای قانونی هر دولت است.

بدون تعیین این حدود، اینکه هر دولت در قبال شناورهای آلوده‌کننده و سایر منابع آلاینده چگونه و تا چه حد از حق یا تعهد اقدام برخوردار است، در قالب مفاد این معاهده بدون پاسخ مانده است. به نظر می‌رسد اینکه هر دولت برای حفاظت از محیط زیست این دریاچه اقدام مناسب را به عمل آورد و یا با دیگر دولتها همکاری کند، چنان شاخص و برجسته نیست که بتواند بافت یک معاهده بین‌المللی را تشکیل دهد.

یک معاهده وقتی از ارزش متعارف برخوردار است که بتواند شبکه‌ای از حقوق و تعهدات متقابل و متضمن روابط دو و یا چند جانبه را میان دولتهای عضو برقرار کند. اینکه هر دولت اقدام مناسب را به عمل آورد، چیزی نیست که بتواند مانع وقوع آلودگی شود، زیرا نحوه اعمال صلاحیت دولتهای عضو بر شناورهای متعلق به دولتهای دیگر اعم از عضو یا غیرعضو و ساز و کار نظارت بر اجرای تعهدات این معاهده نیز مشخص نشده است.

* منجز نبودن برخی مفاد معاهده

علاوه بر این، پرسش دیگری نیز مطرح است که اگر تعهدات معاهده اجرا نشود چه رخ خواهد داد؟ مسئولیت و تعهد به جبران خسارت، اساسی‌ترین پاسخ در این موارد است. در حالی که ماده 29 که ناظر بر مسئولیت و جبران خسارت، بدون اینکه وضعیتی منجز داشته باشد، آن را به توافقهای آینده موکول کرده است.

* تأیید بی‌اعتباری معاهده‌های پیشین درباره خزر

ماده 37 معاهده، انتقادی‌ترین مفاد از این سند است. عبارت‌پردازی این ماده، نه تنها رابطه رژیم حقوقی دریای خزر با ایفای مسئولیتهای قانونی حفاظت از محیط زیست این دریاچه را نفی کرده (در حالی که این امر خلاف اصول حقوق بین‌الملل است)، بلکه به صورت تلویحی و حتی صریح به بی‌اعتباری وضعیت حقوقی موجود دریای خزر حکم داده و اعتبار معاهدات سابق را نیز سلب کرده، به طوری که براساس قاعده استاپل (منع تناقض‌گویی به زیان غیر) به نظر نمی‌رسد دیگر بتوان از ارزش و اعتبار حقوقی معاهدات 1921 و 1940 سخن به میان آورد.

آنچه در نقد این معاهده بیان شد، به معنای بی‌توجهی به نقاط قوت آن نیست. با این حال، قوت یک معاهده نه تنها امری مغروض، بلکه انتظاری معمول بوده و آنچه شایسته توجه تصمیم‌سازان است، بازبینی نقاط ضعفی است که برخی از منافع حیاتی کشورمان را بویژه درباره تعیین رژیم حقوقی این دریا در معرض خطر قرار داده است. در این میان، اجلاس اخیر سران کشورهای ساحلی خزر در تهران گامهایی را در این راستا با امضای اعلامیه‌ای 25 ماده‌ای به عنوان یک سند رسمی برداشت که اگرچه کافی نیست، اما مفید و برطرف‌کننده برخی از کاستیها به نظر می‌رسد، از آن جمله بند یازده اعلامیه صادر شده که به تمامیت سیستم زیست‌محیطی خزر اشاره دارد. همچنین سران پنج کشور با ابراز خشنودی از لازم‌الاجرا شدن کنوانسیون حفاظت محیط زیست دریای خزر که در نوامبر 2003 در تهران منعقد گردید؛ بر لزوم تدوین و تصویب هرچه سریعتر پروتکلهای الحاقی آن تأکید و لزوم نهایی شدن ترتیبات نهادی کنوانسیون، بویژه تعیین محل دبیرخانه دایمی کنوانسیون را در اسرع وقت خاطرنشان کردند.

از سوی دیگر پذیرش اصل مسئولیت کشورهای ساحلی در قبال خسارات وارده به محیط زیست خزر، برطرف‌کننده بخش دیگری از کاستیهای کنوانسیون زیست‌محیطی یعنی ایرادهای بند اول و سوم است و توافق برای تردد کشتیها در این دریا را فقط با پرچم کشورهای ساحلی مورد تأکید قرار می‌دهد. همچنین در بندهای ششم این بیانیه، بر تعیین رژیم حقوقی خزر از طریق کنوانسیونی‌ جامع و با تصویب به اتفاق آرای پنج کشور تأکید شده و در بند هشتم نیز طرفها اعلام کرده‌اند که تدوین هرچه سریعتر کنوانسیون رژیم حقوقی این دریا، مهمترین وظیفه است و این کنوانسیون به عنوان سند پایه رژیم حقوقی دریای خزر باید مسائل اعمال صلاحیت کشورهای ساحلی خزر را براساس احترام به حقوق آنها در دریای خزر تعیین کرده و در برگیرنده اصول و موازین حفاظت از محیط زیست و کاربرد معقولانه منابع طبیعی، از جمله بهره‌برداری از منابع زنده دریای خزر و منابع معدنی بستر و زیر بستر آن، کشتیرانی و همچنین سایر مسائل خزر باشد.

نباید از یاد برد که رؤسای جمهوری اسلامی ایران و فدراسیون روسیه نیز در مذاکرات و نیز در بیانیه مشترک خود اعلام کردند تا انعقاد کنوانسیون رژیم حقوقی خزر، قوانین و مقررات این دریا در قراردادهای سالهای 1921 و 1940 میان ایران و اتحاد شوروی سابق، به قوت خود باقی است.