پیش‌بینى درآمدها اغلب غیرواقعى است

* از آنجا که بودجه از دو ردیف درآمدها و هزینه‌ها تشکیل شده است هرساله اعدادى در این دو ردیف قرار مى‌گیرد و به تصویب مجلس مى‌رسد و اجرا مى‌شود. اما در پایان وقتى عملکردها را مورد بررسى قرار مى‌دهیم مى‌بینیم آنچه را که محقق شده است با آنچه که پیش‌بینى شده تفاوت فاحشى دارد. به نظر شما علت این موضوع و راه‌حل آن چیست؟
** در مورد درآمدها تصور مى‌کنم علت خطا این باشد که یک درصد قابل قبولى نسبت به عملکرد سال قبل بودجه در آن لحاظ نمى‌شود. مثلا اگر در سال گذشته درآمد مالیاتى فلان مقدار بوده، ما پیش‌بینى مى‌کنیم که این میزان امسال ده درصد افزایش پیدا کند. این یک درصد قابل قبولى خواهد بود، که به واقعیت نزدیک است اما پیش‌بینى‌ها غالبا ارقام غیرواقعى است و اغلب تحقق پیدا نمى‌کند. مثلا پیش‌بینى درآمد ناشى از حقوق ورودى خودرو در بودجه ارقام بالایى در نظر گرفته مى‌شوند ولى باتوجه به تعرفه گمرکى ورود خودرو، این ارقام هرگز محقق نمى‌شود، لذا معنا ندارد که دوباره در بودجه سال بعد این قیمت تکرار شود، اما متاسفانه دوباره در لایحه تکرار مى‌شود. اما در هزینه‌ها باید گفت که دولت نمى‌بایست حتى یک ریال بیش از آنچه که تصویب شده هزینه داشته باشد. در غیر این صورت هزینه‌هاى هنگفت جدیدى به وجود مى‌آید. بخشى از اینها ناشى از بدهى‌هاى دولت در سال‌هاى گذشته است. بخشى از افزایش هزینه‌ها، ‌بد جلوه دادن بعضى نیازهاى واقعى است. مثلا دولت براى اینکه بودجه رشد زیادى نداشته باشد و مجلس آن را پس نزند، سعى مى‌کند هزینه‌ها را کمتر پیش‌بینى کند و لذا دولت هزینه‌ را با ارقام کمترى در لایحه‌ لحاظ مى‌کند. طبعاً این پیش‌بینى نادرست به صورت بدهى دولت در آن سال به یک بخشى تبدیل مى‌شود که لاجرم باید با لایحه متمم بودجه آنها را پوشش داد. بخشى دیگر از این افزایش‌ها ناشى از این است که دولت و دستگاه‌هاى مربوطه هزینه‌هایى دارند که داراى اولویت‌هاى مختلفى است مثلا هزینه‌ نیروى انسانى آنها اولویت‌ اول است و لذا مى‌بایست اول اعتبارات این قسمت را تامین کنند و اگر این قسمت تامین شد به نیازهاى دیگر بپردازند. بعضى از هزینه‌ها هم منوط به این است که منابع مالى لازم براى آن وجود داشته باشد.
گاهى اوقات دیده مى‌شود که دستگاه‌هاى اجرایى به هزینه‌هاییکه حالت انتظارى دارند، تقدم مى‌بخشند و براى ضرورى‌ترین هزینه‌هاى خود، چیزى را از ردیف‌ها و درآمدهایى که داشته هزینه نمى‌کنند و لذا در نهایت به هزینه‌هاى ضرورى آخر سال تبدیل مى‌شوند و مسئولین مى‌گویند براى تامین حقوق پرداخت نشده فلان دستگاه، چیزى نداریم و لذا مجلس ناگزیر است که این میزان کسرى بودجه را تامین کند و چون مى‌دانند که در این‌گونه موارد مجلس احساس مى‌کند که تصویب متمم ضرورى است خیالشان راحت است. غالبا گزارش‌هایى که به مجلس ارسال مى‌شود از همین مقوله است.
دولت و بخصوص سازمان مدیریت براى جلوگیرى از این کار مى‌بایست دستگاه‌ها را بر رعایت اولویت‌ها مکلف کند و اعتبارات اولویت‌ها را تا آخر سال محفوظ نگه دارد تا دستگاه‌هاى مربوطه با هزینه‌کردن منابع خود در محل‌هاى کم‌ اهمیت، براى تامین منابع محل‌هاى اولویت‌دار تقاضاى متمم نکنند.
* مجلس چقدر قدرت دارد تا اعداد و ارقامى را که دولت در ردیف‌هاى درآمدى و هزینه‌‌اى بودجه پیش‌بینى کرده تغییر دهد؟ این تغییر را تا چه اندازه مى‌تواند اعمال کند؟
** از نظر قانونى تصویب لایحه در اختیار مجلس است، اما دستگاه‌هاى مربوطه در هنگام بررسى بودجه در مجلس با نمایندگان مجلس، اظهار نیاز مى‌کنند و مشکلات خود را مطرح مى‌کنند و اعداد و ارقامى را عرضه مى‌کنند که در نهایت کمیسیون‌هاى مربوطه را با این کوشش‌ها تحت تاثیر قرار مى‌دهند، از این جهت نهایتا آن‌ چیزى که تصویب مى‌شود حول و حوش لایحه پیشنهادى دولت است، اما از نظر قانون، مجلس این حق را دارد که اعداد و ارقام را تغییر دهد. نکته دیگرى که مجلس مى‌بایست بر آن عمل کند، نظارت بر هزینه‌هاى دولت است بخصوص کمیسیون برنامه و بودجه که وظیفه‌‌اش همین است. این کمیسیون مى‌بایست در طول سال از دستگاه‌ها گزارش بگیرد و در جریان پیشرفت کار و هزینه‌ کرد اعتبارات که صورت گرفته،‌ قرار بگیرد به گونه‌اى که بودجه در مسیر اصلى خود قرار بگیرد تا دستگاه‌ مربوطه با بودجه‌اى که به او اختصاص داده‌اند تا آخر سال به وظیفه‌هاى خود عمل کند. این ‌کار هنوز به صورت جدى انجام نگرفته است.
* شما به این نکته اشاره کردید که براثر صحبت‌هایى که نمایندگان دولت با نمایندگان مجلس دارند، در نهایت بودجه‌اى به تصویب مى‌رسد که تا حد زیادى شبیه به همان بودجه است که دولت پیشنهاد کرده است. یک معضلى که ما در امر بودجه نویسى کشور داریم دخالت چانه‌زنى‌هاى دولتى‌ها و مجلسى‌ها در تنظیم و تصویب بودجه است؟ نظرشما در این خصوص چیست؟
** من کاملا با این موضوع موافقم و قبول دارم که در بودجه نویسى و تصویب آن چانه‌زنى وجود دارد و اثرگذار است و موجب نامتوازن شدن بودجه مى‌شود. به طورى که بعضى از دستگاه‌ها سهم بیشترى مى‌گیرند و بعضى‌ها سهم کمترى نصیبشان مى‌شود. من معتقدم که دولت نباید اجازه دهد که از دستگاه‌هاى مختلف حرف‌هاى مختلفى زده شود و آن بودجه‌اى که در هیئت دولت بسته مى‌شود، همان را مبناى کار خود قرار دهد. سال گذشته یک چنین دستورى را آقاى احمدى‌نژاد به نمایندگان دولت داد مبنى بر اینکه کسى حق ندارد بیش از آنچه که دولت تصویب کرده دنبال کند، که تا حد زیادى این معضل مهار شد اما عملا بعضى‌ها به کار خود پرداختند و حتى امسال آن منع هم برداشته شده و همچنان چانه‌زنى به طور شدید از ناحیه دستگاه‌ها در مجلس وجود دارد. به نظر من دولت باید این قضیه را مهار کند.
* شما به یک معضل دیگرى هم اشاره کردید و آن اینکه دولت در آخر سال با بهانه کردن عقب‌افتادگى حقوق کارمندان خود مجلس را مجبور به تصویب متمم مى‌کند. امسال به گفته کارشناسان دولت در بودجه 86 سعى کرده این مسئله را حل کند و پرداخت حقوق و مزایاى کارمندان دولت را به وزارت اقتصاد و دارایى محول کرده است. ارزیابى شما از این حرکت دولت چیست؟
من واگذارى پرداخت حقوق و مزایاى کارمندان دولت به وزارت اقتصاد را یک نقطه مثبت تلقى مى‌کنم چرا که این کار اولا جلوى اضافه شدن هزینه‌هاى ناشى از پرداخت‌ها را مى‌گیرد و ثانیا جلوى تبعیض در دستگاه‌ها در خصوص پرداخت‌ها را مى‌گیرد و ثالثا پرداخت هزینه‌هاى حقوق و دستمزدها را شفاف خواهد کرد همچنین به تصور بعضى مسئولین مجموعه هزینه‌هاى دولت که ناشى از خرید خدمات مردم و پرداخت حقوق و دستمزدهاست کاهش خواهد یافت.
* یکى دیگر از نقاط ضعف ما در بودجه نویسى مسئله تبصره‌هاست که هر ساله به بودجه اصلى کشور الحاق مى‌شوند بدون آنکه ماهیت بودجه‌اى داشته باشند و مجلس بیش از آنکه ردیف‌ها را مورد بررسى و مطالعه قرار دهد، به تبصره‌ها مى‌پردازد. طبق تعریف قانونى بودجه در ماده یک قانون محاسبات عمومى کشور بودجه از دو قسمت درآمدها و هزینه‌ها تشکیل شده و وظیفه مجلس هم رسیدگى به این دو ردیف است. اما ما شاهد هستیم که در بودجه سال 86 هم بیش از 20 تبصره و صدها جزء و ده‌ها بند به بودجه اضافه شده که قانونا خلاف مقررات است. نظر شما در این باره چیست؟ و این وضعیت چه تبعاتى را به دنبال خواهد داشت؟
** آنچه که روى داده، اصل شدن تبصره‌ها و فر ع شدن ردیف‌هاست. مجلس براى تبصره‌ها وقت و اهمیت بیشترى قائل مى‌شود و به ردیف‌ها کمتر توجه مى‌کند. من معتقدم که تبصره‌هاى غیربودجه‌اى باید از بودجه حذف شود که شاید چیزى حدود 55 درصد از آنچه که به مجلس ارائه شده تبصره‌هاى غیربودجه‌اى است. اینها به قوانین بلندمدت و دائم نیاز دارند که مى‌بایست در مسیر خاص خود قرار بگیرند همچنین اینها باید دو شورى باشند نه تک شورى و کمیسیون‌هاى تخصصى باید در خصوص آنها نظر بدهد و نه کمیسیون تلفیق؛ این طور هم نیست که ماهیت آنها، یکساله باشد. دیگر آنکه تبصره‌ها که جنبه الحاقى دارند باید توسط مجلس مورد تجدید نظر واقع شوند و بنا را بر این بگذارند که به ردیف‌ها توجه بیشترى نشان دهند و تبصره‌ها جنبه فرعى داشته باشند.
* امسال هم مثل سال‌هاى گذشته شاهد ارائه انبوهى از پیشنهادات نمایندگان درخصوص اصلاح لایحه بودیم. در این باره هم توضیحاتى بدهید و بفرمایید تا چه اندازه این وضعیت را مى‌پسندید؟
** این اتفاقى است که هر ساله مى‌افتد و به یک عادت تبدیل شده، فرض نمایندگان این است که بتوانند سهم بیشترى را به استان خودشان از منابع عمومى براى فعالیت‌هاى عمرانى تخصیص دهند، لذا تغییراتى را بر همین اساس پیشنهاد مى‌کنند، اگر بنا باشد که سقف بودجه باشد که دولت ارائه کرده، این پیشنهادات به شدت کاهش پیدا خواهد کرد.
* یک موضوع دیگرى که درخصوص بودجه 86 مطرح بوده و هست، قیمت نفت در بودجه است. دولت معتقد است که بودجه را با نفت هر بشکه 7/33 دلار بسته اما بعضى‌ها از جمله مرکز پژوهش‌هاى مجلس معتقد است که نفت 45 دلار بسته شده است. نظر شما چیست؟
** علت این اختلافات در نحوه محاسبات دولت و مرکز پژوهش‌هاست. محاسبه‌‌اى که دولت انجام داده براساس برآورد هزینه‌هاست و محاسبه‌اى که مرکز پژوهش‌ها انجام داده براساس محاسبه معکوس، ناشى از سود مالیات بخشى نفت است. مى‌توان گفت که محاسبه سود و مالیات بخش نفت یک امر جدى و واقعى نیست بلکه یک نحوه محاسبه است و از این جهت قابل اغماض است که چه ارقام و اعدادى را در اینجا به دست داده‌اند. در عین حال من معتقدم که اتکاى ما به نفت باید روند کاهشى داشته باشد. فرض بر این است که ما در پایان برنامه پنجم مى‌بایست اتکاى نفت را به صفر برسانیم. متاسفانه اتکاى ما در سال‌هاى اخیر نه تنها کاهش نیافته افزایش هم یافته است. به نظر من قیمتى که مرکز پژوهش‌ها در نظر گرفته است به واقعیت نزدیک‌تر است.