واگذاری شرکتهای دولتی که براساس اصل ۴۴ صورت میگیرد میتواند جان تازهای به صنایع غیررقابتی ایران ببخشد، صنایعی که به وسیله یارانهها و تعرفههای عظیم حمایتی همچون بچه نازپرورده باقی مانده است و تحرکی از خود ندارند.
درعین حال تاکنون تمایل اندکی از سوی بخش خصوصی برای سرمایهگذاری در بخشهای اقتصادی تحت اشغال دولت وجود داشته است، اما اجرای این سیاست جدید میتواند راهگشای بخش خصوصی باشد با اجرای این قانون مدیریت شرکتهای دولتی ارتقاءیافته و صرفا متکی به تواناییهای بخش دولتی نخواهند بود و از قابلیتهای بخشهای غیردولتی نیز استفاده میشود؛ همچنین نکته مهمتر آن است که آثار اقتصادی این واحدهای اقتصادی میان اقشار وسیعی از مردم توزیع شود که مالکان همان ۸۰ درصد واگذارشدهها هستند.
مجید قاسمی، مسوول کمیسیون اقتصاد کلان مجمع تشخیص مصلحت نظام ابلاغیه اصل ۴۴ قانون اساسی را یک فراخوان عمومیبرای مشارکت مردم و در عرصه اقتصادی میداند و در این باره میگوید: یکی از آثار مثبت این اقدام، ایجاد نشاط بورس اوراق بهادار است. ابلاغ این اصل نشاط، امید و اعتماد فراوانی در بورس و فعالان اقتصادی کشور به وجود آورد که موجب آری گفتن این سرمایهگذاران برای ورود مجدد صحنه اقتصادی کشور میشود.
به گفته وی درپی این سیاست، کشور شاهد اصلاح اقتصادی و رفع موانع اقتصادی خواهد بود؛ به عنوان مثال تا پایان برنامه ۵ ساله چهارم حجم فعالیتهای تعاونی تا ۲۵ درصد افزایش و شرکتهای تعاونی فراگیر به صورت سهامی عام تشکیل خواهد شد. در عین حال حجم کار دولت کاهش یافته و موجبات تحولی عظیم در ساختار بودجهای کشور فراهم میشود.
بسیاری از کارشناسان اقتصادی بر این باورند چنانچه شرکتهایی که مشمول اصل ۴۴ قانون اساسی هستند از انحصار دولتی خارج شوند، خواهند توانست در قالب قانون تجارت فعالیت کنند همچنین با اجرایی شدن این مصوبه، اجرای واگذاریها از طریق سازمان بورس، شائبه ایجاد رانت در واگذاری سهام را کمتر خواهد کرد و میتوان امیدوار بود سازمان بورس بسرعت نسبت به جذب سرمایههای سرگردان در کشور اقدام کند و ورود نقدینگی به بازار سهام باعث رشد مجدد شاخصها و رونق بازار باشد.
در عین حال سیاستهای ابلاغی رهبر معظم انقلاب درباره بند ج اصل ۴۴ قانون اساسی میتواند راهگشای توسعه بخش تعاون باشد. محمد ناظمی، وزیر تعاون در اینباره میگوید: اکنون که قرار است حجم دولت در دخالتهای اقتصادی به حداقل برسد، مسیر تازهای برای بخش تعاونی و خصوصی ایجاد میشود که با سرمایهگذاری و ایجاد فرصتهای شغلی جدید شرایط کسب و کار را به نفع خود تغییر میدهند. وی با اشاره به تجمیع سرمایههای کوچک مردمی که باعث کارآفرینی و هم افزایی میشود، گفت: با به کار گرفتن سرمایههای اجتماعی درکشور و با توجه به منابع عظیم طبیعی میتوان درصد زیادی از مشکل بیکاری را حل کرد.
ایرج ندیمی، مخبر کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی نیز ابلاغ سیاستهای اصل ۴۴ قانون اساسی را موجب حضور بخشهای خصوصی و تعاونی در عرصه اقتصاد ایران بخصوص بانک و بیمه، حمل و نقل، کشتیرانی، مخابرات و... میداند و بر این باور است که استفاده از توان مشارکت سرمایهگذاران خارجی به وسیله بخش خصوصی، معطوف کردن درآمدها و هزینههای دولت به امور مالکیتی و توسعه بخش تعاون به منظور استفاده از مشارکتهای علمی ـ عملی، مالی و اقتصادی از آثار اقتصادی اصل ۴۴ قانون اساسی و سیاستهای ابلاغ شده است.
وی بر این باور است که اجرای این قانون میتواند ظرف مدت ۵ تا ۱۰ سال آینده بخش عمدهای از ظرفیت اقتصادی را فعال کند.
دبیر مجمع تشخیص مصلحت نظام کاهش تورم و نرخ سود بانکی را نیز از جمله مزایا اجرای این اصل عنوان میکند و بر این باور است که گسترش بازار سرمایه باعث میشود نرخ تورم و نرخ سود بانکی با هم حل شود، بنابراین اگر بازار در کنار نقدینگی افزایش یابد این بازار میتواند نرخ تورم و سود بانکی را به حد تعادل خود به کنترل درآورد. رضایی به جذب سرمایههای خارجی از کشور اشاره کرد و گفت: بخش از سرمایه که به دلیل محدود بودن بازار سرمایه ایران خارح شده بود با این سیاستها بازگردانده شده و ما جذب این سرمایهها را بیشتر خواهیم داشت. به گفته وی رقابت کالاهای داخل کشور با کالاهای خارجی هم افزایش مییابد و تجارت ایران رونق خواهد یافت، بنابراین مجموعه پیامدها نشان میدهد که تحول بزرگی در اقتصاد ایران در حال وقوع است.
آنچه در عمل میآید
در بند ج اصل ۴۴ به مواردی پرداخته شده است که قبلا به مالکیت دولت درآمده و دولت در آنجا حضور داشته و اکنون تشخیص داده شده که این همه حضور وسیع ضرورت ندارد و دولت باید کار خود را در این زمینه سبک کند.
داوود دانشجعفری، وزیر امور اقتصادی و دارایی باور دارد با این که وظیفه دولت در اصل۴۴ اقتصاد کشور مشخص شده، ولی دولت در بسیاری از موارد فراتر از آن عمل کرده است. وی میگوید: دولت باید ۸۰ درصد سهم مالکیت خود را واگذار کند و به جای آن که به تصدی بپردازد به هدایت، نظارت و سیاستگذاری توجه کند. در واقع دولت حاکمیت خود را با همان ۲۰ درصد و با روشهایی که باید درباره آنها فکر کند، اعمال خواهد کرد و توزیع مالکیت در سطح ۸۰ درصد در اختیار بخشهای غیردولتی قرار میگیرد. وی با اشاره به درخواست رئیسجمهور از رهبر معظم انقلاب تصریح کرد: رئیسجمهور از ر هبر معظم انقلاب تصریح کرد: رئیسجمهور از رهبر معظم انقلاب درخواست کرد بخشی از این سهام که در قالب واگذاری بند ج سیاستهای کلی اصلی ۴۴ است، در اختیار اقشار فقیر بویژه دو دهک پایین قرار گیرد. رهبر معظم انقلاب نیز با این درخواست موافقت کردند و حتی اجازه دادند ۵۰ درصد تخفیف نسبت به قیمت بورس به این دو دهک داده شود. بقیه کسانی که سهام به آنها واگذار میشود، مشمول قیمت گذاری بورس هستند، ولی این دو دهک چون مصداق سیاست فقرزدایی هستند، به این شکل عمل نمیکنند.
به عقیده دانشجعفری، این اقدام در واقع جزیی از سهام عدالت است و بخشی از این واگذاریهای ۸۰ درصد میتواند در قالب سهام عدالت ارائه شود. علی صالح آبادی، رئیس سازمان بورس و اوراق بهادار نیز درباره برنامه برنامههای اجرای اصل ۴۴ میگوید: بخشی از کار با سازمان خصوصی سازی و بخشی از کار به بورس مربوط است. لازم است شرکتهایی که مشمول واگذاری میشوند، آمادگی ورود به بورس پیدا کنند. به گفته وی، به بخشی از شرکتها مهلت داده شد است تا استانداردهایی لازم برای حضور در بورس فراهم کنند.
عشرت شقایق، عضو کمیسیون اصل ۹۰، بر این باور است که موفقیت اجرای سیاستهای ابلاغ شده و دستیابی به اهداف مورد نظر در گرو عمل به الزامات واگذاری است که رهبر معظم انقلاب در پیامدشان بر آن تاکید کردند. وی در این باره میگوید: در واگذاریهای جدید باید از تجارب به دست آمده در واگذاریهای گذشته بهره برد و طوری برنامهریزی کرد که در اداره امور این شرکتها با پرداخت حق و حقوق کارکنان آنها مشکلی به وجود نیاید.
مقاومتهای آشکار و پنهان
اما صرفنظر از منابع حاصل از اجرای این اصل؛ لازم است تا به موانع پیش روی اجرای آن پرداخته شد شود. بهزادیان رئیس اتاق بازرگانی تهران در این باره میگوید: مهمترین جزء از سیاستهای کلی اصلی۴۴ که مربوط به سیاستهای کلی توسعه بخشهای غیردولتی از طریق واگذاری فعالیتهای بنگاههای دولتی است، ابلاغ نشده و به آینده موکول گردیده است. وی بر این باور است که شاه کلید سیاستهای کلی اصل ۴۴همین بند ج است که ابلاغ نشده است و براساس این سیاستها است که مشخص میشود که مالکیتها تا چه میزانی قابل واگذاری است.
از سوی دیگر عبدالله پوریحسینی رئیس سازمان خصوصی نیز در این رابطه میگوید: آنچه که در تنفیذ اصل ۴۴ ابلاغ نشد و متعاقبا توسط مجمع بررسی و ابلاغ خواهد شد، واگذاری شرکتهای صدراصل ۴۴ به بخش خصوصی است، یعنی ما «فعلا اجازه واگذاری بانکها، بیمهها و صنایع مادر به بخش خصوصی را نداریم».
پوریحسینی با اشاره به اینکه بخشهای قابل واگذاری موارد مرتبط با صدر اصل ۴۴ است، میافزاید: برای صدر اصل ۴۴ یعنی بانکها، بیمهها و صنایع مادر در حال حاضر تفسیر وجود دارد و در جاهایی که این تفسیر وجود ندارد که در این زمینه مصوبات هیئت وزیران کارگشا است. وی گفت: واگذاریهای صدر اصل ۴۴ فعلا ابلاغ نشده و نباید انجام شود، اما به بخش خصوصی اجازه داده شد در این زمینهها سرمایهگذاری کند، به عبارت دیگر کسانی که عنوان میکنند به بخش خصوصی اجازه داده شده در زمینههای صدر اصل ۴۴ وارد شوند، درست میگویند و کسانی هم که میگویند واگذاری شرکتها فعلا مقدور نیست نیز حرفشان صحیح است. یعنی اجازه فعالیت به بخش خصوصی در زمینههای صدر اصل ۴۴ با ابلاغیه اخیر داده شد، اما اجازه واگذاری آنچه مربوط به دولت است به بخش خصوصی هنوز داده نشده است. رئیس سازمان خصوصی سازی اضافه کرد: برای بخشهایی که قابل واگذاری نیستند، در صورت لزوم دولت باید از مجلس اجازه بگیرد، در واقع اکنون حکم، واگذاری فعالیتهای دولت است و برای عکس آن یعنی برای عدم واگذاری، دولت باید از مجلس مجوز دریافت کند.
دکتر عباس هشی، حسابرس معتمد بورس اوراق بهادار و عضو هیات علمی دانشگاه شهید بهشتی با تاکید بر این که در صورت نبود کنترل بر اجرای سیاستهای اصل ۴۴ با مشکل رو به رو خواهیم شد، میگوید یکی از مشکلات اصلاحات اقتصادی، تحقق نیافتن برنامههای خصوصیسازی بوده است. به دلیل مقاومت مدیران، وزیران، کارکنان دولت و مشکل در رویههای قیمتگذاری، خصوصیسازی موفق نبوده است. همچنین خصوصی سازی اقتصاد مثل یک سیاست به هم پیوسته است؛ یعنی ما نمیتوانیم کارخانهها و بخشی از خدمات را خصوصی کنیم، اما بانک، بیمه، صنایع مادر، خدمات حمل و نقل، آب، برق و حسابرسی خصوصی نباشد. وی افزود: به نظر میرسد با وجود ابلاغ سیاستهای راهبردی اصل ۴۴، باز مقاومتهای دولتی در اجرا به قوت خود باقی بماند و به صورت آشکار و پنهان به روند خود با قوت بیشتری ادامه دهد.
وی تصریح کرد: شرکتهای ضررده دولتی نیز یکی از موانع این طرح هستند؛ چرا که سهام این شرکتها به دلیل کاهش قیمت خریداری ندارد.
محمد رحمتی، وزیر راه و ترابری درباره شرکتهای مشمول اصل ۴۴ تحت پوشش و نظارت وزارت راه و ترابری میگوید: شرکتهایی که براساس این اصل به بخش خصوصی واگذار میشوند، اکثرا زیانده بوده و با قیمتهای تثبیت شده در حال ارائه خدمات حمل و نقلی هستند. این شرکتها مانند هما و ایران ایرتور سهامشان قابل ارائه در بورس نیست و تنها میتوانند در بورس قیمتگذاری شوند و ستادی که در این زمینه تشکیل میشود، باید نحوه واگذاری سهام این گونه شرکتهای ضررده را مشخص کند. با توجه به ضرردهی این شرکتها قاعدتا کسی مشتری سهام آنها نخواهد بود، لذا ضرردهی آنها باید به صورتی که جزو سیاستهای کلی کشور است، پوشش داده شود و شاید افزایش قیمت خدمات یکی از این راهکارها باشد.
جهانبخش محبینیا، عضو کمیسیون اقتصادی مجلس نیز با ابراز نگرانی از این که مدیران عامل و هیات مدیرههای شرکتها همچون گذشته از اجرای سیاستهای ابلاغی اصل ۴۴ طفره خواهند رفت، گفت: مدیران عامل و هیات مدیرههای شرکتها علاوه بر سیطره کامل بر شرکتهای تحت امر از منافع دهها شرکت دیگر نیز بهره میبرند. آیا اینان اجازه خواهند داد منافع سرشاری که سالها از آن بهره بردهاند، از دست برود؟ دیوانسالاری و بروکراسی اداری کشور به گونهای است که اجازه نمیدهد نفوذ روانی و عاطفی مدیران دولت بر مجموعه شرکتها و منافع سرشاری که از این راه نصیبشان میشود، پایان یابد. حتی برخی از مدیران بازنشسته با استفاده از این مکانیسم، درصدد بازگشت به جایگاه قبلی خود هستند.
عضو کمیسیون اقتصادی مجلس با اشاره به اسناد دروغین برخی مدیران دولتی برای حفظ جایگاه خود در شرکتها گفت: وقتی قرار بر واگذاری شرکتهای زیانده به بخش خصوصی شد، با جدی شدن دولت، شرکتهایی که تا ۶ ماه پیش زیانده جلوه داده میشدند یکباره سودده شدند.
محبینیا تاکید کرد: با وجود این که در این اواخر بحث خصوصیسازی به مفهوم واگذاری امور به مردم، مایه نگرانی برخی از جریانهای سیاسی مفسدهسازی که راه را بر اجرای این هدف میبستند، شده بود، رهبر معظم انقلاب با بهرهمندی از نظرات و تجارت اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام و علم به واقعیتهای داخلی و خارجی و پیوند این دو با یکدیگر و با درایت به ساختارشکنی در حوزه اقتصاد مبادرت ورزیدند. با این اقدام که در راستای تحقق سند چشم انداز ۲۰ ساله است، راه برای ورود مردم به اقتصاد، خروج بنگاههای کوچک و متوسط از کرختی و بازگشت سرمایهگذاران خارجی به کشور هموار شد. از این رو معتقدم تمام بانکها، بیمهها و صنایعی که غیر حاکمیتیاند، باید حتما واگذار شوند.
او دولت را به اتخاذ رویکرد مختلط در اجرای مالکیت فراگیر و جبران خلاء تاریخی اقتصاد ملی فراخواند و تاکید کرد: در بخش خصوصی مدیریت با مردم است و مردم برای سود بیشتر و بهرهوری بالاتر به تقویت روابطشان با کانونهای فناوری، دانش فنی و مدیریت برتر بیش از گذشته متمایل میشوند؛ ولی در سهام عدالت فرمان چرخش پروژهها در دست دولت بود و این بخش با ظرفیتهای محدود، شناخته شده و محدود به اداره آن میپردازد.
اصل 44 و فراز و فرودها
آبان ۱۳۵۸ و سرانجام پس از روزهای متمادی بحث و نظرهای کارشناسی میان خبرگان درباره دکترین اقتصادی نظام اسلامی در پنجاه و هفتمین جلسه مجلس خبرگان قانون اساسی که به ریاست شهید آیتالله بهشتی برگزار شد، اصل ۴۴ قانون اساسی پس از مباحثات و مناقشاتی که میان طرفداران ۲ نگرش درگرفت، سرانجام به شرح ذیل به تصویب رسید: نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بر پایه ۳ بخش دولتی، تعاونی و خصوصی با برنامهریزی منظم و صحیح استوار است.
بنابراین مالکیت در این ۳ بخش تا جایی که با اصول دیگر این فصل مطابق باشد و از محدوده قوانین اسلامی خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور شود و مایه زیان جامعه نشود، مورد حمایت قانون جمهوری اسلامی است و تفصیل ضوابط و قلمرو هر ۳ بخش را قانون معین میکند.
این اصل در شورای بازنگری قانون اساسی که به فرمان امام راحل(ره) در تیر ۱۳۶۸ تشکیل شد، بدون تعییر مجددا تصویب شد. با پایان جنگ تحمیلی، اولین برنامه توسعه فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی جمهوری اسلامی ایران با محوریت خصوصی سازی به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید؛ اما به دلیل تعارضهایی که در اجرای این برنامه با اصول اقتصادی قانون اساسی بوِِِیژه اصل ۴۴ پیش آمد، از این برنامه تنها نوشتهای بر کاغذ ماند و محوریت خصوصیسازی در فرآیند اجرای برنامه اول توسعه به فراموشی سپرده شد.
برنامه دوم توسعه نیز با سیاست خصوصی سازی پس از طی شدن یک سال بدون برنامه به دستگاههای اجرایی ابلاغ شد؛ اما به دلیل نبود قانونمندی در برنامه خصوصیسازی و حیف و میلهای احتمالی که در مراحل واگذاری برخی کارخانههای دولتی انجام شد، اجرای آن با مخالفت مجلس چهارم و سازمانهای نظارتی به حال تعلیق درآمد. با تجربه شکستخورده خصوصیسازی در برنامه اول و دوم، در برنامه سوم، خصوصیسازی با عنوان سیاست تعدیل از تصویب مجلس پنجم گذشت؛ اما از آغازین روزهای اجرای آن به دلیل فراموشی سپرده شدن اصل عدالت اجتماعی، کشمکش مجلس، شورای نگهبان، قوه قضاییه و دیگر نهادها و سازمانهای نظارتی و حسابرسی با دولت آغاز شد، به گونهای که کارشناسان اقتصادی کشور به منظور خروج از بنبست فراروی چارهای جز تفسیر و تبیین اصل ۴۴ قانون اساسی از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام نیافتند و معتقد بودند باید تعریف جدیدی از نقش دولت در اقتصاد ارائه شود.
در سال ۱۳۷۷ با تشکیل کمیتههای کارشناسی، بحثها درباره اصل ۴۴ آغاز شد و پس از نزدیک به ۵ سال کار مستمر در نهایت نتایج آن در سال ۸۲ به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارائه شد تا پس از تصویب مجمع، در بهمن سال ۸۱ نتایح این مباحث طی نامهای خدمت رهبر معظم انقلاب ارسال شود.
ایشان پس از بررسی و ارزیابی نتایج مباحث انجام شده، در نامهای خطاب به مجمع نکاتی را درباره اصل ۴۳ و ۴۴ قانون اساسی در ۴ محور متذکر شدند. کمیسیون اقتصادی کلان مجمع تشخیص مصلحت پس از دریافت توصیههای مقام معظم رهبری جلسات کارشناسی خود را آغاز و پس از ۱۸ ماه کار کارشناسی، کلیات و سیاستهای مربوط به اصل ۴۴ قانون اساسی را با لحاظ نظرات اصلاحی رهبر معظم انقلاب در ۵ محور به مجمع ارائه کرد. بر این اساس، در نخستین جلسه مجمع بند اول مربوط به سیاستهای کلی نظام که مربوط به ذیل اصل ۴۴ یعنی بخشهایی که مصداق دارد و مربوط به کلیات بحث است، به این شرح به تصویب رسید: دولت موظف است هر گونه فعالیت اقتصادی را که مشمول عناوین صدر اصل ۴۴ نباشد و نیز انجام آن بنا به تشخیص هیات وزیران از سوی بخشهای خصوصی و تعاونی امکان پذیر باشد، حداکثر تا پایان برنامه ۵ ساله چهارم متوقف کند. با توجه به مسوولیت نظام در حسن اراده کشور در مواردی که تداوم یا شروع فعالیتی خارج از عناوین صدر اصل ۴۴ از سوی دولت ضرورت داشته باشد، این امر بنا بر پیشنهاد هیات وزیران و تصویب مجلس شورای اسلامی برای مدت معین بلامانع است.
همچنین اداره و تولید محصولات صرفا نظامی، انتظامی و اطلاعاتی نیروهای مسلح و امنیتی که جنبه محرمانه دارد مشمول این حکم نیست. در جلسه بعدی مجمع بند دوم سیاستهای کلی نظام درباره اصل ۴۴ قانون اساسی که به منظور توسعه بخشهای غیر دولتی و جلوگیری از بزرگ شدن بخش دولتی تدوین شده بود، به این شرح تصویب شد که به منظور و تبدیل دولت به کارفرمای بزرگ و با توجه به مفاد صدر و ذیل اصل ۴۴ و اصل ۴۳ قانون سرمایهگذاری مالکیت و مدیریت در زمینههای یاد شده در صدر اصل ۴۴ قانون اساسی به این شرح از سوی نهادها و بنگاههای عمومی غیردولتی و بخشهای تعاونی و خصوصی در محدوده مجموعه بندهای مصوب این سیاستهای کلی مجاز است.
و در نهایت پس از آن که سیاستهای کلی نظام درباره بندهای الف و ب اصل ۴۴ قانون اساسی به روسای ۳ قوه و رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام اعلام شد، سرانجام حکم بند ج اصل ۴۴ قانون اساسی که سرآغاز یک خصوصیسازی وسیع و گسترده در کشور بود، از سوی رهبر معظم انقلاب ابلاغ شد.