تمرین دموکراسی در شورای شهر

حسین ایمانی/دکترای جامعه‌شناسی ـ عضو هیات علمی دانشگاه تهران
نهادهای مدنی شهری در ایران با شکل‌گیری شوراهای شهر در سال 1377 به عنوان اولین گام در روند دموکراتیک ادارۀ شهرهای ایران آغاز شد ولی باتجربۀ دو دورۀ انتخابات و فعالیت شوراها هنوز هم شوراها قادر به کسب استقلال نشده‌اند. چون دولت مرکزی هنوز قدرت اعمال نفوذ از طریق منابع مالی و وضع قوانین را دارد. هر چند که اهمیت مدیریت شهری به عنوان حلال مشکلات از طرف دولت پذیرفته شده است. اما شوراها نتوانسته‌اند به عنوان یک سازمان محلی خاصیت دموکراتیک خود را حفظ کنند.
طبق یکی از گزارش‌های سازمان ملل تحت عنوان جهان در حال شهری شدن (1996) دولت‌های محلی که دموکرات‌تر و قانونمند بودند و عملکرد شفاف‌تری در برابر مردم اتخاذ کرده بودند در سامان‌دهی شهری موفق‌تر بودند. هر چند این گزارش نتیجه‌گیری بدبینانه‌ای نیز دارد و مشکلات شهرها را تمام نشدنی می‌داند مثلا فقر که پدیده‌ای روستایی بوده به شهرها هم منتقل شده است. طبق یافته‌های این تحقیق دولت‌های دموکرات از مشکلات شهری کمتری برخوردارند.
در این گفتار سعی شده عوامل مثبت یا منفی اثرگذار بر بهبود مدیریت شهری مورد بررسی قرار گیرد. در ادبیات جامعه‌شناسی توسعه، سرمایۀ ‌اجتماعی یکی از مفاهیمی است که با مدیریت شهری کاملاً در ارتباط است و می‌تواند عوامل مؤثر بر توسعۀ شهری را تبیین کند. آنچه بیش از هر عاملی بر مدیریت شهری اثرگذار است، ویژگی‌های جامعه‌ای است که مدیریت شهری در آن اعمال می‌شود. بنابراین اگر جامعه از فضیلت‌های مدنی برخوردار باشد و اعتماد اجتماعی، مشارکت و انجمن‌های محلی فعال حضور داشته باشند حکومت‌های محلی عملکرد بهتری خواهند داشت.
بررسی وضعیت شوراها در ایران با استفاده از رهیافت‌های نظریۀ بنیادین و استناد به دو معیار عینی، در بررسی این پدیده راهگشا است. با تاکید بر کاهش مشارکت مردم در دور دوم انتخابات که در کل کشور با کاهشی ‌15 درصدی روبه‌رو بوده و مجموعۀ گفت‌وگوهایی که با اعضای شوراهای شهر شهرستان‌های مختلف کشور به عمل آمده نتایجی به دست آمده است که اگر چه قابل تعمیم نیست اما قابل توجه است. تجربۀ شوراهای شهر در ایران نشان می‌دهد که دموکراسی در این کشور چه در سطح خرد و چه در سطح کلان خیلی موفق نبوده است.
عوامل متعددی مانع از تحقق صحیح عملکرد شوراها به عنوان یک سازمان مدنی و دموکراتیک است که با توجه به اسناد مورد استفاده در این تحلیل می‌توان به عدم نهادینگی، مبهم بودن قوانین و ضعف‌ در سنت‌های عمل جمعی دموکراتیک اشاره کرد. نهادینه بودن شوراها به این معنا است که مردم به طور کامل از وظایف و عملکرد شوراها مطلع باشند. قوانین کامل و جامعی دربارۀ این شوراها تدوین شده باشد و اعضای شورا از حیطۀ اختیارات و وظایف خود مطلع باشند.
ولی در ایران بیشتر به نظر می‌رسد، این نهاد ساخته شده از سیاست باشد تا یک نهاد مدنی و دلیل آن هم احساس بی‌نیازی جامعه تا قبل از اقدام مستقیم دولت برای تاسیس این شوراها بوده است. در اصل خود مردم تمایلی برای ساختن این نهاد نداشتند.
می‌توان گفت توسعۀ مدنی در ایران بیشتر به شکل توسعه از بالا بوده و تحت نظارت دولت مرکزی شکل گرفته و با ریشه‌های ارزشی و هنجاری جامعه انطباقی ندارد. نظام اداری متمرکز دولتی به شدت قدرتمند است و در عرصۀ سیاست‌گذاری‌های محلی اعمال نظر می‌کند. نتیجۀ این روند بی‌قدرتی شوراها در کنار نمایندگان دولت مرکزی است که شوراها را که نهادی کارآ و اجرایی است به اداراتی بوروکراتیک تبدیل کرده که قدرت سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری ندارند.
مثلاً اعضای شوراهای شهر اظهار می‌کردند ما شورای شهرداری هستیم نه شورای شهر چون فقط برای شهرداری تصمیم‌گیری می‌کنیم نه برای شهر؛ در حالی که انجمن‌های محلی در تمام کشورهای پیشرفته قادر به تصمیم‌گیری برای تمام جزئیات شهرند. ولی در ایران اختیارات شورای شهر به حوزه شهرداری محدود شده است. شهرداری خود یک نهاد متوسط است و به مسایلی مثل حمل‌ونقل و بهداشت و نظافت شهری، توسعۀ شهر و سامان‌دهی فضای شهر می‌پردازد که در این موارد هم چندان قدرتمند عمل نمی‌کند.
قوانین مبهم و ناکافی به عنوان یکی از عوامل مخل در کارآمدی شوراهای شهر شناخته شده است. اجرا و برنامه‌ریزی باید طبق قوانین باشد و کاستی در تنظیم قوانین مربوط به شوراها باعث انفعال اعضای شورا شده و حیطه اختیارات آن‌ها مشخص نشده است و اعضای شوراهای شهر از تصمیم‌گیری و عواقب آن می‌ترسند.
وجود ضعف در سنت‌های عمل جمعی دموکراتیک یکی دیگر از موانع تحقق مشارکت دموکراتیک است. در ایران سابقه عمل جمعی وجود داشته؛ مثل مشارکت‌های روستایی مثل همیاری و .... اما این کنش‌های جمعی غیر دموکراتیک است چون همیشه یک قدرت خارجی افراد را وادار به انجام اعمال جمعی کرده است. عمل جمعی دموکراتیک به گونه‌ای است که عده‌ای از مردم دور یک میز جمع ‌شوند که با هم تصمیم بگیرند و آن تصمیم را عملی کنند. این در تاریخ زندگی اجتماعی ایرانی‌ها خیلی کم‌ نظیر است. شاید در حوزه‌های مذهبی اعمال جمعی صورت می‌گیرد اما این که این اعمال ماهیت دموکراتیک دارد یا نه جای بررسی دارد.
اگر به تاریخ مدیریت شهری در ایران نگاه کنیم می‌بینیم که هیچ عنصر دموکراتیکی در شهرها وجود نداشته یعنی تعریفی که ماکس وبر از شهر غربی ارایه می‌کند که دارای انجمن و دادگاه مستقل و نمایندگان مستقل است در تاریخ شهری ایران ثبت نشده است. اما در همین تجربه هشت ساله، شوراها برای بهبود وضعیت و رفع نسبی مشکلات فعالیت‌هایی انجام داده‌اند که در قالب دو مفهوم نهادخواهی و حمایت‌خواهی قابل تبیین است. برخی از شوراها در پی کسب استقلال و قدرت عمل بیشتر و برخی از پی کسب اعتبارات بیشتر دولتی و میانجی‌گری دولت برای حل اختلافات داخلی شورا بوده‌اند.
حمایت‌خواهی شوراها یکی از نشانه‌های کمبود سرمایه‌های اجتماعی، بی‌اعتمادی نسبت به اعضای گروه و سستی مفهوم دموکراسی در نهاد خرد شوراهای شهری است. هر چه شوراها به هم اعتماد بیشتری داشته باشند و از سرمایه اجتماعی بیشتری برخوردار باشند قدرت تاثیر‌گذاری و چانه‌زنی بالاتری برای کسب امتیازات خواهند داشت اما هرچه اعتماد کمتر و اختلافات بیشتر باشد آن‌ها به دولت وابسته‌تر و متکی‌تر خواهند بود.