تبلور تمرکزگرایی با شعار تمرکززدایی

غلامرضا تاجگردون
معاون اقتصادی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور در دولت خاتمی
رئیس‌جمهور طی دستوری سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌ها را به استانداری‌ها واگذار کرد. آنچه در این ابلاغیه بسیار جلب توجه کرد موضوع تمرکززدایی بود که در واقع محور این اقدام رئیس‌جمهور قرار گرفته است.
این تصمیم رئیس‌جمهور از چند منظر قابل تعمق است. نخست آنکه این تصمیم به سرعت و در عین حال بدون توجه به نظرات بدنه کارشناسی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی اتخاذ شده است.
در حال حاضر در بدنه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور آنقدر کارشناس زبده وجود دارد که بتوانند چنین طرحی را از جوانب گوناگون مورد بررسی قرار داده و محاسن و معایب آن را جهت اتخاذ یک تصمیم کارشناسی و منطقی در اختیار دولت قرار دهند.
حتی اگر دولت قصد نداشته باشد که مدیران قبلی سازمان را هرچند باتجربه و آگاه در چنین بازی بزرگی دخالت دهد، لااقل امکان استفاده از کارشناسان مورد تایید و حاضر در سازمان وجود داشت تا چنین تصمیمی‌را هرچه بیشتر به مدارهای منطقی نزدیک کند. در کشور ما حتی اقدام ساده‌ای چون تاسیس یک دبیرستان روستایی چندکلاسه نیز با وجود چند مشاور صورت می‌گیرد چه رسد به تغییر ساختار سازمان مهم و پر سابقه‌ای چون سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور.
بدین ترتیب رئیس‌جمهور با اتخاذ چنین تصمیمی ‌نتوانسته است انتظار بدنه کارشناسی به خصوص در خود سازمان مدیریت را تامین کند. تصمیم به تغییر ساختار سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی آنقدر حائز اهمیت است که انتظار داشته باشیم یک خرد جمعی در پشت آن به حمایت برخاسته و از آن دفاع کند در حالی که واکنش‌ها به تصمیم رئیس‌جمهور چنین چیزی را نشان نمی‌دهد.
تصمیم رئیس‌جمهور از منظر حقوقی و قانونی نیز قابل تأمل است. رئیس‌جمهور با استفاده از اختیارات قانونی خویش که در چارچوب قانون اساسی آمده چنین دستوری را صادر کرده است.
اما باید به این نکته توجه داشت که قانون اساسی اختیارات رئیس‌جمهور را در حوزه برنامه و بودجه محدود به امور بودجه کرده است. حال آنکه واگذاری سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی استانی مربوط به تشکیلات است و بدین ترتیب به لحاظ تشکیلاتی حتی قانون اساسی نیز رئیس‌جمهور را مجاز به تغییر ساختار و تشکیلات نمی‌داند.
سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌ها به حکم قانون تشکیل شده و قوانین متعدد اختیارات گوناگونی را در اختیار این سازمان‌ها قرار داده است که با توجه به این تغییر ساختار باید از دید حقوقی مورد بررسی قرار گیرد.
البته این اقدام قبلا هم در سازمان مدیریت مطرح شده بود و مورد بررسی قرار گرفت اما در نهایت کارشناسان اعلام کردند که چنین تغییری حقوقی و در چارچوب قانون نیست. بنابراین حتی اگر بنا باشد این تصمیم به اجرا گذاشته شود باید مراقب بود تا اخذ چنین تصمیم‌هایی بدعت گذاشته نشود.
این تغییر ساختار پیچیدگی‌هایی را در حوزه اختیارات شورای عالی اداری و بخش‌های مختلف و مرتبط سازمان ایجاد خواهد کرد و در عین حال ابهامات متعددی را در رابطه با احکام برنامه چهارم ایجاد می‌کند که متولیان این تصمیم باید آنها را پاسخگو باشند.
سومین نکته‌ای که در این رابطه مطرح است هدف اتخاذ چنین تصمیمی ‌است. اگر هدف را از صدور این دستور خوش بینانه مورد بررسی قرار دهیم و هم عقیده با رئیس‌جمهور به بحث تمرکززدایی تاکید کنیم هم، باز نمی‌توان واژه تمرکززدایی را در این قالب تعریف کرد و بهتر بود برای توجیه اهداف این طرح از واژه تمرکززدایی استفاده نمی‌شد.
تمرکززدایی در تمام دنیا تعریف خاص دارد و اینکه سازمان‌های مدیریت تحت نظر استانداری‌ها قرار گرفته و به استان‌ها رفته‌اند را نمی‌توان تمرکززدایی دانست. در عین حال که اگر بخواهیم این واژه را به معنای واقعی آن تعریف کنیم حتی باید تا سر حد واگذاری امور به بخش خصوصی و مردم نیز پیش رویم. دولت چنانچه به دنبال افزایش اختیارات استان‌ها با هدف تمرکززدایی باشد، چنین هدفی اکنون نیز در جریان است و با اقدامات صورت گرفته سالیان اخیر اختیارات استان‌ها نیز در نظام‌های بودجه‌ریزی افزایش یافته است.
در چنین شرایطی دولت باید گام بعدی را برداشته و اختیارات خود را به مردم واگذار کند نه آنکه تمام اختیارات را در یک نقطه متمرکز کرده و در اختیار استانداران قرار دهد. به نظر می‌رسد چنین اقدامی‌را نه تنها نمی‌توان تمرکززدایی نامید که باید آن را تبلور واقعی تمرکزگرایی در دولت دانست.
بدین ترتیب دولت می‌توانست برای این اقدام خود از واژه دیگری چون تراکم‌گرایی استفاده کند و به واسطه آن افرادی را در استان‌ها و مناطق برگزیند تا به نیابت از رئیس‌جمهور امین وی بوده و امور را در استان‌ها هدایت کنند. بنابراین نباید این حرکت را تمرکززدایی نامید.
دولت با این اقدام یک نهاد مهم برنامه‌ریزی را در اختیار نهادهای امنیتی ـ سیاسی قرار داده است. اگرچه تغییر نقش استانداران و جدایی آن از وزارت کشور در برنامه چهارم مورد تاکید قرار گرفته اما دولت دقیقا برعکس عمل کرده است.
سازمان مدیریت استان‌ها اکنون از زیر تابلوی رئیس‌جمهور خارج می‌شود و تحت پرچم مقامی‌قرار می‌گیرد که مهم‌ترین مشی فعالیت آن امنیتی ـ سیاسی است. در حالی که در کشورهای در حال توسعه آنچه حائز اهمیت است نهادهایی است که موضع آنها باید در مسیر توسعه رعایت شود.
اقدامی‌ که دولت انجام داده است در بلندمدت قطعا فساد اداری در دولت و در رابطه با مردم، بزرگ شدن دولت و چسبندگی بیش از اندازه مسوولان محلی به دولت مرکزی را در پی خواهد داشت.