مشکلات محتوایی و ساختاری بودجهریزی
دکتر مسعود نیلی
نظام بودجهریزی کشور به عنوان یکی از ابزارهای مهم مدیریتی دولت به منظور تحقق اهداف تخصیص منابع و تولید کالاها و خدمات عمومی، باز توزیع درآمد و ایجاد ثبات اقتصادی، دارای نقشی بسیار تعیینکننده در سطح اقتصاد ملی است. در این نظام، اهداف و انتظارات از سازمانها و دستگاههای اجرایی به طور هماهنگ مشخص شده و عملیات، فعالیتها و منابع لازم برای دستیابی به اهداف تعیین میشود. نظام مذکور در سه بعد ساختار، فرآیندها و زیرساختها باید از این قابلیت برخوردار باشد که سیاستهای مالی دولت را به طور کارآمد طرح و آنها را به طور مستمر مورد ارزیابی قرار دهد.
در ساختار نظام بودجهریزی چهار موضوع ساختار طبقهبندی وظایف دولت، ساختار طبقهبندی اقلام بودجه، ساختار سازمانی و مراکز مسئولیت بودجهریزی و همچنین ساختار بودجههای ملی و استانی دارای اهمیت است. فرآیندهای نظام بودجهریزی، همه مراحل این نظام، از مرحله تهیه و تدوین بودجه تا مرحله نظارت و کنترل بر اجرای بودجه را شامل میشود. در توسعه زیرساختهای نظام بودجهریزی نیز به طور معمول، اصلاحات قوانین و مقررات ناظر بر بودجهریزی، طراحی نظام حسابداری بودجه، طراحی نظام اطلاعاتی بودجه و همچنین تدوین راهکارهای تقویت و بهبود مستمر نظام بودجهریزی از فعالیتهای مهم به شمار میآیند.
مشکلات عمده نظام بودجهریزی کشور
شناخت مشکلات نظام بودجهریزی موجود در سه بعد ساختارها، فرآیندها و زیرساختها امکان تبیین خطوط راهنمای اصلاحات بودجهریزی را فراهم میسازد. اهم مشکلات مورد اشاره قرار میگیرند:
مشکلات عمده ساختار بودجهریزی
طبقهبندی وظایف دولت
• نبود طبقهبندی روشن از ابعاد دخالتهای دولت در امور عمومی، تصدیهای اجتماعی و اقتصادی
• عدم تبیین اثرات حوزههای مختلف دخالتهای دولت بر رشد اقتصادی
• نبود چارچوب برای بررسی ترکیب بهینه وظایف دولت
طبقهبندی اقلام بودجه
• عدم امکان بکارگیری طبقهبندی کامل GFS به علت نبود الزامات مربوط به نظام حسابداری و اطلاعاتی بودجه.
ساختار سازمانی و مراکز مسئولیت
• عدم شفافیت در ساختار تشکیلاتی بخش عمومی مشمول نظام بودجهریزی
• عدم تطابق مأموریتها و فعالیتها
• تکثر دستگاهها و ردیفهای بودجهای و تفیض سند بودجه
• عدم هماهنگی بین دستگاههای ستادی بودجهریزی
• عدم هماهنگی بین دستگاههای ستادی و اجرایی
ساختار بودجه ملی و استانی
• عدم تفکیک دقیق فعالیتهای ملی و استانی بخشها و دستگاهها شفاف نبودن مراکز مسئولیت استانی در ساختار بودجه
مشکلات عمدۀ فرآیندهای بودجهریزی
سازوکارهای ارتباطی بودجههای سالانه با برنامههای میانمدت عدم تعریف ارتباط دقیق بین اهداف بودجه سالانه با اهداف برنامه توسعه
• شفاف نبودن نقش دولت در تحقق اهداف برنامه از طریق ابزارهای بودجهای
• وجود ضعف در عملیاتی شدن اهداف، استراتژیها و سیاستهای کلی برنامه در بودجه سالانه
• فرآیندهای تهیه و تدوین بودجه
اجرای روش افزایشی هزینهها و گذشتهنگر بودن بودجه بدون توجه به وظایف دستگاهها
• اعمال سلیقههای شخصی در تعیین سقف اعتبارات دستگاههای اجرایی
• توجه ناکافی به ارزیابی فنی و اقتصادی طرحها
• تصویب و تخصیص اعتبارات عمرانی بر اساس چانهزنی
• شروع طرحهای عمرانی با اولویت کمتر برآوردهای غیر واقعی هزینه طرحها و اعمال تعدیلهای متعدد و طولانی شدن طرحها
تخصیص سیاسی منابع
• عدم بررسی دقیق آثار اقتصادی بودجه و روشهای مختلف تأمین درآمد
• نبود ابزارهای لازم برای پیشبینی درآمدها و هزینهها
فرآیندهای تصویب بودجه
• در اقلیت بودن دستگاههای ستادی در مقابل دستگاههای اجرایی، در بررسی بودجه توسط هیأت وزیران
• طرح مجدد پیشنهاد دستگاههای اجرایی از طریق برقراری ارتباط با کمیسیونهای ذیربط یا فراکسیونهای خاص
• نبود سازوکار مشخص برای بررسی لایحه بودجه در کمیسیون خاص مجلس
• بیحد و مرز بودن تغییرات لایحه در مجلس: تغییر اولویتهای بخشی و منطقهای بر خلاف اولویتهای برنامهای مورد نظر دولت، تغییر سقف اعتبارات، شروع طرحهای جدید
• اتخاذ تصمیم مجلس در برخی از موارد بر اساس ملاحظات سیاسی بدون توجه به آثار اقتصادی و اجتماعی (مانند تصمیمگیری در مورد قیمتها و یارانهها)
• نقش زیاد فراکسیونهای مجلس در تصویب برخی پیشنهادات
تصویب برخی از پیشنهادات ارایه شده در جلسات علنی مجلس بدون توجه به محل تأمین اعتبار و یا مبتنی بر درآمدهای غیر واقعی
فرآیندهای اجرای بودجه
وجود ناهماهنگی بین سازمان مدیریت و برنامهریزی، وزارت امور اقتصادی و دارایی و دستگاههای اجرایی
فرآیندهای نظارت و کنترل
• نبود نظام ارزیابی عملکرد عملیات بودجهای
• تهیه گزارشهای نظارتی غیر مؤثر و با وقفه زاید
• انجام بخشی از نظارت در دستگاههای اجرایی
• عدم الزام قانونی ارایه عملکرد برخی از نهادها به دولت
• عدم کارآیی نظارت عملیاتی به جهت وقفه در تأمین مالی پروژه
• اختیارات ضعیف نهادهای تخصصی نظارتی
• تصویب و تخصیص اعتبارت عمرانی بدون توجه به گزارشهای نظارتی
• عدم برخورداری ذیحسابها از توان و صلاحیتهای اجرایی در نظارت مالی به جهت حجم فراوان کار و نبود آموزش
• نبود سیستم حسابداری مکانیزه و به روز شده
• عدم امکان استخراج هزینه تمام شده و مقایسه آن با هزینههای برآوردی
• نبود ضمانت اجرایی و وجود ناهماهنگیها برای اجرای مفاد ماده «42» قانون محاسبات در امر تهیه گزارش تفریغ بودجه توسط دیوان محاسبات
عمومی کردن و انتشار نتایج بودجه
• عدم آگاهی مردم از اهداف و نتایج اقتصادی و اجتماعی بودجه
• تأثیرپذیری بودجه از سلیقههای سیاسی
مشکلات عمدۀ زیرساختهای بودجهریزی
• قوانین و مقرارت
الف- قانون مالیاتها
• ساده و شفاف نبودن قانون
• وجود معافیتها و تخفیفهای مالیاتی به عنوان راه گریز و عدم تحقق هدف عدالت اجتماعی
• نبود قانون جامع مالیات غیر مستقیم
ب- مقررات مربوط به اقلام درآمد ـ هزینه
• کوشش دستگاهها در اخذ مجوز قانونی برای خروج از پوشش مدیریت دولت
• پیچیدگی نظام مالی و افزایش مستثنیات قانونی
• عدم رعایت اولویت هزینههای دستگاه و عدم تمایز وظایف حاکمیتی و تصدی دولت
• نقض قانون محاسبات عمومی
• نقض اصل عدم تخصیص بودجه
ج- مقررات بودجه تشکیلات موازی با دولت (نهادها، بنیادها) و شرکتهای دولتی
• استفاده از منابع بودجه عمومی و عدم انعکاس درآمد آنها در بودجه
• عدم ارایه عملکرد
• درآمد و هزینه شرکتهای دولتی
د- قانون محاسبات عمومی
• نبود آئیننامه ماده "89" (نحوة انجام معاملات دولتی)
• نبود آئین ماده "61" (قطعیت هزینهها)
• نبود آئیننامه ماده "71" (نظارت مالی بر کمکها)
• نبود ضمانت اجرایی ماده "90"
• اجرای پروژههای عمرانی توسط برخی از دستگاهها خارج از وظایف تخصصی به جهت شفاف نبودن مقرارت مالی
• شفاف نبودن مجازات متخلفان از مقررات نظارت عملیاتی
• عدم هماهنگی ماده "113" با ماده "40" قانون برنامه و بودجه (انتقال اموال منقول و یا غیرمنقول از محل اعتبارات عمرانی)
هـ- قانون برنامه و بودجه
• نبود نظارت عملیاتی بر اعتبارات جاری
• نبود ضمانت اجرایی ماده "34" (نحوة خرج اعتبارات عمرانی از محل اعتبارات جاری)
• نبود آئیننامه تبصره "2" ماده "15" (تهیه و تنظیم و اجرای طرحهای استانی)
نظرات بینندگان
پربیننده ترین
ارسال خبرنامه
برای عضویت در خبرنامه سایت ایمیل خود را وارد نمایید.
