رکن سوم و نظارت

سابقه ارزیابی مقررات در کشورهای پیشرفته حداقل نه پس از جنگ جهانی دوم باز می‌گردد؛ اما از دهه 1990 ارزیابی مقررات به یک رویه تبدیل شده است و بخشی از تحول اساسی در اندیشه سیاستگذاری محسوب می‌شود. تجربه مقررات‌زدایی و کاهش تصد‌یگری در کشورهای مختلف (اعم از پیشرفته و در حال توسعه) بیانگر این مطلب است که بهبود وضعیت اقتصادی نه فقط با تکیه صرف بر مقررات‌زدایی بلکه بیش از آن به مقررات بهتر و اصلاح مقررات نیاز دارد و همین‌طور کاهش تصدیگری دولت نیازمند مجموعه‌ای از مقررات مختلف و تغییر در شیوه کنترل و هدایت اقتصاد است.
تناقص‌های خصوصی‌سازی
همراه با خصوصی‌سازی بانکهای دولتی باید قوانین و مقررات تازه‌ای وضع شود که نظارت بانک مرکزی بر بانکهای خصوصی را امکان‌پذیر کند. تا زمانی که مالکیت بانکها از آن دولت باشد به مقررات نظارتی پیچیده نیازی نیست و تجمیع مالکیت و مدیریت به وسیله دولت، عدم ورشکستگی نظام بانکی را تضمین می‌کند.
در حالی که بانکهای خصوصی بر اثر عواملی مانند فشارهای رقابتی و نفع‌طلبی به عملیاتی دست می‌زنند که این عملیات می‌تواند به ورشکستگی آنها منجر شود؛ مثلا بانکهای خصوصی برای به دست آوردن درآمد بیشتر به اعطای وام تمایل بیشتری دارند و اعطای وام بیش از اندازه برای بانک خطر‌ساز است. برای جلوگیری از اینگونه خطرات، بانک مرکزی، بانکها را به رعایت حفظ نسبت خاصی از سرمایه و دارایی موظف می‌کند.
این محدودیت موجب می‌شود بانکها نتوانند تمام وجوه جذب شده خود را صرف اعطای وام کنند؛ هر چند ممکن است بانک بتواند ده‌ها برابر ارزش سرمایه‌های خود، پس‌انداز جذب کند و این پس‌انداز به بانکها قدرت وام‌دهی دهد و هر قدر پس‌انداز بیشتر باشد، قدرت بانک در اعطای وام بیشتر خواهدبود؛ اما دولت با وضع این محدودیت (نسبت کفایت سرمایه) قدرت وام‌دهی بانک را محدود می‌کند.
در ایران نیز با شروع فعالیت بانکهای خصوصی، برای جلوگیری از چنین خطری این بحث مطرح شد و مقررات مربوط به کفایت سرمایه در تاریخ 21 بهمن 1382 در شورای پول و اعتبار به تصویب رسید، زیرا با شروع فعالیت بانکهای خصوصی خطر ورشکستگی، نظام مالی و بانکی را تهدید می‌کند و بانک مرکزی باید با وضع و اجرای مقررات جدید، از وقوع این خطر جلوگیری کند. برای رعایت این نسبت ساده به مجموعه‌ای از مقررات جدید نیاز است؛ مثلا باید مقررات پیچیده و دقیقی در خصوص شیوه ارزشگذاری دارایی بانکها و استانداردهای حسابداری و حسابرسی وضع شود.
تعریف این استاندارد که خود نوعی مقررات است از مقدمات انتقال بانکداری دولتی به بانکداری خصوصی است. تصور ساده این بود که خصوصی‌سازی بانکها فقط به مقررات‌زدایی در خصوص نرخ بهره و سقف اعتبارات در بخشهای مختلف نیازمند است، در حالی که این مقررات‌زدایی هنگامی امکان‌پذیر است که دولت بتواند برای اطمینان از سلامت نظام بانکی، مقررات تازه‌ای وضع کند. در بانکداری دولتی ورشکستگی بانکها معنای چندانی ندارد، اما در بانکداری خصوصی وام بیش از اندازه و ورشکستگی بانک یک قاعده است. اگر دولت نتواند از این خطر جلوگیری کند، کاهش تصد‌یگری در این حوزه نه ممکن و نه مطلوب است.
تقریبا در اموری که تصدی آن به عهده دولت است، وضعیت مشابهی وجود دارد. حضور بخش خصوصی و اقتصاد بازار به تنظیم‌گری‌های مختلف دولت احتیاج دارد و رقابت به شرطی تامین کننده منافع مصرف‌کننده است که دولت بتواند با وضع مقررات مختلف، کاستی‌های بازار را جبران کند. تبانی، انحصارات و عدم تشکل مصرف‌کنندگان خلاهایی است که بخش خصوصی آنها را جبران نمی‌کند. بلکه از آنها برای کسب سود بیشتر سوءاستفاده می‌کند. دولت برای حل این مشکلات مقررات تازه‌ای وضع کند و به اجرا درآورد. در اقتصاد دولتی نیاز به وضع این مقررات بسیار کمتر است.
مالکیت و مدیریت دولتی انگیزه کمتری برای سودجویی و پایمال کردن حقوق مصرف‌کنندگان از طریق تبانی دارد. در این که حقوق مصرف‌کنندگان در اقتصاد دولتی عموما پایمال می‌شود، هیچ شک شبهه‌ای وجود ندارد، اما این تصور نیز که بدون تنظیم دولت، بخش خصوصی و بازار به خودی بود و در همه شرایط تامین کننده حقوق مصرف‌کننده است، خام‌اندیشی صرف است.
بنابراین برای انتقال از دولت مداخله‌گر به دولت تنظیم‌گر باید مقررات تازه‌ای وضع شود و کارکرد مناسب اقتصاد بازار به مقررات بیشتر و بهتری نیازمند است. در مواردی باید مقررات‌زدایی کرد، اما در حوزه‌های متعددی هم باید مقررات تازه و بیشتری گذاشت؛ البته هر مقرراتی نمی‌تواند زمینه‌ساز کنترل نامحسوس و تنظیم بازار باشد. مقررات خوب می‌تواند این نیاز را تامین کند. چالش اصلی این گذر، یعنی عبور از دولت مداخله‌کننده به دولت تنظیم‌کننده، نه مقررات‌زدایی بلکه مدیریت مقررات، مقررات بهتر و اصلاح تنظیم‌گری است.
ارزیابی مقررات، جزیی از الگوی جدید سیاستگذاری اقتصادی است. پس از فراز و نشیب‌ها و ظاهر شدن نقایص سیاست دولت حداقل این اندیشه حاکم شد که تاکید بر مقررات کمتر. نادرست بوده و باید شعار مقررات بهتر جانشین مقررات کمتر شود. مقررات کمتر برای دستیابی به مقررات بهتر کافی نیست و مقررات بهتر به چیزی بیش از مقررات کمتر احتیاج دارد. مقررات بهتر، اجزای مختلفی دارد که ارزیابی مقررات یکی از مهمترین آنهاست. با ارزیابی مقررات می‌توان پیامدهای وضع مقررات را بررسی کرد و از هزینه‌های آن بر گروههای مختلف شناخت نسبی به دست آورد. به کمک ارزیابی قبل، در حین و پس از اجرای مقررات می توان از پیامدهای ناخواسته مقررات کاست و از همین رو ارزیابی مقررات، یکی از اجزای ضروری مقررات بهتر است.
مشکلات قانونگذاری در ایران
گروههای مختلف بر فرآیند‌گیری و وضع مقررات تاثیر می‌گذارند. معمولا دسترسی گروههای مختلف به تصمیم‌گیران بسیار نامتقارن است. صاحبان قدرت، گروههای متشکل و جوامع شهری از قدرت تاثیر‌گذاری بیشتری برخوردارند.
شناخت معضلات کنونی وضع مقررات در ایران می‌تواند در فرهنگ‌سازی و شکل‌گیری اراده سیاستگذاران نقش مهمی داشته باشد. بی‌تردید مشکلات وضع قوانین و تغییرات مدام مقررات در این هزینه‌های سنگینی بر دوش مردم بویژه صاحبان کسب ‌و کار تحمیل کرده است. با انتخاب چند مورد از قوانین و مقررات وضع شده و ارزیابیی آنها می‌توان هزینه‌های را که سیاستگذاران عموما به طور ناخواسته بر صاحبان کسب‌ و کار تحمیل می‌کنند، نشان داد.
شیوه وضع مقررات در ایران مشکلات مختلفی دارد و می‌توان اقدامات گسترده‌ای برای وضع بهتر مقررات انجام داد، مثلا در برخی کشورها پیش از تصویب قانون یا مقررات از مردم بویژه صاحبان کسب و کار نظرسنجی می‌شود. در ایران نه تنها این شیوه وجود ندارد، بلکه پس از تصویب نیز بررسی شکایات علیه مصوبات دولت، فرآیندی بسیار طولانی و زمان‌بر است و هر اندازه زمان لازم برای دادرسی طولانی‌تر باشد. نظام حقوقی با یک نظام حقوقی خوب فاصله بیشتری پیدا خواهد کرد.
برای ابطلال مصوبات دولت باید به دیوان عدالت اداری شکایت کرد. متاسفانه آرای دادگاه‌های دیوان عدالت اداری به صورت رایانه‌ای یا مجلد وجود ندارد و فقط آرای هیات عمومی دیوان انتشار می‌یابد. این آرا به شکایاتی مربوط است که رای دادگاه تجدیدنظر با دادگاه اولیه متعارض بوده است.
برای سنجش فاصله زمانی دادگاه اولیه متعارض بوده است. برای سنجش فاصله زمانی مصوبات ابطال شده، می‌توان آرای سال 1382 بالغ بر 36 بخشنامه از سوی هیات عمومی باطل شده و متوسط فاصله زمانی میان تاریخ صدور و زمان ابطال حدود72 ماه یا 6 سال است. این فاصله زمانی می‌تواند به معنای حاکمیت مقرراتی باشد که از نظر قوه قضاییه باطل بوده و اجرای آن به معنای تضییع حقوق مردم است در برخی موارد، مصوبه‌ای که در نهایت باطل شده بیش از 20 سال در کشور اجرا می‌شده است.