سهم ایران از خزر

پیشینه قراردادهای ایران و روسیه در دریای خزر

ایران و دریای خزر از رابطه‌یی دیرینه و تاریخی برخوردار هستند. از حدود دو هزار و پانصد سال گذشته تاکنون ایران همواره رابطه تنگاتنگی با دریای خزر داشته است. سواحل دریای خزر همواره مسکن اقوام مختلف ایرانی بوده که به ویژه در کرانه‌های شرقی، غربی و جنوبی این دریا زندگی می‌کرده‌اند. در مقاطع مختلف تاریخی کاسپی‌ها، تپورها، گیل‌ها، آماردها، هیرکانی‌ها و خزرها در اطراف دریای خزر سکنا گزیده‌اند که به تبع آن نام‌هایی که در طول تاریخ به آن اطلاق شده است، مانند دریای مازندران، گیلان، طبرستان، هیرکانی، رشت، خراسان، قزوین، خوارزم و کاسپین‌ به دلیل ارتباط موثر و مستمری بوده که این اقوام با این پهنه آبی داشته‌اند.

تاریخ طولانی دریای خزر نشان‌دهنده این واقعیت است که بعد از تثبیت حاکمیت دولت‌های ایران و روسیه در امتداد سواحل این دریاچه همیشه این دو کشور مشترکاً صاحب حق بوده‌اند. روس‌ها برای نخستین ‌بار در طول سال‌های 908 تا 912 میلادی به سواحل ایرانی این دریا تاختند و تجاوز آنها در سال‌های 943 و 944 میلادی با حمله به بردعه (منطقه قره‌باغ امروزی) ادامه یافت. اوضاع دریای مازندران از اواسط سده پانزدهم میلادی با فتح قسطنطنیه (استانبول امروزی) و در اوایل سده شانزدهم با برقراری سلطنت تزارها در روسیه به تدریج دگرگون شد و استیلا بر این دریا سرلوحه سیاست‌های حاکمان روسیه قرار گرفت.

با برقراری سلطنت خاندان رومانوف (613 میلادی) و قدرت یافتن پطرکبیر، سیاست روسیه در تجاوز به کشورهای همسایه و آب‌های مرزی با عنوان «پطر تقسیمی» گسترش بیشتری یافت. راهبرد تجاوز روس‌ها به جنوب براساس وصیت‌نامه منسوب به پطر بود که در سال 1610 میلادی تنظیم شده و طی آن در سال 1623 میلادی تهاجم دوره‌یی به قلمروهای مرز خاکی و آبی ایران آغاز شد. روس‌ها در این تهاجم‌ها همواره با توسل به تنش‌های مرزی و با سوءاستفاده از اختلافات داخلی در ایران، طی جنگ‌های مختلف بخش‌های عمده‌یی از خاک ایران را جدا کردند.

قدیمی‌ترین قراردادی که بین ایران و روسیه منعقد شده و به مسائل دریای خزر اشاره دارد، مربوط به 1732 میلادی است که مقرر می‌کند: «چنانچه کشتی تجاری متعلق به اتباع روسیه در دریای خزر آسیب دیده و بیم آن می‌رود که خساراتی به اموال آن وارد شود، از دولت ایران انتظار می‌رود امکانات خود را به کار گیرد تا اموال مورد دستبرد قرار نگیرد و در حد امکان برای نجات کشتی کمک کند.» از طرف دیگر در این قرارداد از ایران خواسته شده است که اجازه توقف کشتی‌های تجاری روسی در بنادر خود را جهت تخلیه کالا و بارگیری قائل شود.

قرارداد گلستان که پس از خاتمه دوره اول جنگ‌های ایران و روس منعقد شد، ایران را از داشتن نیروی دریایی در خزر محروم کرده و حق مسلم ایران را پایمال کرده است. شکست ایران در دور دوم جنگ با روس‌ها به عهدنامه ترکمانچای در فوریه سال 1828 منتهی شد که براساس آن بخش‌های دیگری از ایران جدا شد. در این قرارداد استیلای چند هزار ساله ایرانیان بر این دریا نیز لغو و ایران از حق کشتیرانی در این دریا محروم شد. وضعیت فوق تا وقوع انقلاب اکتبر 1917 و پیروزی کمونیست‌ها بر خاندان «تزار» ادامه داشت. در این هنگام بلشویک‌ها برای حفظ و اشاعه انقلاب کمونیستی خود دست به اقداماتی سیاسی زدند که از آن جمله می‌توان به عهدنامه مودت و دوستی 1921 با ایران اشاره کرد که قرارداد ترکمانچای را ملغی و از درجه اعتبار ساقط شده اعلان می‌کرد. طی این قرارداد شوروی کلیه قروض ایران را که بالغ بر 11 میلیون لیره انگلیس می‌شد بخشید و امتیاز خطوط آهن و راه‌های شوسه و تاسیسات بندری را به ایران واگذار و از حق قضاوت کنسولی (کاپیتولاسیون) نیز صرف‌نظر کرد. بانک استقراضی و خطوط تلگرافی و جزیره آشوراده و سایر جزایر مجاور استرآباد که در دست روس‌ها بود و قضیه فیروزه به ایران واگذار شد و ایران حق بحر پیمانی آزاد در دریای خزر را پیدا کرد.

این قرارداد در واقع حق از دست رفته ایران را در دریای خزر بازگرداند و استفاده مشاع و مشترک بین دو کشور را مدنظر قرار داد. در این معاهده بدون اینکه دریای خزر به مناطق تحت حاکمیت ملی تقسیم شود، آزادی کشتیرانی برای هر دو کشور در پهنه دریای خزر به رسمیت شناخته شد و حاکمیت مشترک و حق تصمیم‌گیری مشترک دو کشور ساحلی نسبت به سرنوشت‌ دریای خزر، واقعیت پیدا کرد.

موافقتنامه 1927 میان دو کشور ساحلی درباره ماهیگیری و معاهدات 1931 و 1935 در رابطه با تجارت کشتیرانی و ماهیگیری در دریای خزر است. در همین معاهدات، ایران و اتحاد شوروی سوسیالیستی اعلام می‌کنند که دریای خزر یک فضای آبی متعلق به دولت‌های ساحلی آن (ایران و اتحاد شوروی) است و به روی کشورهای ثالث بسته خواهد بود. یکی دیگر از مهمترین قراردادهای مربوط به این بحث، قرارداد بازرگانی ایران و شوروی در 25 مارس 1940 است که بر برابری حاکمیت و اصل تساوی حقوق دو کشور تاکید دارد و حتی در این معاهده از دریای مازنداران به عنوان «دریای ایران و شوروی» نام برده شده است.

اصل جانشینی دولت‌ها و رژیم حقوقی دریای خزر

به هر روی از زمان فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی و استقلال جمهوری‌های این اتحاد کمونیستی تاکنون مساله خزر و چگونگی استفاده از آن به چالشی بحث‌برانگیز مبدل شده است. نکته اساسی که میان کشورهای ساحلی دریای خزر به صورت اختلاف‌نظر نمود عینی یافته است، به این مساله بازمی‌گردد که کشورهای ساحلی هیچ توافقی در مورد روش حقوقی تقسیم دریا ندارند. دلیل این امر به کم‌سابقه بودن تغییر رژیم حقوقی یک دریای بسته از تقسیم دوجانبه به تقسیم پنج جانبه بازمی‌گردد که به لحاظ اصل تاثیر تحولات اساسی در معاهدات بین‌المللی به صورت یکی از چالش‌های منطقه‌یی مطرح شده است. بر این مبنا سوالات مهمی نظیر اینکه چه عاملی سبب عدم اجماع در این زمینه شده است یا اینکه بهترین راه‌حل حقوقی چالش به وجود آمده چیست، همچنان بی‌پاسخ مانده‌اند. از این رو در شرایطی که نسبت به راهکارهای حقوقی تعیین رژیم دریای خزر بی‌اعتنایی می‌شود، حقوق بین‌الملل و «اصل جانشینی دولت‌ها» پاسخ بسیاری از سوالات فوق را می‌دهد.

منظور از جانشینی دولت‌ها، بررسی آثار حقوقی تغییر حاکمیت بر روی سرزمین است که ممکن است دو حالت به خود بگیرد. در حال اول یک دولت ممکن است بخش یا تمام سرزمین خود را از دست بدهد و در حالت دوم ممکن است به صورت جزیی از سرزمین یک یا چند دولت موجود درآید یا به ایجاد یک یا چند دولت جدید (مانند فروپاشی اتحاد شوروی و امپراتوری عثمانی) منجر شود.

در مورد معاهداتی که حقوقی را در رابطه با یک سرزمین تعیین می‌کنند (معاهدات مربوط به حقوق عینی)، جانشینی حقوق و تکالیف همیشه صورت می‌گیرد. این‌گونه معاهدات همراه سرزمین حرکت می‌کنند و تغییر حاکمیت، تاثیری در وضع آنها ندارد. مواد 11 و 12 کنوانسیون وین (1978) درباره جانشینی معاهدات به صراحت اعلام می‌دارد که معاهدات مرزی و معاهدات مربوط به حق ارتفاع از این جمله‌اند. چنانچه سرزمین واقع در یک طرف مرز به دولت ثانی منتقل شود، دولت ثالث ملتزم به رعایت معاهده مرزی است. از سوی دیگر طبق ماده 24، معاهدات دوجانبه‌یی که توسط دولت ماقبل منعقد شده است، فقط در صورتی شامل دولت صورتی شامل دولت جدید می‌شود که مورد توافق دولت جدید و طرف دیگر قرار گیرد.

پیش از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی در سال 1991، دریای خزر طبق معاهدات 1921 و 1940 به صورت مساوی میان دو کشور ایران و روسیه تقسیم شده بود و هر دو کشور بر برابری حاکمیت و اصل تساوی حقوق یکدیگر تاکید کرده بودند. ایران و اتحاد شوروی سوسیالیستی در این معاهدات اعلام کرده بودند که دریای خزر یک فضای آبی متعلق به دولت‌های ساحلی آن (ایران و اتحاد شوروی) است و به روی کشورهای ثالث بسته خواهد بود. از این رو تا سال 1991 دریای خزر محل مناقشه میان تهران و مسکو نبود، اما پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، آن بخش از سرزمین که تحت حاکمیت شوروی قرار داشت، تحت حاکمیت چهار کشور قرار گرفت و حاکمیت دوگانه ایران و شوروی به حاکمیت پنج‌گانه تبدیل شد.

بدین ترتیب قزاقستان، آذربایجان و ترکمنستان همسایه‌های تازه خزر شدند و پیشرفت‌های علمی در زمینه بهره‌برداری منابع نفتی، علاوه بر اینکه این کشورها را تشویق به آغاز عملیات اکتشاف و بهره‌برداری کرد، بازیگران فرامنطقه‌یی را نیز به حضور در منطقه ترغیب کرد.

نخستین اجلاس سران کشورهای ساحلی دریای خزر، به ابتکار ایران در 16 فوریه 1992 در تهران تشکیل شد تا مابین کشورهای جدید و دولت‌های ایران و روسیه هماهنگی‌های مختلف صورت پذیرد. آن زمان خیال تهران از آینده رژیم حقوقی دریای خزر به مراتب آسوده‌تر از امروز بود، چرا که هر چهار کشور قزاقستان، روسیه، آذربایجان و ترکمنستان در یک گردهمایی در آلماتی متعهد شده بودند که به قراردادهای شوروی سابق وفادار بمانند.

برمبنای این کنفرانس که در آلماتی قزاقستان در 21 دسامبر 1991 و در پی فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی برپا شده بود، کشورهای جایگزین شوروی سابق متعهد شدند که تمام معاهدات شوروی سابق و از جمله معاهدات 1921 و 1940 را بپذیرند و بر اجرای آنها پایبند باشند. بر این مبنا تمامی کشورهای ساحلی دریای خزر، بحث جانشینی دول را مطابق با حقوق بین‌الملل پذیرفتند، اما توافق بر سر بهره‌برداری از منابع دریای مازندران سرنوشت متفاوتی یافت زیرا کشف منابع نفت و گاز در دریای خزر، چشم‌پوشی از درآمدهای پیش‌رو را برای کشورهای تازه استقلال یافته دشوار می‌ساخت. این کشورها که پس از استقلال با میراث ناگوار اقتصاد کمونیستی دست و پنجه نرم می‌کردند و به شدت آسیب‌پذیر شده بودند، بهره‌برداری از نفت و گاز خزر را تنها چشم‌انداز ترمیم وضعیت اقتصادی خود دیدند.

بی‌شک ارتباط رژیم حقوقی دریای خزر با مساله جانشینی دول یک ارتباط اساسی و ساختاری است، چرا که دریای خزر تا پیش از فروپاشی شوروی سابق، تحت حاکمیت مشترک ایران و شوروی بود و در عمل میان این دو کشور از نظر حقوقی مشکلی وجود نداشت. مطابق با موازین حقوق بین‌الملل عمومی، تجزیه اتحاد جماهیر شوروی و افزایش تعداد اعضای دولت‌های ساحلی دریای خزر نیز هیچ‌گونه تغییری در وضعیت حقوقی این دریا ایجاد نکرده است. در واقع جمهوری‌های استقلال یافته حوزه دریای خزر، جانشین اتحاد جماهیر شوروی سابق هستند و باید به مفاد معاهدات 1921 و 1940 و رژیم حقوقی دریای خزر پایبند باشند زیرا معاهدات 1921 و 1940 در زمره معاهدات مربوط به حقوق عینی به شمار می‌آیند که همراه سرزمین حرکت می‌کنند و تغییر حاکمیت، تاثیری در وضع آنها ندارد.

مساله جالب‌تر این است که کشورهای استقلال یافته از اتحاد جماهیر شوروی در کنفرانس آلماتی تمام تعهدات رسمی و موازین حقوقی فوق را پذیرفته‌اند، با این حال خود را نسبت به رژیم حقوقی موجود و معاهدات منعقد میان ایران و شوروی متعهد نمی‌دانند. دلیل اصلی چنین امری را باید در منافع ملی هر یک از کشورهای ساحلی جست، چرا که تعیین رژیم حقوقی خزر با منافع ملی تمامی کشورهای ساحلی پیوند ناگسستنی دارد و لذا هر راه‌حلی در این زمینه، صرف‌نظر از ابعاد حقوقی، با مسائل ژئوپولتیکی منطقه و شرایط داخلی کشورهای نوظهور حاشیه خزر ارتباط مستقیمی دارد.

سهم ایران از خزر

در مجموع عدم استفاده و بی‌توجهی به راهکارهای حقوقی و سیاسی کردن تقسیم خزر موجب از دست رفتن منافع ملی ایران شده است زیرا با توجه به اصول حقوق بین‌المللی، تا زمانی که قرارداد تازه‌یی بین کشورهای تازه تاسیس دریای خزر (آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان) و ایران و روسیه منعقد نشده است، دو قرارداد 1921 و 1940 به قوت خود باقی است و پایه و اساس رژیم حقوقی دریای خزر محسوب می‌شود. اگرچه تاکید بر قراردادهای 1921 و 1940 میان ایران و شوروی سابق تا چند سال پیش نیز موردنظر روس‌ها بود اما شرایط سیاسی موجود در منطقه توافقات پیشین را به کلی بی‌‌اثر کرد و مسبب ایجاد اختلافات گوناگونی میان کشورهای ساحلی خزر در مورد تعیین رژیم حقوقی آن شد.

از این رو در شرایطی که سیاست اصولی جمهوری اسلامی ایران در دریای خزر شامل اشتراک مساعی و حل و فصل کلیه مسائل دریا توسط کشورهای ساحلی از طریق مسالمت‌آمیز و با استفاده از اصل اتفاق‌ آرا است، به نظر می‌رسد که کشورهای شمالی دریای خزر (روسیه، قزاقستان و آذربایجان) با عقد قراردادهای دو و سه جانبه میان خود، تا حد زیادی مساله تعیین رژیم حقوقی دریای خزر در قسمت‌های شمالی را مشخص کرده‌اند. لازم به ذکر است که در 14 مه 2003 (24 اردیبهشت 1382) و در اجلاس نمایندگان ویژه کشورهای ساحلی در آلماتی قزاقستان، توافق سه‌جانبه‌یی مابین کشورهای روسیه، قزاقستان و آذربایجان امضا شد و کشورهای فوق موافقت خود را با تقسیم بخش‌های شمالی خزر اعلام کردند. بر این اساس سهم قزاقستان 27 درصد، روسیه 19 درصد و آذربایجان 18 درصد تعیین شد و بدین ترتیب مجموعاً وضعیت 64 درصد از آب‌های دریای خزر مشخص شد.

به هر روی در حال حاضر جمهوری اسلامی ایران که تا پیش از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی مالک 50 درصد از سطح و بستر دریا بود، تنها کشوری است که از منابع و ذخایر انرژی خزر بهره‌برداری نمی‌کند و این امر می‌تواند در آینده‌یی طولانی سبب وارد آمدن لطمات جدی به منافع ملی ایران در دریای خزر شود. شایسته است مقامات وزارت خارجه ایران به جای اظهارات شگفت‌آور به تحقق هر چه بیشتر و بهتر منافع ملی ایران بیندیشند و سهم 50 درصدی ایران از خزر را به 3/11 درصد تقلیل ندهند.