نقاط قوت و ضعف لایحه بودجه 87

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی نقاط قوت و ضعف لایحه بودجه سال 1387 پیشنهاد شده از سوی دولت را اعلام کرد. در ابتدای اظهار نظر کارشناسی مرکز پژوهش‌ها با تشریح نقاط قوت این لایحه آمده است: این لایحه با ساختار متفاوتی عرضه شده و این تغییر ساختار برای اصلاح برخی مشکلات بودجه‌ریزی رایج انجام شده است و به عبارت دیگر تغییر شیوه مرسوم تبصره‌نویسی گام مثبتی است که برداشته شده است. در واقع به جای تبصره‌ها، جز در مواردی استثنایی، عناوین ردیف‌های اعتباری شفاف شده و اجازه کلی دخل و خرج براساس این عناوین در ماده واحده گنجانده شده است که این کار چند خاصیت دارد: اولا سیاست‌های دخل و خرج را در کنار مقدار دخل و خرج قرار می‌دهد که ضمن سهولت دریافت سیاست‌ها، وزن هر سیاست را به شکل کمی و شفاف در معرض دید قرار می‌دهد؛ ثانیا مجلس را از تفصیل سیاست‌ها که به حوزه‌ی اجرا نزدیک است عملاً باز می‌دارد (حفظ حدود اختیارات قوه مجریه) و ثالثا به همین دلایل، سرعت کار در رسیدگی را افزایش می‌دهد. البته شیوه جدید، مشکل جدی قانون‌گذاری حین بررسی لایحه بودجه را منتفی نمی‌سازد، ولی نسبت به شیوه مرسوم محاسن بر شمرده را دارد. هم چنین کاهش ردیف‌های دستگاه‌های اجرایی، دیگر رویکرد مثبت لایحه است. این رویکرد می‌تواند طیف گسترده دستگاه‌های اجرایی را در لوایح مرسوم که با ساختارهای حقوقی و مدیریتی متفاوت در کنار هم قرار می‌گرفت براساس قانون کاهش داده و مرتب نماید، تا هم از گستردگی بیهوده دیوانسالاری بکاهد، و هم به مسئولیت‌پذیری و پاسخگویی دستگاه‌ها مدد رساند. به همین دلیل اقدام دولت در اصلاح وضعیت ردیف‌های بودجه‌ای و کاهش آنها علی‌الاصول قابل دفاع است. مرکز پژوهش‌ها سپس با بیان این مطلب که طبق اصل 52 قانون اساسی، تهیه و پیشنهاد لایحه بودجه، اختیار و وظیفه دولت و بررسی و تصویب آن اختیار و وظیفه مجلس است و در انجام این وظایف اولا، حدود اختیارات دو قوه باید طبق قانون اساسی رعایت شود و ثانیا‌، نحوه بودجه‌ریزی با مراعات قوانین ناظر بر این فرایند صورت گیرد، به تشریح نقاط ضعف این لایحه پرداخت و افزود: با این اوصاف لایحه پیشنهادی چنان تنظیم شده است که مکررا اصول 52، 53 و 55 قانون اساسی (اصول ناظر بر بودجه و امور مالی کشور) در قالب مواد آن نقض شده است، از جمله:

1) بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها برای تصویب به مجلس تقدیم نشده است.

2) اختیار تصویب جداول تفصیلی منابع و مصارف و تعیین هدف‌های قانونی آنها از مجلس سلب و به دولت واگذار شده است.

3) اختیار تعیین ارتباط مالی و حقوقی بین دولت و شرکت‌های ملی وزارت نفت از مجلس سلب و به دولت سپرده شده است.

4) به جای اعتبارات مصوب مجلس، اعتبارات مصوب دولت مبنای اعمال نظارت دیوان محاسبات قرار گرفته است.

5) با کاهش شدید دستگاه‌های اجرایی، ردیف‌هایی که باید طبق قانون به تصویب مجلس برسد به تصمیمات دولت و وزراء واگذار شده است که رسیدگی دیوان محاسبات طبق اصل 55 را بلاموضوع می‌سازد.

از سوی دیگر از آنجا که مقررات "قانون محاسبات عمومی" و "قانون برنامه و بودجه" بر نحوه‌ی تهیه و تنظیم لایحه بودجه حاکم است، لایحه پیشنهادی چنان تنظیم شده است که این قوانین به دفعات مکرر نقض یا غیرقابل رعایت می‌شوند که از جمله می‌توان مواد 1، 22، 31، 54 و 68 قانون محاسبات عمومی و مواد 1، 12، 19، 30 و 34 قانون برنامه و بودجه را نام برد. ضمنا موادی از قوانین تنظیم‌ بخشی از مقررات مالی دولت، قانون مدیریت خدمات کشوری، اساسنامه‌های قانونی و قوانین تأسیس برخی از دستگاه‌های اجرایی نیز نادیده گرفته شده‌اند.

مرکز پژوهش‌ها در بخش دیگری از اظهار نظر خود افزود: این لایحه با کاهش ردیف‌ها به 39 دستگاه و حذف ردیف دستگاه‌های دارای قانون تأسیس یا اساسنامه قانونی، امکان جابجایی اعتبارات برنامه‌ها بین دستگاه‌ها را تا 30 درصد در اختیار وزراء یا معاونین رییس‌جمهور قرار می‌دهد و به تبع آن امکان اعمال تمایلات ناموجه به شدت فراهم می‌‌شود. ضمن آن که بی‌انضباطی مالی را دامن می‌زند. نتیجه این موارد آن است که به رغم نکات مثبت برشمرده شده، لایحه پیشنهادی چهار اثر منفی تعیین‌کننده در پی دارد که عبارتند از:

1) واگذاری اختیارات قوه مقننه به قوه مجریه از طریق حذف اختیارات مجلس

2) بسترسازی برای اعمال سلایق فراقانونی و رویه کردن این روش غیر قانونی

3) اغتشاش مالی و از هم گسیختگی غیر قابل ترمیم اطلاعات بودجه‌های سنواتی

4) کاهش شدید امکان نظارت بر مدیریت مالی بخش عمومی

این گزارش می‌افزاید: با توجه به موارد فوق، کلیات لایحه ارایه شده بودجه اولا و بالذات قابل تصویب نیست ولی به دلیل این که رد کلیات لایحه مستلزم پناه بردن به بودجه چند دوازدهم است و این مسیر تبعات منفی اقتصادی و مدیریتی دارد، لایحه پیشنهادی با اصلاحاتی به شرح زیر در چارچوب قوانین موجود قرار خواهد گرفت:

1) با اصلاحات جزئی، روش جایگزین تبصره‌نویسی پذیرفته شود.                    

2) اعتبارات تمام دستگاه‌های اجرایی که اساسنامه قانونی یا قانون تأسیس دارند به تفکیک و بر حسب برنامه در ردیف‌های مستقل برای تصویب تقدیم شود. این کار دستگاه‌های موجود در قانون را از بالغ بر 600 دستگاه مرسوم به حدود 160 دستگاه کاهش می‌دهد (در مقایسه با 39 دستگاه پیشنهادی دولت).

3) جدول درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، واگذاری دارایی‌های مالی بر اساس تمام دستگاه‌های درآمدی برای تصویب مجلس ارائه شود.

4) جداول لایحه براساس بند 2 و 3 فوق‌الذکر اصلاح شود.

5) پیوست شماره 2 لایحه (جداول بودجه شرکت‌ها و بانک‌ها و مؤسسات دولتی) که اطلاعی فرض شده، تصویب شود.

6) عناوین ردیف‌های متفرقه شفاف و ردیف‌های فاقد قانونِ اجازه خرج، حذف شود.

7) ارتباط مالی دولت و شرکت‌های ملی وزارت نفت و نیرو به گونه‌ای اصلاح شود که آثار مالی مربوط، در ردیف‌ها به تصویب مجلس برسد.

8) ماده واحده بر اساس اصلاحات فوق باز‌نویسی شود.

گزارش کارشناسی مرکز پژوهش‌ها در پایان خاطر نشان ساخته است که برای تحقق این اصلاحات، همکاری فعال دولت و بکارگیری ظرفیت اطلاعاتی و اجرایی معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس‌جمهور ضروری خواهد بود.