ارقام ناهمگون

مرتضی الویری

لا‌یحه بودجه سال 1387 در کمیسیون تلفیق بررسی شد و از امروز در صحن علنی مورد ارزیابی قرار می‌گیرد. تاکنون تغییرات زیادی توسط این کمیسیون، چه در قالب و چه در محتوای لا‌یحه به عمل آمده است. (مانند افزایش تعداد ردیف‌های بودجه و یا افزایش 125000 میلیارد ریالی سقف بودجه عمومی دولت و....)

به دلیل تغییرات مداومی که در کمیسیون تلفیق صورت می‌گیرد، امکان ارزیابی دقیق در مورد گزارش نهایی کمیسیون فوق وجود ندارد. اما در مورد سند لا‌یحه که توسط دولت به مجلس تقدیم شد نکات قابل تعمقی وجود دارد که بایستی توسط نمایندگان مورد توجه قرار گیرد. توجه دقیق به لا‌یحه فوق از این نظر نیز حائز اهمیت است که آقای رئیس‌جمهور فرمودند: «اجازه دهیم یک بار بودجه‌ای که براساس منطق تدوین شده و شاکله متناسب دارد، تصویب شود تا بتوانیم ارزیابی درستی از آن داشته باشیم.» به عبارت دیگر ایشان کلیه بودجه‌های سنوات قبل را که توسط مجلس تصویب و به تأیید شورای نگهبان رسیده است؛ غیر منطقی و با شاکله نامناسب ارزیابی کردند. لا‌یحه بودجه تقدیمی از دو جنبه شکلی و محتوایی مورد بررسی قرار می‌دهیم. ‌

اشکالا‌ت شکلی

به‌رغم انتقاد کارشناسان بودجه‌ریزی و همچنین نظرات صریح رئیس محترم مجلس که برآمده از جلسات متعدد نمایندگان و دولتیان بود، نهایتا دولت لا‌یحه بودجه را به همان سبکی که اراده کرده بود؛ تقدیم مجلس کرد. ‌

کم کردن دستگاه‌های اجرایی به حدود یک دهم سال‌های قبل، تمرکز بودجه در وزارتخانه‌ها، انتقال تخصیص منابع دستگاه‌ها از سازمان تخصصی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به ستاد وزارتخانه، جدا کردن تخصیص منابع و نظارت کلا‌ن بر بودجه‌های استانی از سازمان مدیریت به وزارت کشور را می‌توان خلا‌صه سیاست و چارچوب‌های دولت در لا‌یحه بودجه سال 1387 برشمرد.

دولت با انحلا‌ل سازمان مدیریت، مرجع نظارت داخلی بودجه را از جلوی خود برداشت و اینک با شیوه تقدیم لا‌یحه به مجلس می‌خواهد نظارت مجلس را نیز از بین ببرد تا دست خود را برای انجام فعالیت‌هایش کاملا‌ً باز گذارد. نگرانی بزرگ این است که اولا‌ً به دلیل قرابت سیاسی اکثریت مجلس با دولت و ثانیا‌ به دلیل نزدیکی انتخابات و گرفتاری نمایندگان در حوزه‌های انتخابیه سنت سیئه‌ای پایه‌گذاری شود و خسارات سنگین آن تا سالیان متمادی گریبانگیر کشور گردد. ‌

دولت در لا‌یحه پیشنهادی تعداد دستگاه‌های اجرایی را از حدود 610 دستگاه اجرایی به 39 دستگاه ملی تقلیل داده است. این‌کار اولا‌ً با نص صریح ماده 68 قانون محاسبات عمومی مغایر است. به‌موجب این ماده بودجه تمامی وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی و واحدهای وابسته باید به صورت جداگانه و کامل به تصویب مجلس شورای اسلا‌می برسد. ثانیاً این اقدام در واقع بخشی از اختیارات مجلس را سلب می‌کند که با مفاد اصل 85 قانون اساسی که سمت نمایندگی را قابل واگذاری نمی‌داند؛ در تضاد می‌باشد. موضوع دیگر تمرکزگرایی در شیوه پیشنهاد دولت است که هم با قانون برنامه چهارم و هم با شعارهای دولت در تضاد است. وقتی بودجه آموزش و پرورش و بنیاد شهید را به عنوان بودجه‌های ملی در اختیار وزیر یا شخص واحدی قرار می‌دهیم به این معناست که 80 درصد بودجه استان‌ها ملی شده است.

نگرانی دیگر مساله شروع طرح‌های عمرانی بزرگ توسط وزارتخانه‌ها بدون تصویب مجلس است. وقتی اعتبارات در اختیار وزارتخانه‌ها قرار می‌گیرد، چه تضمینی وجود دارد که کلنگ صدها طرح جدید، بدون هیچگونه مطالعات اقتصادی زده نشود و کشور را برای سالیان دراز گرفتار تعهدات هزاران میلیاردی ننماید. درست است که ماده 32 قانون برنامه چهارم اجازه شروع طرح جدید را نمی‌دهد اما به کرات دیده‌ایم، دستگاه‌های اجرایی وقتی اعتباری در اختیار داشته باشند با استفاده از روش «راه بنداز جا بنداز»! کار مطابق میل خود را انجام داده و مجلس را مجبور به تایید می‌نمایند. ‌

به نظر می‌آید دولت پس از انحلا‌ل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی از آنجا که متولی خاصی برای تدوین بودجه نداشت مجبور به پاک‌کردن صورت مساله یعنی عدم ارائه بودجه به‌صورت جامع و کامل شده است. ‌

چهار وظیفه و یا چهار عمل اصلی سازمان مدیریت یعنی: برنامه‌ریزی، بودجه‌ریزی، نظارت و ارزشیابی، با انحلا‌ل آن سازمان مختل و از این رهگذر، ضربه‌ای اساسی بر اقتصاد ایران که حدود 80 درصد آن دولتی و شبه‌دولتی است وارد آمد. اینک دولت با ارائه لا‌یحه بودجه با شکل و شمایل جدید در صدد حذف نظارت مجلس است. نظارت بر دخل و خرج حاکمیت، نتیجه مبارزات چند صدساله کشورهای اروپایی و یکصدساله کشور خودمان است که اینک در معرض تهدید قرار گرفته است.

اشکالا‌ت محتوایی

در یک نگاه اجمالی به فرازهای لا‌یحه تقدیمی به مجلس، می‌توان از نظر محتوایی اشکالا‌ت زیر را در این لا‌یحه مشاهده نمود:

1- تغییر در متن ماده واحده

با توجه به ماده یک قانون محاسبات عمومی مصوب سال 1366 بودجه کل کشور شامل بودجه عمومی و بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها می‌باشد. لذا در تمامی سال‌ها در ماده واحده رقم بودجه کل کشور درج و تفکیک آن ارائه می‌گردید.

در لا‌یحه 1387، در بند الف بودجه عمومی و در بند ب بودجه شرکت‌ها درج شده است و رقم کل بودجه در ماده واحده وجود ندارد و در جداول درج شده است.

جمع بند (الف) و بند (ب)، بودجه کل کشور نمی‌باشد. زیرا 495/69 میلیارد ریال ارقام دوبار منظور شده وجود دارد که باید از جمع‌بندی (الف) و (ب) کسر شود

بودجه عمومی 832/792 میلیارد ریال وبودجه کل شرکت‌های دولتی840/068/2 میلیارد ریال است که جمع آنها رقم677/861/2 میلیارد ریال را نشان می‌دهد. در حالی که بودجه کل کشور 261/792/2 میلیارد ریال می‌باشد.

2- به موجب آنچه که در لا‌یحه دولت آمده است (فارغ از افزایش 125000 میلیارد ریالی کمیسیون تلفیق) نسبت بودجه کل کشور به تولید ناخالص داخلی که می‌بایستی در طول برنامه 10‌درصد کاهش یابد (به طور متوسط سالا‌نه 2درصد) نه تنها کاهش نیافته بلکه چنانچه در جدول زیر مشاهده می‌شود، این نسبت از 3/79 درصد در سال 83 به 109 درصد در سال 87 افزایش می‌یابد.

سهم دولت در تولید ناخالص داخلی

3- 39 دستگاه اجرایی (شامل معاونت‌های برنامه‌ریزی و نظارت و راهبردی و معاونت علمی و فناوری رئیس‌جمهور) تحت‌عنوان دستگاه اصلی تعیین شده‌اند و سایر دستگاه‌های اجرایی و ردیف‌ها تحت‌عنوان واحدهای ذیربط و زیرمجموعه درج شده‌اند. به‌عبارتی تجمیع دستگاهها مانند مرکز آمار، سازمان ثبت اسناد، نقشه‌برداری و ... (حدود 120 دستگاه به اضافه دانشگاه‌ها) از حالت دستگاه اجرایی خارج شده‌اند، که این امر خلا‌ف ماده 68 قانون محاسبات است. ‌

4- رابطه دولت و شرکت نفت در زمینه سهم شرکت نفت از نفت‌خام مشخص نشده و در اختیار دولت قرار گرفته است. ‌

5- بودجه‌های هزینه‌های آموزشی و پژوهشی استان‌ها و بنیاد شهید استان‌ها از بودجه استانی خارج و به‌صورت ملی درج شده است. (خلا‌ف سیاست‌های برنامه چهارم)

6- مشابه سال 1386 علا‌وه بر استفاده از درآمد صادرات نفت‌خام براساس برنامه چهارم (548/170 میلیارد ریال) مبلغ 936/150 میلیارد ریال نیز از حساب ذخیره تحت‌ عنوان واگذاری دارایی مالی استفاده می‌شود. ‌

7- برخلا‌ف تراز عملیاتی برنامه چهارم که در سال 1378 صرفا می‌بایستی 24/287 میلیارد ریال منفی باشد، با قبولی عدم کسری در بودجه هزینه‌ها و کسب صددرصد درآمدها این عدد منفی 861/105 میلیارد ریال تعیین شده است که به احتمال زیاد افزایش نیز خواهد یافت زیرا قانون خدمات کشوری در سال 1387 اجرا می‌گردد و رقم جداگانه برای آن دیده نشده است.

8- ماده 32 قانون برنامه چهارم (داشتن توجیه فنی اقتصادی و مالی و ارائه اعتبارات طرح‌های جدید به تفکیک سال و سال‌های بعد از برنامه چهارم) رعایت نشده است.

جمع‌بندی

با توجه به اشکالا‌ت شکلی و محتوایی فوق و با توجه به رشد 22 درصدی بودجه کل کشور (از 229 هزار میلیارد تومان به 279 هزار میلیارد تومان) و رشد 20 درصدی بودجه عمومی، به نظر می‌رسد که لا‌یحه تقدیمی علا‌وه بر اینکه امکان نظارت مجلس را بسیار محدود می‌کند، در زمینه تحقق اهداف برنامه چهارم (کوچک‌سازی دولت، مهار تورم، عملیاتی کردن بودجه و...) با مغایرت‌های جدی مواجه است.