لایحه بودجه 87 از نگاه کارشناسی

میزگرد بررسی لایحه بودجه سال آینده با هدف واکاوی ابعاد مختلف این لایحه و روشن شدن نقاط ضعف و قوت تغییرات اعمال شده در ساختار تدوین آن با حضور دو کارشناس اقتصادی و یک نماینده مجلس برگزار شد.

به گزارش ایسنا دکتر محمود جامساز ـ کارشناس مسائل اقتصادی ـ در میزگرد «بررسی بودجه سال 87» اظهار کرد: یکی از ویژگی‌های شاخص لوایح بودجه این است که وضعیت و واقعیات اقتصادی کشور را نشان می‌دهد. در حال حاضر نیز که کشور از نظر درآمدهای نفت در شرایط بسیار مطلوبی به‌سر می‌برد، خروجی‌ها و شاخص‌های کلان اقتصادی کشور که در عملکرد بودجه امسال و لایحه سال آینده تاثیر گذاشته‌اند نشان‌دهنده این واقعیت است که در وضعیت خوبی نیستیم.

وی ادامه داد: بودجه علاوه‌بر اینکه سند دخل و خرج مملکت است، روش اداره کشور و برنامه اقتصاد ملی طی یک سال نیز هست که جهت‌گیری‌های مندرج در آن تاثیر مستقیمی بر شاخص‌های اقتصادی می‌گذارد. این برنامه اقتصادی باید حائز اصول و قواعدی باشدتا با وجود آنها از جهت‌گیری و انسجام لازم بهره‌مند شود.

جامساز در تشریح این اصول افزود: وحدت رویه یکی از اصول ضروری بودجه‌ای است که در پی آن تمامی وزارتخانه‌ها، نهادها و دستگاه‌ها از لحاظ منابع و مصارف شفاف، مشخص و روشمند عمل می‌کنند. جامعیت نیز یکی دیگر از این اصول است که بر مبنای آن تمامی اجزای منابع و مصارف دستگاه‌ها و نهادهای بودجه‌پذیر باید مجزا و شفاف باشد و وظایف دیوان محاسبات هم ناظر بر همین اصل برای حسابرسی و بررسی عملکرد مالی دستگاه‌های جذب‌کننده بودجه تعریف شده است.

وی تصریح کرد: بنابر اصول مطرح شده بودجه‌ای که اجمالی و مختصر باشد گرچه امر رسیدگی را ساده‌تر می‌کند اما ابعاد مختلف نظارتی مجلس را محدود و کم‌اثر می‌سازد. یکی از مصادیق آن ارائه اسناد پشتیبان و بودجه شرکت‌های زیرمجموعه آنها به مجلس در اردیبهشت‌ماه است که در تناقض صریح با وظیفه نظارتی مجلس است. به گفته وی این در حالی است که در سال‌های اخیر به دلیل نامناسب بودن شاخص‌های اقتصادی که در عین وفور و مطلوبیت منابع درآمدی کشور اتفاق افتاده است، مجموعه مردم و مجلس نسبت به چگونگی تخصیص این منابع حساس شده‌اند.

جامساز افزود: اگر در سیاست اقتصاد بازار، عرضه و تقاضا و تقسیم منابع براساس مکانیزم بازار صورت می‌گیرد، در سیستم‌های اقتصادی دولتی نحوه تخصیص منابع از اهمیت خاصی برخوردار است، چرا که کاملا در اختیار دولت و نظام اقتصاد کنترل شده قرار دارد.

این استاد دانشگاه با بیان اینکه کل درآمدهای نفتی طی برنامه سوم بالغ بر 120 میلیارد دلار برآورد شده است توضیح داد: این در حالی است که در 5/2 سال گذشته از برنامه چهارم 150 میلیارد دلار از فروش نفت و گاز حاصل شده که 6/51 میلیارد دلار آن به حساب ذخیره ارزی واریز شده است اما وضعیت موجودی حساب ذخیره ارزی در اول دوره یعنی ابتدای سال 84 به میزان 6/9 میلیارد دلار و موجودی آخر دوره یعنی پایان شهریور 86 به میزان هشت میلیارد دلار نشان می‌دهد که کل 150 میلیارد دلار حاصل، متشکل از سهم دلاری بودجه و کل واریزی به حساب ذخیره ارزی به اضافه 6/1 میلیارد دلار از موجودی قبلی حساب به مصرف رسیده و این در حالی است که از اهداف برنامه چهارم از جمله شاخص‌های هدف نظیر کنترل تورم و بیکاری، رشد اقتصادی و واگذاری سهام دولتی نیز دور شده‌ایم.

این کارشناس اقتصادی گفت: چنین شرایطی در حالی بر اقتصاد کشور حاکم است که دولت نیز خواستار لغو قانون تعریف رابطه مالی دولت با شرکت ملی نفت در مورد درآمدهای نفتی شده است و به این ترتیب مشخص نیست درآمد حال از فروش 912 میلیون بشکه نفت به قرار بشکه‌ای 7/39 دلار و اختلاف این قیمت با قیمت فعلی نفت در بازار دچار چه سرنوشتی می‌شود؟ و یا اگر بیش از رقم تعیین‌شده نفت به فروش برسد، درآمد مازاد چه می‌شود؟

وی با بیان اینکه بودجه سند دخل‌و‌خرج یک ساله کشور است، عنوان کرد: پیچیدگی بودجه امری طبیعی است تکیه بر سادگی و خلاصه‌نویسی بودجه قطعا نوعی کلی‌گرایی و نبود شفافیت در چگونگی تخصیص اعتبار و هزینه کرد و فقدان یا کاهش ابعاد وظیفه نظارتی مجلس بر عملکرد دستگا‌ه‌ها را موجب می‌شود که قطعا نکته مثبتی نیست.

به گفته وی بودجه مطلوب بودجه‌ای است که پاسخگوی نیازهای واقعی اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جامعه باشد و بر مدار تکالیف اسناد بالادستی نظیر سند ملی چشم‌انداز، برنامه چهارم و سیاست‌های کلی اصل 44 حرکت کند.

جامساز در مورد بودجه شرکت‌های دولتی در لایحه بودجه سال آینده توضیح داد: افزایش بودجه شرکت‌های دولتی از 167 هزار میلیارد تومان در سال 86 به 203 هزار میلیارد تومان در لایحه بودجه سال 87 نکته قابل تاملی است چرا که براساس تکالیف سند برنامه چهارم توسعه دولت مکلف به کاهش سالانه 20 درصد از فعالیت‌های اقتصادی خویش است در حالی که تا به حال دقیقا برعکس آن عمل شده و دو برابر شدن بودجه شرکت‌های دولتی نشان‌دهنده این حرکت معکوس است.

وی گفت: هزینه سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی نیز به 8/55 هزار میلیارد تومان رسیده که 30 درصد رشد نشان می‌دهد و رشد این شاخص نشانه حرکت در جهت عکس اصل 44 است.

وی خاطرنشان کرد: افزایش بودجه شرکت‌های دولتی انحراف بودجه‌های سالانه از احکام برنامه چهارم است و این انحرافات در تخصیص مبلغ بودجه، برداشت از حساب ذخیره ارزی و دیگر سیاستگذاری‌های اقتصادی نیز دیده می‌شود و اگر تبعیت از احکام برنامه چهارم توسعه برای دولت مقدور نیست، شایسته‌ است که دولت طی لایحه‌ای اصلاح برنامه را از مجلس درخواست می‌کرد.

کار ناممکن حذف تبصره‌ها

دکتر غلامرضا سلامی ـ کارشناس مسائل اقتصادی و رییس سابق انجمن حسابداران خبره ایران ـ نیز در این میزگرد گفت: بدون تردید مهمترین و اساسی‌ترین وظیفه نظارتی مجلس شورای اسلامی بر دولت در کنترل بودجه و عملکرد قوه مجریه در اجرای بودجه تصویب شده قوه مقننه تجلی می‌یابد، بنابراین مجلس در زمان بررسی و تصویب بودجه دولت از نظر تخصیص بهینه منابع باید در جریان قرار گیرد و مطمئن شود که اعتبارات در محل‌های معین به مصرف می‌رسد.

وی با اشاره به اصل 55 قانون اساسی گفت: مطابق این اصل که یکی از اصول قوانین پایه برای تدوین بودجه است، دیوان محاسبات به عنوان بازوی نظارتی مجلس حق دارد، عملکرد مالی تمامی دستگاه‌هایی را که به هر شکل از بودجه عمومی کشور سهمی دارند بررسی و حسابرسی کند، در این حسابرسی چگونگی، محل و علت هزینه کرد اعتبارات باید مشخص شود و نباید این مساله به صورت اجمالی و کلی در نظر گرفته شود.

وی ادامه داد: در حالی که در شیوه جدید تدوین بودجه که لایحه بودجه سال 87 اعمال شده، حسابرسی و شفاف‌سازی محل خرج شدن این اعتبارات تقریبا ناممکن است، چرا که تا پیش از این علاوه بر ردیف‌های 69 دستگاهی که امسال در بودجه مشخص شده‌اند، زیرمجموعه‌های این دستگاه‌ها هم بنابر صلاحدید مجلس دارای ردیف‌های اعتباری مستقل و مشخصی بودند که دیوان محاسبات بر همین مبنا نسبت به حسابرسی عملکرد دستگاه‌ها اقدام می‌کرد.

این کارشناس مسائل مالی گفت: در حال حاضر این نگرانی وجود دارد که نامعلوم بودن جزئیات اعتبارهای دستگاه‌های زیرمجموعه، مجلس را از حق نظارتی خود محروم کند، ضمن اینکه دولت این اختیار را پیدا می‌کند که بدون اطلاع مجلس اعتبارات یک دستگاه را به دستگاه دیگری اختصاص دهد که قطعا باعث اختلال در برنامه‌های کشور خواهد شد.

سلامی در بخش دیگری از سخنان خود با اشاره به حذف تبصره‌ها از بودجه سال آینده به عنوان دیگر تغییر ساختار تدوین بودجه افزود: وابستگی بودجه دولت به درآمدهای نفتی، وجود خلا قانونی در حوزه مالیات‌های غیرمستقیم، پیچیدگی‌ فرایند قانونگذاری در کشور و درآمدهای اختصاصی وزارتخانه و شرکت‌های دولتی مهمترین علل وجود و افزایش تبصره‌ها در لوایح سنواتی کشور است که در بسیاری از موارد بنابر ضرورت و برخلاف میل تدوین‌کنندگان، طی این سال‌ها به بودجه افزوده شده است، بنابراین پیش از هر اقدامی نسبت به حذف و یا کاهش این تبصره‌ها باید علل و زمینه‌های پیدایش آنها را شناسایی کنیم، چرا که در غیر این صورت حتی در صورت حذف کامل آنها در یک سال به تدریج شاهد بازگشت تبصره‌ها به لوایح بودجه خواهیم بود.

رییس سابق انجمن حسابداران خبره ایران تصریح کرد: ناگفته پیداست که دولت‌ها همواره اصرار و سعی داشته و دارند که در عمل تمامی عواید حاصل از فروش نفت را در بودجه‌های سالانه لحاظ کنند، در حالی که قیمت نفت به اقتضای شرایط بازارهای جهانی در مقاطع مختلف دچار نوسانات شدیدی بوده است، بنابراین دولت‌ها همواره مجبور بودند براساس شرایط آن روز قیمت نفت و پیش‌بینی آینده با درج تبصره‌هایی در بودجه، مکانیزم استفاده از این درآمد را برای سال آینده تعریف کنند.

وی با اشاره به تبصره‌های بودجه در سال‌های گذشته عنوان کرد: تبصره‌های مربوط به حوزه‌های انرژی، پولی و ارزی و حمل‌ونقل آکنده از احکامی است که در مورد چگونگی خرج کردن منابع نفتی صادر شده است. آنچه مسلم است برای خرج کردن این منابع نباید تبصره‌های دائمی وضع کرد، زیرا مشخص نیست که درآمدهای نفتی تا چه زمانی استمرار دارد.

وی افزود: در مورد مالیات‌های غیرمستقیم نیز بنابر ماده 37 قانون محاسبات، پیش‌بینی درآمد یا سایر منابع تامین اعتبار در بودجه کل کشور مجوز برای وصول از اشخاص تلقی نمی‌شود و در هر مورد احتیاج به مجوز قانونی وجود دارد، به همین دلیل در مورد سایر مالیات‌های غیرمستقیم در اکثر موارد پس از کشف موضوع از طرف دولت در مورد کالا یا خدمات تولید شده، برای منظور کردن این درآمد در بودجه لازم است تا مقررات مربوط به وصول مالیات‌ها به تصویب مجلس برسد، که همین امر باعث به‌وجود آمدن تبصره‌های زیادی در بودجه‌های سنواتی شده و می‌شود.

این کارشناس مسائل مالی و اقتصادی گفت: فرآیند طولانی، پیچیده و دشوار قانونگذاری در ایران باعث می‌شود در بسیاری از مواقع برای اصلاحات جزئی در مقررات یا احکام مختصر برای رفع مشکلات قانونی دستگاه‌های دولتی، بجای اینکه از طریق تقدیم لایحه جداگانه به مجلس اقدام شود، ترجیح داده شود که چنین درخواست‌هایی از طریق تبصره‌های بودجه محقق شود به گونه‌ای که ملاحظه می‌شود، حذف تمامی تبصره‌ها تقریبا ناممکن است و در صورت اصرار بر آن باید کارشناسی دقیق و بلندمدتی در مورد آن انجام شود.

وی افزود: منظور کردن بودجه شرکت‌های انتفاعی دولتی در بودجه کل کشور نه‌تنها نتیجه کنترلی و نظارتی ندارد بلکه فقط با ایجاد ابهام در رقم بودجه، موجب اتلاف وقت مجلس می‌شود، چرا که بودجه شرکت‌های دولتی جنس و کارکرد جداگانه‌ای نسبت به سایر ارقام بودجه دارد.

سلامی در ادامه خاطرنشان کرد: بنگاه‌های دولتی انتفاعی هستند، ولی وزارتخانه‌ها، نهادهای دولتی غیرانتفاعی‌اند به این معنا که ارقام بودجه‌ها، درآمد و هزینه‌های این دو کاملا با هم فرق می‌کند، بنابراین بودجه شرکت‌های دولتی باید با بودجه کل کشور تلفیق شود نه، تجمیع چرا که علاوه بر حجیم بودن بودجه از شفافیت آن نیز می‌کاهد، ادامه این وضعیت باعث شده که کل تولید ناخالص داخلی از رقم کل بودجه کشور بیشتر شود در صورتی که دولت نمی‌تواند بیشتر از کل بودجه درآمد یا هزینه داشته باشد.

وی با اشاره به تکرار این اشتباه گفت: به جای بودجه شرکت‌های دولتی باید آثار عملکرد شرکت‌ها را لحاظ کرد و حاصل سود و زیانشان را در بودجه دخالت داد، در حالی که به دلیل رفع نشدن این خطا، اصلا نمی‌توانیم محاسبه کنیم که در 70 سال گذشته شرکت‌های دولتی چه مقدار از منابع عمومی کشور خرج کرده‌اند.

رویکرد بودجه 87

ساختار بودجه سال 87 بر سه شاخصه حذف تبصره‌های دایمی، کاهش تعداد دستگاه‌ها و بالا بردن قدرت پاسخگویی مصرف‌کنندگان بودجه استوار شده است.

مرتضی تمدن عضو هیات رییسه کمیسیون برنامه و بودجه مجلس، در این میزگرد اظهار کرد: دولت از قبل اعلام کرده بود که نسبت به بودجه 87 تغییراتی را اعمال خواهد کرد که این تغییرات حول سه محور بود. اول اصلاح ساختاری بودجه و ایجاد فضایی که از وضع قوانین داخلی در بودجه خودداری شود، یعنی تبصره‌های دایمی را حذف کند. دوم کاهش تعداد دستگاه‌های اجرایی در بودجه که از 600 تا 700 دستگاه به 60 دستگاه رسانده شود و سوم، بحث افزایش پاسخگویی وزرا و استانداران در قبال بودجه بود.

تمدن اضافه کرد: محور دومی که دولت در بودجه به‌عنوان سیاست‌های بودجه 87 اعلام کرده این است که یک بودجه انقباضی را به مجلس بدهد و این هدف را به دلیل وجود شرایط تورمی در کشور دنبال می‌کند، که البته باید دید در بودجه رعایت شده است یا نه؟

نماینده مردم شهرکرد در مجلس، در ارزیابی نقاط قوت و ضعف بودجه 87 گفت: برداشت‌هایی که از بودجه می‌شود این است که اساساً تبصره‌ها در بودجه دو قسم است. تبصره‌هایی که ذیل ماده واحده قرار می‌گیرند و حکمی را بیان می‌کنند که دربرگیرنده یک سیاست یا رویکرد از جانب دولت نسبت به مفاد و اعداد مندرج در بودجه است که این احکام دائمی هستند. مثل سیاست تشویق دولت به مهار آبهای سطحی که حکم یک ساله نیست و تا زمانی که آبهای سطحی مهار نشده باشند می‌تواند تکرار شود.

وی ادامه داد: یا این‌که دولت یک دستور انضباط مالی را در بودجه بدهد که به بیش از یکسال سرایت کند، مثل لایحه الحاق بخشی از تبصره‌ها به مقررات مالی دولت که با عنوان لایحه پیش‌قراول بودجه مطرح شد، ولی فوریتش به تصویب نرسید، بلکه عادی به جریان افتاد و احتمالا بعد از بودجه وارد دستور کار شود.

عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس، تصریح کرد: از طرفی بخشی از تبصره‌ها که در سال 86 و سال‌های قبل آمده حکم یکساله داشته است، مثل وضع عوارض برای دریافت پلاک خودرو یا تعویض جلد گذرنامه که فرضاً اگر کسی بخواهد نسبت به تعویض جلد گذرنامه اقدام کند باید هزینه‌ای معادل 40 هزار تومان از او دریافت شود، اما موضوع محل ابهام این است که این قبیل فعالیت‌ها، حکمش در کجا آمده و قوه مجریه چگونه و برابر چه مجوزی به ازای تعویض یک جلد گذرنامه 40 هزار تومان دریافت خواهد کرد؟

تمدن اضافه کرد: آنچه که اکنون در بودجه متناسب با اهداف دولت به چشم می‌خورد، این است که دولت تبصره‌ها را از بودجه کنار گذاشته و آن بخشی از تبصره‌ها را که حکم یکساله داشته،‌ درون ردیف برده است؛ مثلا در ردیف‌های درآمدی بودجه 87، هر سال در تبصره‌ها می‌آوردیم که دولت مجاز است که سیگار مازاد بر مصرف را از خارج وارد کند، و مالیاتی هم به آن می‌بستیم؛ حالا در بودجه به آن ردیف داده و تحت عنوان مالیات بر فروش سیگار براساس مجاز بودن تامین کسری سیگار از طریق واردات ذکر شده است.

وی رویکرد بودجه 87 را یک گام مثبت به سمت بودجه عملیاتی دانست و افزود: حرکت دولت برای بردن بخشی از تبصره‌های دایمی در یک لایحه جداگانه و گنجاندن آن بخش از تبصره‌های غیردایمی در درون ردیف‌ها اشکالی ندارد، ولی این که بودجه را از قانون‌گذاری و قوانین دایمی منفک کنیم، رویکرد مثبتی می‌دانم؛ زیرا طی سال‌ها گرفتار این مساله بودیم که خیلی از قوانین موردنیاز را که نمی‌توانستیم در طول سال قانون‌گذاری کنیم، به بودجه اضافه می‌کردیم و بودجه در حقیقت ترکیبی از قانون، رهنمود و سیاست‌گذاری بود که با این کار تاحد زیادی پالایش شد.

تمدن با اشاره به رویکرد کاهش تعداد دستگاه‌های اجرایی در بودجه 87 اظهار کرد: در این زمینه برخی نمایندگان نظر مثبت و عده‌ای دیدگاه غیر مثبت دارند. اما از نگاه بنده این رویکرد مثبت است. به عنوان نمونه هم‌اکنون وزارت جهاد کشاورزی حدود 40 سازمان زیرمجموعه در اختیار دارد و مجلس با 40 مدیر زیرمجموعه وزیر باید طرف شود، اما در نهایت وزیر پاسخگوی اصلی است.

وی ادامه داد: سؤالی که مطرح می‌شود این است که ملاک و معیار کاهش 700 دستگاه اجرایی به 69 دستگاه چیست؟ دولت در لایحه اشاره کرده که منظور از 69 دستگاه اجرایی، 39 وزارتخانه و سازمان وابسته به دولت و نهاد ریاست جمهوری و 30 سازمان دیگر در استان‌هاست که جمعا 69 دستگاه می‌شود؛ ولی در این موضوع به لحاظ قانونی ابهامی وجود دارد. مثلا ماده 68 قانون محاسبات می‌گوید: «هرکدام از سازمان‌هایی که به موجب قانون به وجود آمده‌اند باید بودجه‌شان را در لایحه به‌طور جداگانه درج کنیم.» با رصدی که در بودجه صورت گرفت مشخص شد که حدود 400 دستگاه به موجب قانون به وجود آمده‌اند، بنابراین به‌جای 69 ردیف باید 400 ردیف دیده شود.

عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس تصریح کرد: دولت می‌گوید درست است که بودجه دستگاه‌هایی که به موجب قانون ایجاد شده‌اند باید دیده شود، اما وقتی بودجه وزارت امور اقتصادی و دارایی در بودجه لحاظ می‌شود یعنی 9 زیرمجموعه هم در دل آن قرار می‌گیرند که برای کنترل و نظارت بهتر تحت یک عنوان آورده شدند.

نماینده مردم شهرکرد ادامه داد: حال این ابهام وجود دارد که آیا کاهش تعداد دستگاه‌های اجرایی، نقض ماده 68 قانون محاسبات عمومی کشور هست یا نه؟ در اینجا اختلاف‌نظر وجود دارد. در حالی که دولت معتقد است هر دستگاهی که به موجب قانون به وجود آمده الزاما نباید ردیف بودجه مستقلی داشته باشد، ولی برخی نمایندگان می‌گویند که هر دستگاهی که به موجب قانون ایجاد شده است باید ردیف مستقلی برایش دیده شود.