نهاد مقابله با نقض حقوق‌بشر

عبدالله خاتمی‌فر

* آیا نهاد ملی حقوق‌بشر داریم؟

** تحقق حقوق‌بشر نیازمند سازوکارهایی است که هم می‌توانند جنبه دولتی داشته باشند هم غیردولتی. به عبارت دیگر باید مجموعه‌ای از ساز‌وکارها به وجود بیاید تا پس از شناسایی حقوق‌بشر، امکان اعمال حقوق‌بشر و نظارت بر آن فراهم شود. حقوق‌بشر می‌تواند از چند طریق وارد کشور شود: یکی این است که اسناد بین‌المللی تصویب و لازم‌الاجرا شود و در واقع مقررات حقوق بین‌الملل جذب حقوق داخلی شود تا دولت ملزم به رعایت حقوق‌بشر باشد. البته اگر نحوه شناسایی حقوق‌بشر از طریق معاهدات باشد ما دو سیستم در حقوق بین‌الملل داریم؛ 1ـ دوگانگی حقوق بین‌الملل و حقوق داخلی که در این حالت باید مقررات حقوق‌بشر جذب مقررات داخلی و نظام حقوقی کشور شوند که می‌تواند به صورت تصویب یک معاهده باشد و 2ـ وحدت یا یگانگی حقوق داخلی و حقوق بین‌الملل. در این حالت هم قوانین داخلی کم‌اهمیت نیستند و اگر معاهدات بین‌المللی خود‌اجرا نباشند ما نیاز به قانون داخلی داریم. پس یک شیوه این‌است که حقوق‌بشر با قانونگذاری وارد نظام حقوقی شود. اما اصولاً لازم نیست که موازین حقوق‌بشر از طریق معاهدات بین‌المللی وارد نظام حقوقی یک کشور شود. امروزه غالب کشورها بخش مهمی در قانون اساسی خود دارند که به حقوق بنیادین اختصاص دارد. به عبارت دیگر یا یک اعلامیه، لایحه قانونی یا منشور حقوق‌بشر دارند یا بخشی از اصول قانون اساسی آنها به حقوق‌بشر اختصاص پیدا کرده ‌است. این اصول می توانند به طور مستقیم برای شهروندان ایجاد حق و برای دولت به تناسب و به منظور حفظ حقوق بنیادین تکلیف ایجاد کند.

 * پس اگر این حقوق استیفا نشوند قابل مطالبه هستند و باید دسترسی به آن تضمین شود؟

** معمولاً تا آنجا که مربوط به حقوق مدنی و سیاسی است این حقوق قابل دادخواهی مستقیم در دادگاه‌‌ها هستند. پس نیازمند سازوکارهای قانونی برای تضمین این حقوق هستیم که بخش مهمی از آن می‌تواند در نظام قضایی تجلی پیدا کند. یعنی باید قوانین حقوق را شناسایی کنند. پس بهتر است قواعد کلی که در قانون اساسی آمده است با قوانین عادی به طور تفصیلی بیان شود و ایجاد حق و تکلیف را مشخص و معین کند. به عبارتی برای شهروندان حقوق شخصی ایجاد کند که این حقوق شخصی قابلیت اجرا داشته باشند. اما شناسایی حقوق کافی نیست مگر این که سیستم نظارت و مقابله با موارد نقض وجود داشته باشد که اصولاً باید این سیستم در دادگستری تجلی یابد. پس باید دستگاه قضایی حافظ حقوق شهروندان در برابر یکدیگر و به ویژه دولت باشد. بلکه آنچه اهمیت دارد وجود مراجعی است که توانایی مقابله با موارد نقض حقوق‌بشر و نظارت بر آن به ویژه از جانب سازمان‌های دولتی ناقض این حقوق را داشته باشند.

اما تنها دستگاه قضایی کفایت نمی‌کند بلکه باید در کنار دستگاه‌‌های دولتی سازمان‌‌های نظارتی دیگری حضور داشته باشند که می‌توانند جنبه دولتی یا حکومتی یا غیر دولتی داشته باشند. یک سنت دیرین به نام «Ambudsman»ها یا بازرسان ویژه هستند که بر اعمال دستگاه‌‌های دولتی نظارت می‌کنند. بخشی از این بازرسان ویژه هم وظیفه نظارت بر رعایت حقوق شهروندان توسط سازمان‌‌های دولتی را بر عهده دارند. این سازمان‌‌ها به طور سنتی در دل حاکمیت جا داشته‌اند اما به این معنا نیست که متابعت از حاکمیت یا به عبارت بهتر از دولت حاکم کنند. بلکه آنها ناظر بر رعایت اصول و مقررات بنیادین حقوق‌بشر مندرج در قانون اساسی توسط دستگاه‌‌های حکومتی هستند. بنابراین، باید قوانین و مقررات و سنت‌‌های اجتماعی و سیاسی به گونه‌ای شکل گرفته باشند که استقلال این سازمان‌‌ها واقعاً حفظ شود.

* پس باید قانون خاصی برای تامین و تضمین ایجاد و فعالیت چنین سازمان‌‌هایی باشد که نهاد ملی حقوق‌بشر یکی از آنها است؟

** وقتی از نهاد ملی حقوق‌بشر حرف می‌زنیم معمولاً به اصول پاریس (1991) توجه داریم. بعد از آنکه در منشور ملل متحد از تامین «حقوق‌بشر» به عنوان یکی از اهداف نام برده ‌شد، چاره‌اندیشی برای حفظ حقوق‌بشر مورد توجه قرار گرفت. فکر ایجاد نهادهایی مستقل در داخل کشورها برای نظارت بر رعایت حقوق‌بشر مطرح شد. پس از چند دهه مباحثات طولانی، در سال 1991 در پاریس مطرح شد. بحث این بود که پیش از بازخواست جامعه بین‌المللی از کشورها برای عدم رعایت حقوق‌بشر و فشار بر دولت‌‌ها، بهتر است نهادهای ملی تشکیل شوند که بر رعایت حقوق‌بشر نظارت داشته باشند، در ترویج آن بکوشند، از نقض حقوق‌بشر پیشگیری و در صورت لزوم مقابله کنند تا حقوق‌بشر تضمین شود. ممکن است در یک کشور نهاد ملی را هم تاسیس کنند اما آن نهاد کاملاً وابسته به دولت باشد.

* ویژگی‌‌های این نهاد ملی اصیل کدام هستند؟

** باید بدانیم که نهاد‌‌های ملی در دل حاکمیت ایجاد می‌شوند. یعنی حکومت از طریق قانون اساسی یا عادی یا مصوبات دولت اینها را ایجاد می‌کند. اما وقتی ایجاد شد باید مستقل از دولت باشد. ممکن است دولت به این نهاد‌‌ها کمک کند، ولی به این معنا نیست که وقتی بودجه بدهد آنها تابع دولت باشند. آنها ایجاد می‌شوند که بر دولت نظارت کنند.

 * چطور چنین حالتی متصور است؟ دولت به نهاد ملی حقوق‌بشر بودجه بدهد و نظارت آن را هم بپذیرد.

** بله متصور است و نمونه‌‌های موفقی هم در سراسر جهان وجود دارد؛ زمانی که یک بافت دموکراتیک در کشور وجود داشته باشد این امر ممکن می‌شود. اگر بافت دموکراتیک وجود نداشته ‌باشد، تضمینات قانونی با همه اهمیتی که دارد به تنهایی کفایت نمی‌کند. مثالی می‌زنم: افغانستان در همسایگی ما سال‌‌ها دچار جنگ و خونریزی بود. اگر از نظر زیر‌ساختی نگاه کنید آمادگی پذیرش یک نظام دموکراتیک پایدار را نداشت. اما پس از پایان جنگ در افغانستان، یکی از نخستین نهادهایی که در افغانستان استقرار یافت «کمیسیون مستقل حقوق‌بشر افغانستان» بود که اگر اشتباه نکنم حتی پیش از تصویب قانون ‌اساسی افغانستان تشکیل شد.

وقتی قانون اساسی هم تصویب شد این نهاد مستقل با تضمینات بسیار بالا در قانون اساسی پیش‌بینی شد. این نهاد مستقل هم کارهای بسیار مهمی را هم در افغانستان انجام داده ‌است. پس در چنین شرایطی هم امکان ایجاد و فعالیت نهاد ملی حقوق‌بشر وجود دارد. گرچه کارکرد پایدار و مستمر آن منوط به این است که دموکراسی در افغانستان ریشه‌دار شود. لازم است که تمام مقامات یک کشور جایگاه قانونی نهاد ملی را به رسمیت بشناسند. اگر ما متنی نداشته باشیم که بدون چون و چرا چنین نهادی را تاسیس و جایگاه آن را مشخص کند ـ مخصوصاً در کشورهای غیر‌‌دموکراتیک یا در حال گذار به دموکراسی ـ عبور از این سازمان‌‌ها، نادیده گرفتن آنها و خدشه وارد کردن به وجودشان و صلاحیت‌شان کاملاً ساده خواهد بود. نکته مهم دیگر این است که باید ترکیب این نهادها مرکب از مجموعه‌ای از افرادی باشند که به مسائل حقوق‌بشری کشور، شناسایی نقاط ضعف، امکان سازماندهی تحقیق و تفحص، مهارت توسعه دانش و فن توسعه حقوق‌بشر در کشور را داشته‌ باشد.

* چه کسی اینها را انتخاب می‌کند؟

 ** ترکیب می‌تواند جمعی از عناصر دولتی و غیردولتی باشد. یعنی بعضی از مسئولان دولتی که در تضمین و شناسایی حقوق‌بشر دخالت دارند وجود داشته باشد. ولی باید قطعاً جمعی از متخصصین از شخصیت‌‌های غیردولتی حضور داشته باشند. نهاد ملی حقوق‌بشر نمی‌تواند دولتی باشد و ترکیب آن محدود به افراد دولتی باشد. حتی این نهاد نمی‌تواند مرکب از جمعی از افراد باشد که یک مقام رسمی در آن دست بالاتر داشته باشد. به عبارتی ترکیب باید به گونه‌ای باشد که نهادهای غیردولتی موثرتر باشند. همچنان که لازم است افرادی با صلاحیت‌‌ها، توانایی‌‌های همگن از نظر تخصص، بینش، دانش و مهارت همدیگر را تکمیل کنند باید این ترکیب و نحوه انتخاب افراد هم در قانون و مصوبه تاسیس نهاد ملی پیش‌بینی شده ‌باشد.

 * مهمترین وظیفه نهاد ملی حقوق‌بشر چیست؟

** باید نهاد ملی بتواند درباره ادعاهای نقض حقوق‌بشر تحقیق و تفحص کند. هم اینکه بتواند گزارش‌‌هایی به دولت بدهد که موثر باشد و به آن ترتیب اثر داده شود. منظور این نیست که نهادهای ملی بتوانند تصمیمات لازم‌الاجرا اتخاذ کنند و تصمیم آنها برای شهروندان حق و تکلیف ایجاد کند. اما غالباً توصیه‌‌های آنها پذیرفته و ترتیب اثر داده می‌شود.

* تصمیمات نهاد ملی چه ضمانت اجرایی دارد؟

** بافت دموکراتیک است. به عبارت دیگر هر سازمان و نهادی پاسخگوی اعمال و تصمیمات خودش است و در واقع می‌خواهد خودش را ثابت کند و باقی نگه دارد. پس وقتی نهاد حقوق‌بشری به او اعتراض می‌کند و آن را مورد نقد قرار می‌دهد، راه درست این است که یا خودش را اصلاح کند و یا با موارد نقض مقابله می‌کند. بدین ترتیب مشروعیتش باقی می‌ماند. در غیر این صورت مقبولیت و مشروعیت اعمال و رفتار آن سازمان مورد تردید قرار می‌گیرد. در چنین مواردی نهادهای سیاسی مثل مجلس هم می‌توانند وارد عمل شوند و سازمان دولتی که این توصیه‌‌ها را نپذیرفته بازخواست کند و عکس‌العمل نشان دهد.

 * در کشورهایی که دموکراتیک نیستند تکلیف نهاد ملی حقوق‌بشر چه می‌شود؟

** در این شرایط تشکیل چنین نهادی ممکن نیست و باید اراده سیاسی مبنی بر تشکیل نهاد حقوق‌بشری که تصمیمات لازم‌الاجرا اتخاذ کند وجود داشته باشد. در کنار این الگوهای عام موارد استثنایی هم ممکن است وجود داشته‌باشد که نهاد حقوق‌بشری یک سازمان علمی است که البته باز هم مربوط به کشوری با بافت دموکراتیک است.

 * و اگر بافت دموکراتیک نباشد؟

** چنین جوامعی اصلاً بحث نهاد ملی مطرح نمی‌شود. بنابراین اگر هم نهاد ملی وجود داشته باشد «صوری» است و برای نشان دادن ویترین و توجیه خواهد بود. اما در جوامع در حال گذار شما با نقاط شفاف و کدر مواجه خواهید بود. ممکن است در یکی از این نقاط شفاف شما بتوانید چنین سازمانی تاسیس کنید ولی این سازمان همیشه با نقاط کدر مواجه است. برای اینکه از نقاط کدر عبور کند نیاز به قوت و قدرت دارد که در تصمیمات ارشادی نهفته نیست.

* کشور ما در حال گذار است. آیا در کشور ما هم امکان تشکیل نهاد ملی حقوق‌بشر وجود دارد؟

** من مثال افغانستان را گفتم که در شرایط حضور کشورهای خارجی کمیسیون مستقل حقوق‌بشر آن حتی می‌تواند از رئیس‌جمهور سوال کند.

 * آیا با قدرتی خارج از یک کشور می‌توان نهاد ملی تشکیل داد؟ در صورتی که قدرت خارجی دولت را هم خود تشکیل داده باشد.

** اگر منشاء اراده برای تشکیل این نهاد خارج از سرزمین و کشور مورد نظر باشد ممکن است پایدار نباشد و نماند. پایداری آن مشروط به تغییر بافت به شکل دموکراتیک آن است. اگر این نهاد با هدف تقویت دموکراسی، حقوق‌بشر و نهادهای آن شکل گرفته ‌باشد حتی اگر از دل آن جامعه بیرون نیامده باشد و جامعه هم دموکراتیک نباشد، وقتی مستقر شد در یک برهه‌ای می‌تواند به این مساله کمک کند. شرط بقایش هم این است که تحول در سطح جامعه رخ بدهد. پس تنها او نمی‌تواند همه تحولات را ایجاد کند بلکه باید مجموعه‌ای از عوامل دیگر هم باشند تا دموکراسی ریشه‌دار و پایدار شود. یعنی یک ارتباط ارگانیک ایجاد شود که رابطه مکانیکی و موثر کنونی فعلی را ارتقا دهد.

* در قانون اساسی و عادی ما نهاد ملی حقوق‌بشر پیش‌بینی نشده‌ است. آیا در چنین شرایطی امکان تشکیل نهاد ملی در جامعه در حال گذار ما توسط دولت و دیگر بخش‌‌های حکومت وجود دارد؟

** قطعاً ممکن است و به نظرم بهترین حالت این است که با تصویب قانون این کار انجام شود. البته چون حدود و ثغور این نهاد و اختیاراتش در قانون اساسی تعریف نشده ا‌ست، ممکن است درباره میزان اختیارات آن اختلاف باشد.

* با توجه به پیشینه مطالعات شما در حوزه حقوق عمومی و حقوق‌بشر و فعالیت تخصصی که در این‌باره انجام می‌دهید چگونه می‌شود در نظام حقوقی ایران نهادی با کارکرد «نهاد ملی حقوق بشر» ایجاد کرد؟

** نمونه روشن آن «هیات نظارت بر اجرای قانون اساسی» است که به نوعی می‌توانست جلوه‌ای از چنین نهادی باشد. هر چند با این هدف ایجاد نشده بود می‌توانست کارکردهای مثبت هم داشته باشد. به شرط آنکه با تقابل سازمان‌‌های حکومتی مواجه نمی‌شد. اما متاسفانه در آن زمان، موضع‌گیری نسبتاً منفی را در برابر نظارت‌‌های این هیات اتخاذ شد. هر چند اعضای هیات سعی می‌کردند نظارت‌‌ها بسیار ‌بسیار دقیق باشد. حتی یادتان هست که بحث اصل 113 و صلاحیت رئیس‌جمهور برای نظارت بر قانون اساسی در لایحه‌ای که تدوین شد با چه واکنش‌‌هایی مواجه شد. اما صرف نظر از مفاد لایحه اختیارات رئیس‌جمهور، می‌شد با لحاظ اصل 113 مجموعه‌ای را تدوین کرد که در چارچوب قانون‌ اساسی و تا حدود قابل توجهی نظارت بر قانون ‌اساسی و به ویژه حقوق بنیادین شهروندان رعایت شود. به شرط آنکه همدلی بین سازمان‌‌های حکومتی وجود ‌داشت. نه اینکه رئیس یک قوه با قوه دیگر همدلی داشته باشند، بلکه این همدلی به شکل ساختاری و سازمانی ایجاد می‌شد. یعنی یک عرف حکومتی به وجود می‌آمد.

* علت این مخالفت‌‌ها چه بود؟

** کانون‌‌های قدرت در کشور با هم به توافق نرسیدند. باید یک روز کانون‌‌های قدرت در کشور به این نتیجه برسند که به سود همه آنهاست که این اتفاق رخ دهد. تا هنگامی که برخی از کانون‌‌های قدرت فکر کنند که نبود قاعده به نفع‌شان است نمی‌توانیم به نتیجه برسیم. باید به تجربه دریابند که همیشه بالادست نیستند و وجود تنظیماتی که حداقل حقوق را برای همه تضمین کند لازم است.

* آیا امکان توجیه و تشریح این نفع عمومی ناشی از نظارت بر رعایت حقوق شهروندی وجود نداشت؟

** مسائل کانون قدرت همیشه شناختی و معرفتی نیست بلکه منافع است. به نظر من کانون‌‌های قدرت در یک تجربه اجتماعی به نتیجه می‌رسند که از چه راهی بروند. همان‌طور که دموکراسی یک تجربه حکمرانی و رعایت حقوق اقلیت‌‌ها نه از سر خیرخواهی و نوع‌دوستی بلکه تجربه‌ای از زندگی اجتماعی است. وقتی دیدند که به هنگام اقلیت بودن ممکن است مورد ظلم قرار بگیرند، می‌پذیرند که به هنگام حکومت خوب است که حقوق اقلیت‌‌ها رعایت شود. وقتی رفتارها و کنش‌‌هایشان عقلانی شود، به سمت پذیرش فعالیت چنین نهادهایی پیش می‌روند.

* با اوصافی که گفتید چگونه می‌توانیم به سمت تشکیل نهاد ملی حقوق بشر برویم؟

** اول اینکه باید تعاملی میان افراد آکادمیک، مراکز پژوهشی و مراکز اتخاذ تصمیم و تصمیم‌سازی ایجاد شود. اگر یک مرکز پژوهشی حقوق برای خودش کار پژوهشی محض انجام دهد ممکن است نتیجه لازم را نداشته ‌باشد. در مقابل هم سازمان حکومتی شاید مهارت، استقلال و ویژگی‌‌های لازم برای تحقیق و طراحی چنین نهادهایی را نداشته باشد. پس باید کار مشترکی انجام شود تا به نتیجه برسد. یعنی با مشارکت مجموعه‌ای که دارای استانداردهای لازم و مطابق با نیازهای کشور هم هست.

* پس راه گریزناپذیر ایجاد نهاد ملی حقوق‌بشر در کشور ما، مشارکت موثر دولت و حاکمیت است؟

** بله برای این نوع نهاد ملی پاسخ مثبت است. در واقع علاوه بر شناسایی نهاد ملی توسط حکومت، باید تعامل مناسبی میان نهاد ملی و حکومت وجود داشته باشد. اگر حکومتی به تشکیل چنین نهادی حتی با کمبودهایی رضایت بدهد باید استقبال شود. نباید انتظار داشته باشیم بهترین شرایط و امکانات فراهم شود و این نهادها از استقلال مطلق و غیره... برخوردار باشند. همین که قدمی برداشته شود و مشخص شود که بحث آن ویترین کذایی نیست بلکه حرکت به سمت درستی است، کافی و مورد استقبال است.

 * در شرایطی که دولت ایران عضو شماری از سازمان‌‌های بین‌المللی است و برخی اسناد بین‌المللی حقوق‌بشر را پذیرفته یا تصویب کرده است، میزان پایبندی به مفاد آن اسناد و تعهدات ناشی از آن چه میزان بوده است و آیا گزارش‌‌های مستمری در این باره به نهادهای ناظر ارائه می‌شود؟

** همه موازین بین‌المللی در اسناد و معاهدات خلاصه نمی‌شود تا صرفاً موضوع تابعیت از آنچه پذیرفته‌ایم مطرح باشد، بلکه برخی قواعد عرفی بین‌المللی هم وجود دارند. حتی اگر ما در ایجاد آن مشارکت نداشته باشیم، نظام بین‌المللی آن قاعده را به آنها تحمیل می‌کند. با وجود این که در بسیاری از موارد رضایت مشترک دولت‌‌ها به ایجاد تعهداتی منجر می‌شود، اما برخی قواعد بنیادین حتی بدون رضایت یک دولت به رغم میل آن دولت بر آن تحمیل می‌شود. اسنادی که ما درباره حقوق‌بشر پذیرفته‌ایم حقوقی را برای تمام شهروندان به رسمیت شناخته است که متعهدیم ضمن ترویج و توسعه مفاهیم و موازین حقوق‌بشری، با موارد نقض آن برخورد کنیم. میزان اعمال این حقوق و انجام تعهدات مربوط به آن درباره دولت‌‌های مختلف متفاوت است و هیچ کشوری نمی‌تواند مدعی اجرای کامل آن شود. به همین علت نظام نظارتی برقرار شده است که در میثاق‌‌های حقوق مدنی و سیاسی و اجتماعی هم مانند برخی معاهدات بین‌المللی دیگر پیش‌بینی شده است.

در این زمینه ارائه گزارش‌‌های ملی دارای اهمیت است. یعنی براساس آن، کشورها مکلف هستند گزارش‌‌هایی به نهادهای مشخص شده در آن اسناد ارائه دهند. کشور ما هم در موارد معدودی این کار را انجام می‌دهد. هر سندی توالی ارائه این گزارش‌‌های ملی و کشوری را مشخص کرده‌ است. بعضی کشورها آن را رعایت می‌کنند. ما هم در مواردی گزارش داده‌ایم و در برخی موارد این کار انجام نشده ‌است. اما علاوه بر اصل اقدام برای ارائه گزارش، کیفیت گزارش هم مهم است. نهادهای بین‌المللی با دولت تعامل می‌کنند و تنها بحث مچ‌گیری و متهم کردن نیست. در واقع هر دولتی خودش گزارشی از اجرا و اعمال معاهدات را به مرجع ذی‌صلاح می‌فرستد تا در کنار گزارش‌‌هایی که از منابع دیگر کسب می‌شود بررسی و مقایسه شود. به طور معمول سعی می‌شود که یک «گزارش سایه» هم باشد. سازمان‌‌های غیردولتی مخصوصاً در کشورهای دموکراتیک همیشه یک گزارش سایه تهیه می‌کنند که مورد بررسی قرار می‌گیرد و سپس به آن دولت توصیه‌‌هایی می‌شود؛ ممکن است موارد نقض گفته شود یا موارد پیشرفت به آنها اعلام و ابراز خرسندی شود. امکان دارد توصیه‌‌هایی برای رفع موارد نقض حقوق‌بشر و غنی شدن موارد پیشرفت بشود. دولت‌‌ها در اینجا در برابر خود و جامعه جهانی قرار می‌گیرند و پاسخگو خواهند‌ بود. هنگامی که می‌خواهید در جامعه بین‌المللی بمانید باید اصول بنیادین را رعایت کنید. در صورت نقد هم می‌توانید از طرق معمول آن را ابراز کنید و درصدد تغییر موارد مربوطه باشید.