نگاهی به تحولات در سازمان مدیریت
پرسشهایی درباره آینده برنامهریزی در کشور
امیر جعفرزاده کارشناس ارشد اقتصاد
گروه اقتصادی
(در سازمان مدیریت و برنامهریزی در سالهای گذشته اساس برنامهریزی بر اومانیسم و لیبرالیسم شکل گرفته که تحول در آن هم مشکل است.) مطلب فوق را دکتر احمدینژاد بیان کرده بود. اعتقاد راسخی که منجر به تعطیلی سازمان مدیریت و برنامهریزی پس از 60 سال فعالیت شد. خبری که همه کارشناسان و اساتید اقتصاد را شوکه کرد.
طرحی که در سیوسومین جلسه شورای عالی اداری به ریاست دکتر محمود احمدینژاد تصویب شده بود و طی آن تغییر سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور به عنوان معاونت (برنامهریزی و نظارت راهبردی رئیسجمهور) تصویب شد.
سازمان مدیریت و برنامهریزی در ایران متولی امر برنامهریزی بود. یعنی مراحل طراحی و تصویب اولیه آن و در نهایت نظارت بر اجرا را بر عهده داشت. بنابراین شناخت دقیق سازمان مدیریت و برنامهریزی در ایران، جدای از شناخت لزوم امر برنامهریی در کشورهای در حال توسعه نیست. تا لزوم و ضرورت برنامهریزی در کشورهای در حال توسعه نظیر ایران مشخص نشده باشد، نمیتوان درک درستی از سازمان متولی آن نیز داشت. بنابراین برای بررسی این مساله که آیا این کار دولت یعنی انحلال بزرگترین سازمان برنامهریزی کشور، کار درستی بوده یا نه ابتدا باید دلایل داشتن برنامه و لزوم برنامهریزی و به تبع نهاد و سازمان متولی امر برنامهریزی را بررسی کرد.
ماهیت برنامهریزی توسعه
برنامهریزی اقتصادی را میتوان کوشش آگاهانه دولت در جهت هماهنگی تصمیمات اقتصادی در بلندمدت و تاثیر گذاشتن، جهت دادن و در برخی موارد حتی کنترل سطح و رشد متغیرهای اصلی اقتصادی یک کشور (مانند درآمد، مصرف، اشتغال، سرمایهگذاری، پسانداز، صادرات و واردات) برای رسیدن به یک سلسله هدفهای از قبل تعیین شده توسعه دانست. بنابراین، برنامه اقتصادی یک رشته هدفهای کمی خاص است که باید طی یک دوره زمانی به آنها رسید.
فرآیند برنامهریزی را نیز میتوان تمرینی دانست که طی آن دولت ابتدا هدفهای اجتماعی را انتخاب میکند، سپس هدفهای مختلف را تعیین میکند و بالاخره چارچوبی برای اجرا، هماهنگی و کنترل برنامه توسعه تشکیل میدهد.
دایره امور اقتصادی سازمان ملل متحد در یکی از اولین گزارشهای خود راجع به کشورهای در حال توسعه در سال 1951، چهار نوع برنامهریزی را که هر یک به شکلی در اغلب کشورهای جهان سوم به کار گرفته میشوند، متمایز میکند:
اول اینکه برنامهریزی تنها به تهیه برنامهای برای هزینههای دولتی طی دوره زمانی از یک تا 10 سال اشاره دارد.
دوم اینکه، برنامهریزی گاهی اوقات به تعیین هدفهای تولیدی، چه در بخش خصوصی چه در بخش دولتی، بر حسب عوامل تولید از جمله نیروی انسانی، سرمایه و یا دیگر منابع کمیاب و یا بر حسب تولید اشاره دارد.
سوم اینکه، کلمه برنامهریزی را میتوان برای تشریح گزارهای به کاربرد که هدفهای کمی کل اقتصاد را تعیین میکند و مقصود آن، تخصص منابع کمیاب در میان رشتههای گوناگون اقتصاد میباشد. چهارم آنکه این کلمه گاهی اوقات برای توصیف وسایلی استفاده میشود که دولت برای تحمیل هدفهای از پیش تعیین شده بر بخش خصوصی به کار گیرد.
در ایران تجربه نوشتن 6 برنامه قبل از انقلاب و 4 برنامه بعد از انقلاب، به شکلی است که به نظر میرسد در برنامههای متاخر هر دوره، سطح برنامه بالاتر رفته و نسبت به برنامههای قبلی ناسازگاری کمتری دارند که شاید به دلیل انباشت تجربه این امر ممکن شده است. مهمترین دورانی که به برنامه عمل نشد طی سالهای اجرای برنامه پنجم قبل از انقلاب بود که به دلیل چند برابر شدن درآمدهای نفتی توهم تزریق پول نفت بر جامعه و رسیدن به تمدنهای بزرگ جهان از این طریق گریبان شاه را گرفت و ناهنجاریهای اقتصادی، اجتماعی و انقلاب از نتایج و پیامدهای این مساله شد. بعد از انقلاب گرچه در سالهای مختلف با اهداف برنامه فاصلههای زیادی وجود داشت اما اینکه فعالیتهای اقتصادی در مسیری مشخص با اهداف تعیین شده حرکت کند، موجب شفاف شدن عملکردها و قضاوت در خصوص برنامهها و فعالیتهای اقتصادی میشد. بنابراین عمل به برنامه به خصوص در دوران دولت هفتم و هشتم شعار محوری شد. اما در زمان دولت نهم، گویا برنامه چهارم به فراموشی سپرده شد و براحتی بدون اینکه برنامهای جایگزین توسط دولت مطرح شود، به انتقاد از برنامه چهارم پرداخته شد. این مساله موجب کمرنگ شدن برنامه چهارم طی دو سال اخیر شد. این مساله در کنار نظارتهای کارشناسی سازمان و مدیریت و برنامهریزی موجب نشان دادن وجود فاصله میان اهداف دولت نهم و عملکرد اجراییاش میشد. در نهایت همین امر موجب شد که دولت تصمیم به انحلال این سازمان بگیرد تا نظارت کارشناسی به آمارهای تهیه شده وزارتخانهها که خوشبینانه هستند محدود شود. این مساله شکاف میان عملکرد دولت و اهداف آن را کمتر نمایان میسازد. همچنین سوق پیدا کردن تنوع برنامه به سمت نوع چهارم که سازمان ملل در گزارشش بیان داشته است، از آثار دیگر این تصمیم میتواند باشد. در واقع این ذهنیت به برنامه، موجب میشود که نقشی برای یک بدنه کارشناسی، نزد دولت باقی نماند.
بنیاد برنامهریزی در اقتصادهای در حال توسعه
پذیرش گسترده برنامهریزی به عنوان وسیله توسعه بر پایه یک رشته استدلالهای اصولی اقتصادی و نهادی قرار دارد که از میان آنها چهار اصل زیر با اهمیتتر است:
استدلال ناتوانی بازار
ساختن بازار و عملکرد آن در کشورهای در حال توسعه کامل نیست. بازار عوامل تولید و کالاها اغلب بسیار نامنظم است و وجود قیمتهای تحریف شده غالبا به این مفهوم است که تولیدکنندگان و مصرفکنندگان نسبت به علائم اقتصادی و مشوقها، که خود بازتاب ضعیف هزینه واقعی اجتماع این کالاها و خدمات و منابع است، عکسالعمل نشان میدهند. بنابراین گفته میشود که دولت نقش بسیار مهمی در یکپارچگی بازار و تعدیل قیمتها دارد.
استدلال بسیج و تخصیص منابع
کشورهای در حال توسعه نمیتوانند اتلاف منابع را تحمل کنند. زیرا منابع مالی و نیروی انسانی آنها بسیار محدود است. این کشورها در انتخاب پروژههای سرمایهگذاری خویش نه تنها باید به نسبتهایی مانند نسبت سرمایه به تولید توجه کنند، بلکه همچنین باید در قالب برنامه توسعه کلی خود به اثرات صرفهجوییهای خارجی، اثرات غیرمستقیم و هدفهای بلند مدت نیز توجه داشته باشند.
استدلال طرز فکری یا روانشناختی
اغلب فرض میشود که بیان پرتفصیل هدفهای اقتصادی و اجتماعی به صورت برنامه خاص توسعه میتواند اثر طرز فکری یا روانی مهمی در جمعیت متنوع و اغلب چندپاره داشته باشد.
استدلال کمکهای خارجی
تنظیم و تدوین برنامههای مفصل به هدفهای خاص تولید در هر بخش و پروژههای سرمایهگذاری دقیق اغلب شرط لازم برای اخذ کمک خارجی دوجانبه و چندجانبه شناخته شده است. به طور کلی اهداف اقتصادی دولتها در سه شاخه مشخص شدهاند. این سه شاخه تخصیص منابع، توزیع درآمد و ثبات اقتصادی هستند. از این رو برای اینکه دولت بتواند به وظایف اقتصادیاش عمل نماید نیاز به برنامهریزی دارد زیرا بدون برنامه نمیتوان به اهداف سهگانه فوق دست یافت. با توجه به مسائلی که در بالا اشاره شد، نیاز به برنامهریزی و اجرای آن برای کشورهای در حال توسعه مشخص میشود. ایران نیز که یکی از کشورهای در حال توسعه است، نیاز به برنامهریزی و اجرای آن طبق استدلالات فوق دارد.
نهادهای لازم برای برنامه توسعه
پس از اینکه ضرورت برنامه برای کشورهای در حال توسعه روشن شد حال باید به این مساله پرداخت که برای فرآیند برنامه نیاز به نهاد برنامه خواهیم داشت. این نهاد شامل قوانین و مقررات لازم برای این فرآیند و سازمانهایی برای اجرا و به مرحله اجرا گذاشتن قوانین و رویههای موجود در این فرآیند میباشد.
نهادها قوانین بازی هستند. بنابراین برای تسهیل هر فرآیندی نیاز به نهاد میباشد. نهاد موجب این میشود که رفتارها قابل پیشبینی شود و هزینههای مبادلاتی به این صورت کم میشود. فرآیند برنامه نیز که از سه قسمت تهیه برنامه، اجرای برنامه و ارزشیابی آن میباشد،نیاز به نهاد دارد. در هر کشوری برخی طبق نوع سیستم سیاسی و اقتصادی قوانین و مقررات خاصی برای فرآیند برنامه وجود دارد و طبق این قواعد برخی سازمانها، وظایفی را در فرآیند برنامه به عهده میگیرند. در ایران این قواعد به این شکل ایجاد شده بود که سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور، وظیفه طراحی برنامه و تخصیص منابع به دستگاههای مربوط برای اجرای برنامه و نظارت و ارزشیابی برنامه را به عهده داشت. به این شکل که این سازمان، برنامههای توسعه را با استفاده از ظرفیت کارشناسی خود و تعامل با سیاستمداران تهیه میکرد. این برنامه پس از تصویب در هیات دولت به مجلس شورای اسلامی (پس از انقلاب) فرستاده میشد و در مجلس با اعمال تغییراتی تصویب میگردید. پس از تائید شورای نگهبان برنامه برای اجرا به دولت فرستاده میشد و دولت نیز برنامه را به دستگاههای مربوط ابلاغ میکرد و هر دستگاه و سازمانی وظیفه داشت طبق این برنامه پنج ساله اهداف و برنامههایش را تنظیم کند. به خصوص هیات دولت وظیفه داشت تمام مصوباتش مطابق با برنامه پنج ساله توسعه باشد.
سپس سازمان برنامه هر ساله گزارش ارزشیابی برای نحوه اجرای برنامه تهیه میکرد و کاستیها و معایب مخصوص میشد و در سالهای باقیمانده سعی بر اصلاح روند موجود و رسیدن به حد مطلوب برنامه انجام میگرفت. در نهایت پس از تمام اجرای برنامه، ارزشیابی کلی برنامه توسط همین سازمان صورت میگرفت و این ارزشیابی کمک شایانی به برنامهریزان برنامه توسعه بعدی فراهم میساخت. زیرا موانع و مزیتها در این ارزشیابیها مشخص میشدند و با شناخت این موانع و مزیتها، برنامهریزان میتوانستند برنامههای بعدی را با شناخت عمیقتری تهیه کنند.
این سازمان برای تهیه و ارزشیابی برنامه توسعه نیاز به سازمانهای آماری و پژوهشی داشت. سازمان آماری سازمان برنامه که مرکز آمار ایران بود در تهیه آمارهای مختلف و لازم برای کارشناسان بسیار سعی مینمود و یکی از سازمانهایی بود که آمارهای رسمی منتشر میکرد و کارشناسان مختلف اعم از دولتی و غیردولتی میتوانستند به مطالعه وضع موجود بپردازند.
سازمان مدیریت و برنامهریزی طی 60 سال فعالیت خود همواره نظرات کارشناسانه داده است و سعی داشته است، محدودیتهای موجود را به سیاستمداران که خواستار سیاستهای آرمانخواه هستند، متذکر شود. البته این سازمان نسبت به انجام وظایف خود دارای کاستیها و معایبی بوده است. همچنین فرآیند فوق برای برنامهریزی نیز خالی از اشکال نمیباشد اما مسالهای که وجود دارد این است که اگر نیاز به برنامه احساس میشود وجود سازمانهایی با ظرفیتهای کارشناسی در فرآیند برنامه لازم است. زیرا تهیه و ارزشیابی برنامههای توسعه، فعالیتهای پیچیدهای هستند که نیازمند صلاحیت کارشناسانه و تخصص در رشتههای مرتبط و البته تجربه فراوان میباشد.
در طی فعالیت سازمان مدیریت و برنامهریزی با وجودی که در دولتهای مختلف، برخی از روسای رده بالای آن تغییر میکردند اما بدنه کارشناسی دچار کمترین تغییرات میشد و این بدنه کارشناسی که با تخصص وارد این بدنه شده است تجربه 60 سال برنامهریزی با افت و خیز را سپری کرده است. مسالهای که به عنوان سرمایه اجتماعی و تخصصی این نهاد محسوب میشود و مسالهای بسیار گرانبهاست و البته به تازگی و با انحلال این سازمان نادیده انگاشته شد.
این سازمان همواره با تذکر وضعیت منابع موجود و ظرفیتهای فیزیکی و انسانی، مانع بلندپروازیهای بیحد و حصر برخی از سیاستمداران بوده است . البته احتمالا همین مساله موجب نگران شدن دولت نهم شد و این دولت تصمیم به انحلال این سازمان گرفت.
در نهایت باید گفت این مساله که این سازمان و در کل فرآیند برنامهداران اشکالاتی میباشد، توسط بسیاری از کارشناسان در طول سالهای مختلف گوشزد شده است و امری معلوم است. اما اینکه به طور ناگهانی و بدون اینکه سازمان و یا سازمانهایی به جای سازمان مدیریت و برنامهریزی در نظر گرفته شود، تصمیم به انحلال این سازمان و ادغام آن در سازمانهای دیگر کنیم، چندان خوشایند نیست.
سوالی که باید از دولت نهم پرسید این است که واقعا آیا مشکلات سازمان مدیریت و برنامهریزی آن قدر زیاد و اساسی است که بودنش هزینههای بیشتری نسبت به نبودنش دارد؟ آیا دولت نهم هزینههای اجتماعی انحلال این سازمان که حاصل انباشت سالها تجربه و برنامهریزی است را محاسبه کرده است؟ آیا بهتر نبود با انجام کارهای کارشناسی و با پشتوانه علمی کارشناسان، یک بازنگری در فرآیند کلی برنامهریزی میشد، سپس در این مورد که آیا در این بازنگری نیاز به سازمان مدیریت و برنامهریزی هست یا نیست پاسخ داده میشد؟
خبر انحلال سازمان مدیریت و برنامهریزی در حالی که فرآیند برنامهریزی دچار تغییر و تحولی شود و همان فرآیند برنامهریزی دچار تغییر و تحولی شود و همان فرآیند موجود وجود دارد آیا منجر به از بین بردن کارشناسی در فرآیند تدوین و نظارت برنامه نیست؟
باید دولت ابتدا تشریح کند که چطور یک شبه وظایف سازمان برنامه تغییر کرده است؟ (تغییر وظایف سازمان برنامه به منزله تغییر در فرآیند برنامهریزی و نحوه ارزشیابی است) اول باید این تغییرات در فرآیند برنامهریزی و نحوه ارزشیابی است) اول باید این تغییرات تشریح شود و سپس بیان شود که وظایف جدید چیست و در چه راستایی است و در نهایت اینکه با توجه به وظایف جدید باید سازمان جدیدی ایجاد شود و یا اینکه در وظایف جدید دیگر نیازی به سازمان برنامه نیست.
نظرات بینندگان
پربیننده ترین
ارسال خبرنامه
برای عضویت در خبرنامه سایت ایمیل خود را وارد نمایید.
