واقعیت‌های لایحه بودجه 86

دکتر حسین سبحانی
قانون بودجه سال 85 تاکنون از 3 متمم و یک اصلاحیه برخوردار شده متمم‌هایی که به لوایحی که دولت به طور جداگانه آورده بود برمی‌گشت و هرچند عنوانش متمم بودجه نبود اما ماهیتاً متمم بود، مربوط به مقاوم‌سازی مدارس کشور بود و استفاده 2 درصد از پول نفت برای کمک عمرانی به مناطق نفت‌خیز و گاز‌خیز کشور و همین‌طور واردات بنزین و اقلام دیگر از این نوع لوایح بود. متمم چهارم هم که در مجلس نهایی شده منتهی کمیسیون برنامه بودجه و جلسه علنی این متمم را تبدیل به اصلاحیه کردند و صرفاً قبول کردند در سقف اعتبارات موجود 3300 میلیارد تومان صرفاً برای هزینه‌های پرسنلی پرداخت شود و می‌توان گفت قانون بودجه 85 به لحاظ وضع مجوز مأموریتش تمام شده و در یک ماه آخر هم اجرایی خواهد شد.
هرچند که دستگاه‌های اجرایی ادعایشان این است که نیازهایشان بیش از اینهاست. این مقدمه را برای ورود به لایحه بودجه سال 86 عرض کردم و ناگزیرم هم نگاه شکلی و هم محتوایی به این قضیه داشته باشم. ما به عنوان نمایندگان مجلس وظیفه داریم لایحه بودجه را رسیدگی کنیم این کلمه رسیدگی تعریف شده به چه صورت است. لایحه بودجه بر طبق قانون بایستی تهیه و به مجلس تقدیم شود. منظور از قانون عمدتاً اینجا قانون محاسبات عمو‌می ‌کشور است و قانون برنامه و بودجه مصوب سال 1351 که اینجا می‌گوید بودجه کل کشور یعنی چه؟ و به چه صورت تهیه و بررسی می‌شود و اگر این دو قانون اجرا شوند مجلس از طرف دولت یک ماده واحده را دریافت می‌کند با جداول و پیوست‌هایی که از جمع آنها آن ماده واحده تدوین شده است.
فرض براین است که در زمان‌های مختلف مجلس سازمان‌ها، وزارت‌خانه‌ها یا شرکت‌هایی را به موجب قانون بوجود آورده برای آنها مأموریت‌هایی تعریف کرده و دولت با لایحه بودجه به مجلس می‌گوید برای انجام وظایفی که قبلاً قانونش را تصویب کرده‌اید این مقدار پیش‌بینی درآمد و این مقدار پیش‌بینی هزینه می‌کنم. اصولا بررسی لایحه بودجه، موسم قانون‌گذاری‌های جدید نیست و اصولاً یک مجوز خرج از مجلس بایستی صادر شود که قبول کند این میزان درآمد داشته باشد و مصروف این اموری کند که انجام قانونی آن را قبلاً در قوانین دائم به دولت تکلیف کرده است این معنا اگر لحاظ شود، در ماده واحد تقدیمی ‌تبصره‌ای نخواهیم داشت و اگر تبصره‌ای هم باشد برای ایجاد وضوح و شفافیت در همین ماده واحده خواهد بود. زیادروی این قضیه متمرکز نشوم چون از خیلی سال‌های قبل این مسئله رعایت نمی‌شود.
اکنون که لایحه بودجه ماده واحده‌ای دارد که 21 ـ 22 تبصره کنار آن هست که هر کدامشان قانون‌گذاری جدید هستند به نحوی که می‌شود گفت ما در مسکن، سوخت، یارانه‌، بهداشت، کشاورزی، صنعت، مسائل بانکی و در واقع در همه امور کشور در لایحه بودجه تبصره‌ای داریم و با قانون‌گذاری‌های یکساله روبرو هستیم چون بودجه یکساله است. این کار موجب شده است که مجلس امکان بررسی لایحه بودجه را پیدا نکند از این حیث که آیا پیشنهادات با وظایف قانونی تعریف شده تطبیق پیدا می‌کند یا نه و مسایلی از این قبیل به تعداد زیاد وجود دارد.
تبصره‌های مندرج در لوایح امکان بررسی بودجه را از مجلس می‌گیرد و آنچه که باید توسط کمیسیون‌های تخصصی در زمان کافی قانون شود در فاصله‌ای خیلی کم مبدل به قوانین یکساله می‌شوند. این به لحاظ شکلی مانع اصلی بررسی بودجه در مجلس به معنی دقیق کلمه است و لایحه بودجه 86 هم از این قاعده مستثنی نیست. نکته دوم این که اگر بخواهیم از این لایحه یک برداشت کلان داشته باشیم تراز عملیاتی این لایحه، به اندازه 12250 میلیارد تومان منفی است. بدان معنا که اگر بخواهیم هزینه‌های جاری دولت را با درآمدهای غیرنفتی تعیین کنیم یعنی مالیات‌ها و سایر درآمدها غیر از نفت، باید این رقم کسری را از جایی جبران کنیم.
بنا به تعریف بودجه کل کشور به دو شاخه تقسیم می‌شود، بودجه عمو‌می ‌دولت و بودجه شرکت‌های دولتی، این تراز عملیاتی منفی مربوط به بودجه عمو‌می ‌است. یعنی وزارتخانه‌های دولتی و مؤسسات وابسته به آنان‌که این بودجه در واقع 27 درصد بودجه کل کشور است یعنی 73 درصد را در شرکت‌ها داریم. سال آینده 27 درصد هم تحت عنوان بودجه عمو‌می ‌اگر بخواهد، قسمت‌های غیرعمرانی با درآمدهای غیرنفتی تأمین شود 12250 میلیارد تومان کسری داریم. این کسری قرار است از محل فروش اوراق مشارکت و استفاده از حساب ذخیره ارزی و دریافت اصل وام‌های قبلاً‌ پرداخت شده و فروش سهام شرکت‌های دولتی تأمین شود.
به عبارت دیگر، در سال آینده قرار است حدوداً 18 هزار میلیارد تومان واگذاری دارایی‌ مالی انجام دهیم و 4 هزار میلیارد تومان از آنکه قبلاً واگذار کردیم تملک کنیم. به عنوان مثال اگر اوراق مشارکت قبلاً فروخته بودیم مقداری را سال آینده دوباره می‌خریم. مابه‌التفاوت این دو رقم 14 هزار میلیارد تومان که از محل این رقم، کسری بیان شده را جبران می‌کنیم. هر چه کار عمرانی در سال آینده اتفاق می‌افتد از محل فروش نفت است.
در مورد یکی دو قلم از این تصویر کلان می‌توان گفت به روش گذشته هزینه‌ها کم‌گویی شده است به ویژه در جبران خدمات کارکنان. در حالی‌که عملکرد پرداخت حقوق در سال 85 حداقل 15 هزار میلیارد تومان است. برای سال آینده حداکثر 5/13 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده که حکایت از کم‌گویی دارد. از طرف درآمدها به دو نکته می‌توان اشاره کرد، اول فروش اوراق مشارکت است که حدود یکهزار میلیارد تومان فروش اوراق و 7 هزار میلیارد تومان هم فروش سهام شرکت‌های دولتی پیشنهاد شده است که زیاده‌گویی به نظر می‌رسد. از این 7 هزار میلیارد تومان، 3 هزار میلیارد تومان از طریق واگذاری سهام به طلبکارانی مانند تأمین اجتماعی است که قابل اعمال است. اما 4 هزار میلیارد تومان دیگر که باید نقد شود و به خزانه وارد شود، دچار مشکل است.
مطابق قوانین موجود هر مقدار سهم فروخته شود 30 درصد در اختیار دولت قرار می‌گیرد. 70 درصد با مقاصدی در اختیار شرکت مادر تخصصی قرار می‌گیرد با مقاصدی واقعیت این است که 4 هزار میلیارد تومان، 30 درصد واگذاری‌هاست.
بنابراین بایستی حدود 14 هزار میلیارد تومان فروش سهام صورت گیرد که 30 درصد آن 4 هزار میلیارد تومان بشود. این در حالی است که اگر نقدی بفروشیم و معمولاً نقدی فروش نمی‌رود. بسته به اینکه چند سال قسط‌بندی کنیم. باید حدود 28 هزار میلیارد تومان سهام معامله گردد که درنهایت قسط اول آن برای پوشش رقم مورد نیاز در لایحه 14 هزار میلیارد تومان شود. در سال جاری 740 میلیارد تومان هدف فروش سهام بود در ده ماهه اول امسال50 میلیارد تومان حاصل شد. بنابراین با قوانین موجود این یک رقم افسانه‌ای است مگر اینکه تحت عنوان سیاست‌های اصل 44 در قوانین موجود تغییرات صورت گیرد و دیگر 70 درصد فروش سهام در اختیار دولت قرار نگیرد.
مسئله دیگر که به لحاظ کلان باید عرض کنم در سال آینده به قاعده عرف همچنان در امور عمومی، دفاعی، اجتماعی و اقتصادی هزینه می‌کنیم. از هزینه‌های جاری 4/4 درصد صرف امور عمومی، 1/14 درصد امور دفاعی ـ امنیتی، 6/28 درصد امور اجتماعی، 2 درصد صرف امور اقتصادی می‌شود و کل هزینه 38 هزار میلیارد تومان است. 5/25 درصد هم صرف امور متفرقه می‌شود، 4/25 درصد صرف امور استانی می‌شود. بنابراین بودجه‌های هزینه‌ای یک چهارم استانی و سه چهارم ملی است. البته مطالبی که گفتم در متن لایحه آن‌چنان شفاف نیست.
از نظر عمرانی هم 17500 میلیارد تومان بودجه عمرانی دولت را داریم. از این مقدار 2 درصد در امور عمو‌می ‌مصروف هزینه عمرانی خواهد شد. 2 درصد هم در امور دفاعی ـ امنیتی، 8/6 درصد صرف عمران و امور اجتماعی می‌شود و 4/35 مصرف عمرانی و امور اقتصادی، متفرقه 4/23 درصد، استان‌ها هم 5/30 درصد بنابراین یک چهارم اعتبارات جاری و 5/30 درصد اعتبارات استانی و بقیه به صورت ملی خرج می‌شود. براساس اطلاعات اخیر، در استان‌ها حدود 40 هزار پروژه در حال اجرا می‌باشد. در سطح ملی هم حدود ده هزار پروژه قابل شناسایی است. خیلی نیاز برای این قسمت وجود دارد که بودجه را انبساطی کنند که تا این امور عمرانی و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در استان‌ها به وقوع بپیوندد.
فشاری که وجود دارد باعث شده است در چند سال اخیر دولت دست به تمهیداتی بزند که اگر بخواهیم به یک مورد اشاره کنیم از 4 سال قبل به این طرف و به طور مشخصاً زمان وزارت آقای خرم در وزارت راه و ترابری نیازهای کشور به راه‌آهن، بزرگراه‌ها و... در قالب چند ردیف متفرقه در لایحه بودجه استانی پیشنهاد شد.
تلاش در مجلس ششم برای حذف آنها به جایی نرسید و آنها در لایحه و قانون بودجه رسوب کرد و همچنان بعد از آنکه 4 سال می‌گذرد هنوز هم ادامه دارد و اضافه هم می‌شود. اکنون در 6 یا 7 ردیف متفرقه از جمله ردیف‌های متفرقه‌ای که در لایحه وجود دارد، پروژه‌های جدیدی جا باز کرده است که اینها تعهدات بسیار شدیدی برای کشور ایجاد می‌کند و اعتبار این پروژه‌ها بسیار کم است که به پایان رساندن پروژه‌های نیمه تمام را مشکل‌تر می‌کند. به عنوان مثال ما اگر راه‌آهن می‌سازیم در ردیف‌های نیمه تمام و اگر فرض کنیم نرخ تورم در عوامل تولید صفر باشد از همین 86 به بعد در طی چند سال آینده برای اتمام این پروه‌ها 4800 میلیارد تومان پول احتیاج داریم تا راه‌آهن‌هایی که اکنون شروع کرده‌ایم را به پایان ببریم.
در کنار این واقعیت از 4 سال پیش تاکنون دولت طرح 11 خط راه‌آهن جدید را پیگیری کرده است که مثلاً یکی از اینها بین تهران ـ مشهد است که 900 کیلومتر طول دارد یا راه‌آهن شیراز ـ بوشهر یا بوشهر ـ عسلویه ـ بندرعباس که اینها راه‌آهن‌های نزدیک به 100 کیلومتر هستند و ـ6 ـ 5 هزار کیلومتر راه‌آهن جدید در کنار آن کار مانده است. میانگین احداث هر کیلومتر راه‌آهن 5/1 میلیارد تومان است و دولت در ردیف متفرقه‌ای که سال آینده برای این کار پیشنهاد کرده است 3 میلیارد و 700 میلیون تومان در نظر گرفته است یعنی پول 5/2 کیلومتر راه‌آهن که اگر فرض کنیم این مشارکت با بخش خصوصی است و بخش خصوصی آماده ساختن شود و 80 درصد را بسازد، می‌توان 5/12 کیلومتر راه‌آهن ساخت.
این در یک ردیف متفرقه جا خوش کرده است. مشابه این مورد که عرض شد در مورد آبرسانی، احداث بزرگراه‌ها و... مطرح است. با این‌که 500/17 میلیارد تومان مبلغ قابل توجهی است اما بی‌انضباطی‌های مالی که از طرف خیلی‌ها و نه تنها دولت و فشارهایی که آورده می‌شود باعث می‌شود مثلاً یک عده‌ای از این گونه فعالیت‌ها در قانون بودجه بیاید و یک عده هم در لیست ورود قرار گیرند و این مشکلاتی ایجاد می‌کند که یکی از اینها مشکلات سیاسی است. وقتی ما مجموعه‌ای از شبکه راه‌آهن، آبرسانی و... را طراحی می‌کنیم تقریباً تما‌می ‌شهرهای کشور اسمشان می‌آید و اگر در مجلس بخواهیم کاری برای اصلاح این عوامل مخرب بکنیم کسانی هستند که احساس می‌کنند این کار خراب بخواهد درست شود. اسم شهر آنها از یکی از این پروژه‌ها حذف می‌شود و این به طور طبیعی مقاومت‌برانگیز است. اتفاق قابل پیش‌بینی در سال‌ آینده این است که مراکز آموزش عالی متعددی از دانشگاه‌های مادر، در مراکز استان‌ها جدا شده و مستقل می‌شوند، البته شورای عالی گسترش دانشگاه‌ها هم آنها را تصویب کرده و برخی از اینها هم اکنون نیز وجود دارد. حداقل 17 مرکز آموزش عالی تأسیس می‌شود که هزینه‌های بسیار بالایی برای سال‌های بعد خواهدداشت که احتمالاً باید مدنظر قرار گیرد.
به عنوان مثال دانشگاه سیستان و بلوچستان 21 میلیارد تومان اعتبار داشته و یک میلیارد و ششصد میلیون از این اعتبارات کسر شده و 300 میلیون برای تأسیس مرکز آموزش عالی سراوان کنار گذاشته شده است یا یک میلیارد و 300 میلیون برای تأسیس مراکز آموزش عالی ایرانشهر اختصاص یافته یا دانشگاه مازندران از اعتبارش 7 میلیارد تومان کم شده تا یک دانشگاه صنعتی در بابل و یک دانشکده کشاورزی در ساری تأسیس شود.
سقف بودجه به هم نمی‌ریزد ولی ظرف‌های جدید برای سهم‌خواهی از بودجه ایجاد می‌شود. نکته دیگر این‌که از نظر سرمایه‌گذاری وضعیت به چه ترتیب است و برای کمک به تسهیل سرمایه‌گذاری‌ها سال آینده 10 میلیارد دلار از حساب ذخیره ارزی در نظر گرفته شده که به منظور سرمایه‌گذاری بخش خصوصی تسهیلات داده شود. برای استفاده تسهیلاتی که از نظام بانکی به صورت ریال استفاده می‌شود نزدیک به یکهزار میلیارد تومان یارانه تسهیلات در نظر گرفته شده است که در اختیار دولت است که بر حسب پروژه‌ها می‌تواند به پایین ‌آوردن هزینه سود تسهیلات گیرندگان کمک کند که روی هم رفته کاری است که از گذشته شروع شده و سال آینده هم خواهد بود. این است که توجه خوبی به طرح‌های سرمایه‌گذاری و اشتغال آفرین شده و مکانیزم‌هایی وجود دارد که اعطای تسهیلات را مشکل می‌کند بنابراین مواردی بوجود می‌آید که دولت آمادگی ارائه یارانه سود تسیهلات وجوه را دارد. ولی به خاطر اینکه بین سرمایه‌گذار و نظام بانکی عقد قرارداد مشکل است یا صورت نمی‌گیرد معمولاً این وجوه همه‌اش مورد استفاده قرار نمی‌گیرد.
شرکت‌های دولتی هم سرمایه‌گذاری‌های جدیدی در سال آینده خواهندداشت. برای بخش خصوصی حدود یکهزار میلیارد تومان حداقل یارانه سود و 10 میلیارد دلار تسهیلات ارزی در نظر گرفته شد. یک سؤال دیگر که می‌تواند قابل اعتنا باشد که بودجه دولت چقدر است آیا واقعاً در حد 229 هزار میلیارد تومان است یا بودجه عمو‌می ‌به واقع معادل 65 هزار میلیارد تومان است. حقیقت این است که اقلا‌می ‌وجود دارد که در این جمع نمی‌آید. حالا منطق هم دارد که می‌تواند قابل قبول باشد یا نه. به عنوان مثال دستگاه‌های دولتی به حکم قانون از تسهیلات بانکی استفاده می‌کنند اما این جزو درآمدهای آنها محسوب نمی‌شود. سال آینده قرار است 5/51 میلیارد دلار به عنوان بیع متقابل و فاینانس مجوز در اختیار دولت قرار گیرد که بتواند از منابع خارج از کشور استفاده کند. این رقم جمع شده مجوزهایی است که از سال‌های گذشته در اختیار دولت‌ها بوده و استفاده نشده و سال به سال تمدید می‌شود و این جمع از سال 80 به این طرف است.
بدیهی است که کل این 5/51 میلیارد همچنان در طی یک سال استفاده نمی‌شود ولی بخشی از آن استفاده می‌شود آن قسمت که به بودجه عمو‌می ‌مربوط می‌شود یا بخشی که به بودجه شرکت‌ها هم پیش‌بینی می‌شود و در اقلام درآمدی آنها هم باید آورده شود. ولی در منابع نمی‌آید بنابراین 229 هزار میلیارد تومان کف بودجه کل کشور است. نکته دیگر بحث استفاده از نفت است. از سال 1348 یک رابطه جدید بین شرکت‌ ملی نفت، دولت و مجلس برقرار شد که به موجب این رابطه، شرکت ملی نفت باید سال آینده 6 درصد از نفت دولتی را به عنوان سهم خالص در نظر گیرد اما نکته این است که مالیات و سود سهام شرکت ملی نفت ایران را دولت رأساً می‌پردازد و شرکت نفت سود سهام و مالیاتش توسط دولت به دولت پرداخت می‌شود.
به عبارت دیگر از 100 واحد نفت که می‌فروشیم 6 واحد شرکت نفت بر می‌دارد 5 واحد به عنوان مالیات شرکت نفت، 5/4 واحد هم به عنوان سود سهام شرکت نفت؛ در واقع از 100 واحد 5/84 واحد به درآمد عمو‌می ‌واریز می‌شود. این‌که سال آینده بودجه چقدر از نفت استفاده می‌کند بسته به نوع سؤال، پاسخ‌های مختلف دارد اگر سؤال این باشد که دولت امور خودش و واردات بنزین و گازوئیل که سال آینده 30/1 میلیارد دلار باید واردات داشته باشد اگر دولت بابت هزینه‌های خودش چقدر از نفت استفاده می‌کند. این رقم همان 7/33 است اما اگر بگوییم مجموع دلاری که از فروش نفت حاصل شده و به دلایل مختلف در اختیار دولت قرار می‌گیرد. آن موقع 45 دلار برای نفت درست است.