ضروریات بودجه‌نویسی جدید

*کلیات بودجه در قیاس با لوایح بودجه‌های سال گذشته، با این سیاق چه تفاوتهایی خواهد داشت؟

**بودجه باید بر اساس قانون تهیه شود تا یک ملاکی برای سنجش آنچه که تهیه می‌شود وجود داشته باشد. در قانون برنامه بودجه مصوب اسفند 1351 و در قانون محاسبات عمومی مصوب سال 1361 شیوه تهیه بودجه را داریم و بنابراین کار دولت این است که بودجه را بر اساس قانون تهیه کند. البته تاکنون هم بودجه براساس قانون تهیه نمی‌شده است و سیاق بودجه‌ریزی با روش مندرج در قانون تفاوتهای چشمگیری داشته است و این احتمال وجود دارد که باز هم لایحه، به شیوه دیگری تهیه شود اما لزوما مطابق قانون نباشد.

بنابراین نفس این که اگر بودجه به روش قبلی تهیه نشود، مزیت است یا نه، باید گفت ما در بسیاری موارد بر طبق قانون عمل نکرده‌ایم و نمی‌توان تنها این مسئله را مزیت اصلی لایحه بودجه سال جاری دانست. بر اساس آنچه از گفته‌های مسئولین بر می‌آید من شخصا از این که بودجه تبصره نداشته باشد استقبال می‌کنم و تمام حرفم در 12 سال گذشته این بوده که بودجه نباید تبصره داشته باشد اما این با توضیحاتی همراه است. تبصره یعنی یک متونی که وضوح و روشنی بر ماده واحده بودجه می‌اندازد و لذا باید تحقیقا تنگاتنگ مفهوم ماده واحده باشد. تبصره‌ای که در سال‌ها در لوایح بودجه می‌آمده تبصره‌ی ماده واحده نبوده و قانونگذاری‌های جدید بوده که هم سر دولت از این بابت کلاه‌رفته است و هم برای نظام‌های حقوقی کشور مشکلاتی را به وجود آورده است بدین معنا که در شرایط عادی یک مقوله در صورتی به قانون تبدیل می‌شود که لایحه دولت یا طرح نمایندگان کلیات آن جدا دیده می‌شود، کارشناسی می‌شود و در کمیسیون‌ها در شور دوم با یک موازین و مقرراتی به قانون تبدیل می‌شود. فرض بر این است که با این سیر یک متن پخته و سنجیده‌ای بیرون آید. عده‌ای در گذشته و با استمرار در دولت‌های مختلف برای این که این سیر را طی نکنند تحت پوشش تبصره بودجه، قوانین دیگری را مطرح کردند و در یک زمان مقطعی بسیار کوتاهی نیز این واقع می‌شود که هر کدام از اینها به جای این که یک شوری باشد دو شوری است و به جای این که 45 دقیقه مخالف و 45 دقیقه موافق درباره آنها صحبت کند حداکثر 5 دقیقه موافق و مخالف صحبت می‌کند و رای‌گیری می‌باشد و این بدین معنی است که تبصره‌هایی که در این سال‌ها آمده از ورودگاه قانونی برای سریع تصویب شدن استفاده شده است.

*اما این روال قانونی بودجه بوده است که تا به حال تبصره‌ها را به عنوان قوانین یک ساله در نظر می‌گرفتیم و عملا برای هر وزارتخانه نیز یک تبصره داشتیم.

**بله در ذیل ماده واحده بودجه برای هر وزارت خانه‌ای یک تبصره داریم. در حالیکه اینها باید در زمان عادی تصویب شود یعنی که باید فرض این‌طور باشد که مملکت با یک قوانینی اداره می‌شود و این قوانین در غیر از زمان‌های بودجه و در دوره طولانی 100 سال قانونگذاری تهیه شده است به موجب این قوانین وظایفی به دولت داده شد و دولت در زمان بودجه از مجلس می‌خواهد برای انجام وظایف پول بگیرد که تمام یا بخشی از آن را انجام دهد یعنی تقاضای هزینه کردن پول برای وظایف از پیش به صورت قانون درآمده.

اتفاقی که در تبصره‌ها می‌افتاد این بود که در زمان بودجه، دولت وظایف و تکالیف و اختیارات جدید می‌گرفت. ما تحت عنوان تبصره 11 تمام نظام مالی شرکت ملی نفت ایران را تحت عنوان یک تبصره در مجلس به هم‌زدیم و لابی اکثریت از طریق پیشنهاد جایگزینی دولت به جای جایگزینی مجلس از ورود 5 دقیقه بحث به نظامات مالی بزرگترین شرکت دولتی ایران مانع می‌شود. این روندی است که در مجلس وجود دارد که متنی که دولت آورده جایگزین متن کمیسیون شود و اگر این در 5 دقیقه قانو تصویب شود نمایندگان محروم می‌شدند از ورود به درون این مقوله که ممکن است 90 میلیارد دلار را به دنبال خودش یدک بکشد.

بنابراین ‌تبصره‌ها بار طفیلی و پر هزینه و گزافی بر گردن ماده واحده بودند و اصولا نمی‌باید می‌بودند و باید دولت تشویق به برداشتن تبصره‌ها شود. البته دولتی‌ها اعلام کردند می‌خواهند تبصره‌های قبلی را پیش از لایحه بودجه به صورت دو فوریتی به قانون دائم تبدیل کنیم و این مشکل‌دار است زیرا که در شرایط حاضر این تبصره‌ها حداکثر به مدت یک سال قانون است، با این شرایط احتمال این که سال بعد بخواهیم آنها را تغییر دهیم وجود دارد و اگر به صورت قانون درآید، دائم می‌شود از این حق نیز دور می‌مانیم و لذا من از بودجه بی‌تبصره و یا همراه با حداقل تبصره استقبال می‌کنم ولی اگر این به شرط این باشد که آنهایی که اسم تبصره داشت را به لایحه‌ای دو فوریتی یا یک فوریتی یا به صورت قانون عادی در بیاید که این اقدام را در راستای کسب کردن بودجه می‌بینم ولی اقدامی در راستای نجات نظام مالی کشور نمی‌بینم.

*اما برخی از نمایندگان معتقدند که با حذف تبصره‌ها عملا امکان نظارت مجلس و یا نهادهای نظارتی مثل دیوان محاسبات از بودجه کاسته می‌شود.

**در مورد یک جا پول گرفتن قانون می‌گوید در عناوین مختلف پیشنهاد بودجه شود به نحوی که دیوان محاسبات بتواند با بررسی در زمان تفریغ بودجه به این نتیجه برسد که آیا پول در همان جایی که قرار بر خرج آن بوده خرج شده یا نه. اما تجمیع اعتبارات در فصول مختلف تحت عنوان روان‌سازی اگر نافی نظارت شود نباید چنین لایحه‌ای از طرف رئیس مجلس وصول شود زیرا که ما نظام مالی را فقط در بودجه نمی‌بینیم، در پیشنهاد بودجه، در تصویب، در تفریغ می‌بینم این چهار عامل باید با هم جمع  شوند. اگر در شروع کار عواملی که قوه ناظر دو دیوان محاسبات نیاز دارد نفی شود لایحه قابل تحویل گرفتن نیست.

تفریغ بودجه بدین معنی است که ببینیم آیا بودجه جایی که باید خرج می‌شده هزینه شده یا نه، که در این خصوص میل افراد مبنای عمل نیست قانون باید مبنای عمل باشد. ما در سیستم قانون اساسی برای هزینه کردن پول اجازه نظارت و مجلس شورای اسلامی را داریم.

آن چه مهم است این است که مجری در زیر قانون به اهداف‌هایی که قانون معین می‌کند برسد البته مجری به اندازه امکانات کشور، پاسخگوست، نباید این تصور را القا کرد که اگر قانون بودجه تفصیلی نباشد و پول در اختیار ما باشد ما دست مان باز است که هر کاری کنیم اتفاقا این امر به ضرر دولت است زیرا که ما می‌دانیم امکانات کم است و خواسته‌ها زیاد و به هر حال کار مملکت‌داری یک کار جمعی است و هرکس باید نقش خود را ایفا کند.

*ارزیابی شما از این مسئله که قدرت چانه‌زنی نماینده‌ها و وزرا را در روش جدید بودجه کم می‌شود، چیست؟

**مجلس اختیار دارد از بودجه وزارت خانه‌ای کم کند و به بودجه وزارت خانه دیگر بیافزاید اگر چانه‌زنی موضوعیت داشته باشد در این موضوع هم موضوعیت دارد.

از نظر نمایندگان چانه‌زنی باعدد تصاعدی زیاد می‌کند. زیرا که در حالت موجود قانون و آزادی برای یکدیگر محدودیت ایجاد می‌کنند. و اگر احتمالا نماینده‌ای بخواهد چانه‌زنی کند در قالب متدها باید چانه‌زنی کند ولی اگر یک عدد کلی مبنا باشد در آن صورت چانه‌زنی موضوعیت ندارد زیرا که دیگر متدی وجود ندارد. یکی از مسایل دیگری که همیشه در بودجه‌های سالیانه محل بحث بسیاری بوده، بحث در مورد بودجه اختصاصی شرکت نفت بوده و اینکه آیا فروش نفت باید به خزانه دولت واریز شود و بعد حق سهم شرکت نفت پرداخت شود یا به صورت دیگری است؟ در حال حاضر به حساب‌های خزانه واریز می‌شود منتها به حسابهایی در خزانه به نام شرکت ملی نفت ایران و بعد حق دولت از بابت آن داده می‌شود. گردش مالی در شرکت ملی نفت زیادشان داده شود و اعتبار بین‌المللی کسب کند. از نظر کارکرد اقتصادی ما در این قسمت مشکل زیادی ندارم و مشکلی که وجود دارد این است که اصولا آیا باید شرکت ملی نفت ایران بابت تولید درصدی را بگیرد، یا هزینه‌های آن باید برآورد شود و آن هزینه‌ها را از دولت بگیرد و اختلافات بیش تر سر این مورد می باشد. من شخصا معتقدیم که شرکت ملی نفت ایران هزینه‌های جاری و سرمایه‌گذاری خود را در مقیاس یک شرکت بین‌المللی از دولت بگیرد ولی به عنوان بهره مالکانه رابطه‌اش را با دولت تنظیم نکند. متاسفانه هر زمانی که من مسئولیت برنامه چهارم را داشتم بهره مالکانه را به کمک نمایندگاه در مجلس حذف کردم ولی مجلس هفتم بلافاصله در بودجه بعدی هر آن چه که محذوف شده بود را برگرداند الان ما تاوان بی‌توجهی‌ها را می‌دهیم.

در بودجه سال 86 قرار شد هر بشکه نفت 50 دلار محاسبه شود و امروز شرکت نفت اعلام کرده بود که نفت ایران بین 79 تا 77 دلار فروخته می‌شود و یعنی تقریبا 30 دلار در این زمان فروخته می‌شود 6 درصد این 30 تومان تفاوت برای شرکت ملی نفت ایران است‌. و پولی در اختیار این شرکت قرار می‌گیرد که من به عنوان قانونگذار نه پروژه‌های سرمایه‌گذاری او را تصویب کردم و نه می‌دانم که این پول در طی سال مالی مصروف چه چیزی می‌شود و از طرف دیگر طبق اساسنامه شرکت نفت می‌توان به اشخاص حقیقی و حقوقی کمک کرد این مجموعه متراکم شده‌ای که با حضور قوانین موجود در اختیار مجری است چگونه مبادلات در آن صورت می‌گیرد اینها دغدغه‌های اصلی است.

مسئله اصلی نگاه به نحوه مدیریت مالی و انتفاع از سهام‌داری دو شرکت ملی نفت است که این مسئله اساسی مغفول مانده است.