تفکیک قوا در شوراهای شهر

به زودی هیاهوی انتخابات شوراهای شهر پایان خواهد گرفت و سرانجام شماری به عنوان اعضای این شوراها وارد شوراها خواهند شد، اما مطلب اینجاست که شوراها چگونه عمل خواهند کرد؟ در واقع باید دید آیا در دوره پیشین عملکرد شوراها مناسب بوده است؟ بررسی اجمالی کارهای انجام شده در این شوراها نشانگر کارنامه مثبتی نیست. شوراها به جای رسیدگی به امور مردم بیشتر به یک "الیگارشی شهری" تبدیل شده‌اند که در شهرهای بزرگ در درگیری‌های سیاسی نمود یافته‌اند. این مقاله طرحی است برای بنای نوین ساختار شوراها.
نمی‌خواهم بگویم که این طرح اندیشه‌ای اصیل است، چنان که مشاهده خواهید کرد این ساختمندسازی، بسط اندیشه تفکیک قوای منتسکیو بر ساختار شوراهاست که از این جهت می‌تواند اصیل باشد. اندیشه تفکیک قوای منتسکیو خود برگرفته از آرای فیلسوف انگلیسی جان لاک در کتاب "دو رساله در باب حکومت" است. بنیاد نظریه منتسکیو در کتاب "روح قوانین"، در واقع تفسیر سه‌گانه وظایف حکومت نیست، بلکه توزیع قدرت میان مقامات حکومتی است، بنابراین او با تمرکز اختیار در یک شخص یا یک هیات از اشخاص مخالف بوده و می‌گفت وظایف حکومتی باید به اشخاص متفاوتی واگذار شود، نه‌اینکه خود وظایف حکومتی از یکدیگر جدا گردد."
[1] امروز در شورای شهر نه‌تنها از تفکیک وظایف چنان که در بالا به آن اشاره شد خبری نیست، بلکه نوعی از یکپارچگی به چشم می‌خورد که من نام آن را "الیگارشی شهری" می‌گذارم. در حقیقت الیگارشی، نظامی است که در آن گروهی از افراد در راس قدرت با هدف نفع شخصی یا گروهی به اعمال قدرت می‌پردازند. اما "تمرکز سه قوه در یک هیات، حکومت [شورا] را از میانه‌روی باز خواهد داشت."
[2] به گفته منتسکیو "تجربه نشان می‌دهد هرکس قدرت دارد آماده استفاده بد از آن و پیشبرد اقتدار خود تا آنجاست که بتواند پیش ببرد".[3] اما چه لزومی دارد که نظریه تفکیک قوا را در مورد شورا اجرا کنیم؟ اگر قرار است در شهری با اصول مدرن زندگی کنیم فضاسازی مدرن شهری که در دیدگاه فلسفی، ما را به سوی تسلط این نظریه بر شورا سوق خواهد داد. باید دانست اولین فردی که در ایجاد شهر مدرن گام برداشت "ژرژ اوژن هوسمان رئیس شهربانی پاریس و حومه بود که به اتکای فرمان سلطنتی ناپلئون سوم، مشغول ساخت‌وساز شبکه وسیعی از بلوارها در مرکز بخش قدیمی و قرون وسطایی شهر شد. در نظر ناپلئون و هوسمان این‌ راه‌های جدید می‌بایست نقش شریان‌های اصلی را در سیستم گردش خون شهری ایفا می‌کردند. این‌گونه تصاویر و تعابیر مجازی، که امروزه تعابیری پیش‌افتاده و تکراری هستند در زمینه زندگی شهری قرن نوزدهم ماهیتی انقلابی داشتند."
[4] در زندگی میان بلوارها هنوز نیازی به تفکیک قوا برای اداره شهر دیده نمی‌شود زیرا همچنان که بودلر شاعر فرانسوی در دو شعر خانواده چشم‌ها و گل‌ولای خیابان نشان می‌دهد جریان زندگی در بلوار، عناصر پراکنده شهری را به‌هم می‌آمیزد و به نسبت همین آمیزش وحدتی تولید می‌شود که در یک نگاه فلسفی شهر را نیازمند یک اقتدار مرکزی می‌کند. اما در بخش اعظم قرن بیستم و در دو دهه اخیر در ایران بلوارها جای خود را به اتوبان‌ها سپرده‌اند یعنی "فضاهای شهری به‌طور منظم چنان طراحی و ساماندهی شده‌اند که عدم وقوع برخوردها و رویارویی‌ها در آنها تنظیم شود. (تصویر انسان پیاده در جمع، در بلوار جای خود را به نماد انسان تنهای سوار بر اتومبیل در اتوبان داده است.) اگر نشان بارز شهرسازی قرن نوزدهم، بلوار بود، وجه مشخصه شهرسازی قرن بیستم نیز بزرگراه بوده است. وسیله‌ای برای جداسازی و پراکنده ساختن همان مواد و نیروها." [5] این پراکنده‌سازی عناصر به‌طور مستقیم ما را به جداسازی اقتدار در اداره شهر رهنمون می‌سازد و این دقیقاً همان چیزی است که لزوم تفکیک قوا در شورا را بیان می‌دارد. این طرح شاید طرحی انقلابی در مورد اداره شهری است، همچنان که "لوکوربوزیه در آخرین جمله کتاب به سوی یک معماری نوین، بیان می‌دارد: معماری یا انقلاب، پرهیز از انقلاب ممکن است".
[6] پرهیز از تجمع قدرت در دست یک شورا دقیقاً همان پرهیز از انقلاب است، زیرا چنانکه لرد آکتون اشاره می‌ کند: "قدرت فساد می‌آورد و قدرت مطلق، مطلقاً فساد می‌کند". قدرت مطلق موجب ایجاد نارضایتی در میان عده‌ای می‌گردد که قدرت بر آنان اعمال می‌شود. در اینجا شورایی که در شهر قدرت را البته در حدود خود در اختیار دارد در همان حدود می‌تواند موجب ایجاد فساد شود. پس چنان‌که منتسکیو اشاره می‌دارد می‌بایست قدرت را با قدرت مهار کرد". و این همان ساختمندسازی نوین شوراست که باید طی مکانیسم تفکیک قوا اجرا گردد. یعنی "نقشه‌ای" برای اداره شهر؛ "زندگی مدرن خواستار و منتظر نوع جدیدی از نقشه، هم برای خانه و هم برای شهر است ... این نقشه است که از درون به بیرون می‌رود و بیرون را محصول درون می‌سازد".
[7] پس باید در درون شورا افراد انتخاب شده به سه کمیته با عنوان‌های کمیته اجرایی، "کمیته قانون‌گذاری" و "کمیته قضایی" تقسیم گردند. بگذارید باز از مونتسکیو کمک بگیریم، "هرگاه قوای قانون‌گذاری و اجرایی در یک شخص یا در یک هیات از مجریان جمع شود آزادی وجود نخواهد داشت، زیرا بیم آن می‌رود که همان پادشاه یا همان سنا که قوانین ستمگرانه می‌گذارد آنها را ستمگرانه هم اجرا کند. همین‌طور اگر قوه قضائیه از قوای مجریه و مقننه جدا نباشد آزادی وجود نخواهد داشت، زیرا هرجا که این قوه با قوای مقننه و مجریه پیوند یابد جان و آزادی شهروندان دستخوش سلطه خودسرانه خواهد بود. زیرا خود قاضی، هم قانون‌گذار خواهد بود و هم با خشونت و سرکوبگری رفتار خواهد کرد. اگر یک نفر یا یک هیأت [شورا] خواه از اعیان یا از مردم هر سه قوه را در دست گیرد یعنی هم اختیار گذاردن قانون را داشته باشد و هم اختیار اجرای تصمیمات عمومی و هم اختیار قضاوت درباره اختلافات میان مردم، در این‌صورت همه‌چیز از دست خواهد رفت".
[8] از این‌رو مکانیسم تقسیم اعضای شورا به سه کمیته می‌تواند تا بیشترین حد ممکن جلوی سوءاستفاده از قدرت در شورا را بگیرد. اما این نظام به‌طور دقیق نخواهد توانست به هرج‌ومرج کشیده شود و کاملاً کارآمد خواهد بود، زیرا نوعی از نظام مشروطه به شمار می‌آید که هر سه قوه در آن کاملاً مستقل بوده و یک اقتدار بالاتر بر وحدت آن نظارت دارد. برای اثبات این مدعا می‌توان از قانون شوراها شاهد آورد: در آنجا که هیأت‌های نظارتی به عنوان اقتدار عالیه برای نظارت بر عملکرد شوراها پیش‌بینی شده است.
در ماده 80 قانون شوراهای اسلامی چنین آمده است: درصورتی‌ که مصوبات شوراها مغایر با وظایف و اختیارات قانونی آنها و مغایر قوانین عمومی کشور باشد، مسئولان اجرایی مربوطه می‌توانند اعتراض خود را به اطلاع شورا رسانده و درخواست تجدیدنظر نمایند... درصورتی‌ که شورا در بررسی مجدد از رأی قبلی خود نسبت به مصوبه مورد اختلاف عدول ننماید، موضوع به هیأت حل اختلاف استان ارجاع می‌شود... نظر این هیأت قطعی و لازم‌الاجرا خواهد بود.» همچنین در ماده 81 چنین آمده است: «هرگاه شورا اقداماتی برخلاف وظایف مقرر یا مخالف مصالح عمومی کشور و یا حیف‌ومیل و تصرف غیرمجاز در اموالی که وصول و نگهداری آن را به نحوی به عهده دارد انجام دهد به پیشنهاد کتبی فرماندار، موضوع جهت انحلال شورا به هیأت حل اختلاف استان ارجاع می‌گردد و هیأت مذکور به شکایات و گزارش‌ها رسیدگی و در صورت احتراز انحراف... آن را منحل می‌نماید".
[9] چنان‌که در این دو ماده مشخص است اقتدار عالیه‌ای بر کار شوراها نظارت دارد که باعث وحدت آنها می‌شود، اما بهتر است نظام تفکیک قوا در شوراها اجرا گردد تا امکان تخلف به کمترین حد رسد. در این سیستم، مدت چهارساله زمامداری شورا، خود به سه دوره تقسیم می‌شود که در آن افراد حاضر در سه کمیته که خود از تقسیم به سه، در این کمیته جای گرفته‌اند، به تناوب در هر سه کمیته به کار مشغول خواهند شد تا از این طریق تعادلی در وظایف افراد به‌وجود آید. بر این پایه بهترین تعداد افراد حاضر در شورا، 3، 9، 15 و 21 نفر است تا تداخلی در تصمیم‌گیری‌ها از طریق مساوی شدن تعداد آرا پیش نیاید. "کمیته قانون‌گذاری" شورا را به تصویب آیین‌نامه‌های داخلی آن باید بپردازد. "کمیته اجرایی" به اجرای آیین‌نامه‌ها همت خواهد گماشت و "کمیته قضایی" به قضاوت خواهد نشست تا تشخیص دهد کمیته اجرایی به‌طور کامل آیین‌نامه‌های کمیته قانون‌گذاری را اجرا کرده است یا نه تا در صورت تخلف رأی کمیته اجرایی را باطل کند. برای نمونه مثلاً در انتخاب شهردار به این‌گونه عمل خواهد شد که یک سوم اعضای شورا فارغ از عضویت در کدام کمیته، فردی را به شورا برای انتصاب در سمت شهرداری معرفی می‌کنند و شورا در نشستی جمعی این فرد را با اکثریت آرا به شهرداری منصوب خواهد کرد. در این‌جا چیزی شبیه همان "ماده 53"
[10] قانون شهرداری‌ها به اجرا درمی‌آید، اما نکته مهم در عزل شهردار است. برای برکنار کردن شهردار، ابتدا کمیته اجرایی شورا می‌بایست با تصویب اکثریت، درخواست عزل او را با اقامه دلایل به کمیته قضایی بفرستد تا این کمیته قضاوت کند آیا شهردار برخلاف وظایف خویش عمل کرده است یا خیر و در صورت احراز تخلف شهردار، این کمیته تصمیم خود را که با اکثریت آرا به تصویب رسانده است به کمیته قانون‌گذاری اطلاع می‌دهد تا این کمیته در صورت لزوم، رأی عدم اعتماد به شهردار داده تا او برکنار شود. اما نکته حیاتی اینجاست که در این فرآیند، کمیته قانون‌گذاری دارای "حق وتو" خواهد بود و می‌تواند به شهردار رأی اعتماد داده و او را ابقا کند.
حال اجازه دهید ببینیم این شیوه چه دستاوردهایی را با خود به همراه خواهد آورد: نخست اینکه فرآیند سخت عزل شهردار موجب "بالا رفتن دقت شورا" در انتخاب او خواهد شد، دوم برای شهردار "امنیت شغلی" ایجاد می‌شود تا بتواند در سایه آن به تصمیم‌گیری‌های خطیر دست زند و سوم اینکه این مکانیسم از تن دادن شهردار به خواسته‌های "غیرمشروع" شورا جلوگیری خواهد کرد.
در پایان قصد دارم به نظام انتخاباتی شوراها اشاره کنم و نشان دهم این سیستم نمی‌تواند دموکراتیک باشد. نه! اشتباه نکنید. منظورم پرداختن به مقولاتی از قبیل صلاحیت یا عدم صلاحیت نامزدها نیست، بلکه تمرکز بر تعداد زیاد نامزدها خواهد بود. به‌طور مشخص تعداد کثیر نامزدها تاثیر کاهنده در تعداد آرای کسب شده توسط هر یک خواهد گذاشت. به عبارت دیگر اگر "دموکراسی را حکومت اکثریت بر اقلیت بدانیم که در آن به اقلیت فرصت داده می‌شود از طریق مبارزه قانونی به اکثریت تبدیل شود"[11] پس اکثریت آرا در هر منطقه پنجاه درصد به اضافه یک خواهد بود. در اینجا اکثریت را افرادی به حساب می‌آوریم که در انتخابات شرکت جسته‌اند، نه آنها که به‌طور بالقوه اجازه شرکت داشته‌اند و به میل خویش چنین نکرده‌اند. شمار زیاد نامزدها باعث خواهد شد تا هیچ‌کدام از آنها دارای اکثریت این‌چنینی نشوند و درنتیجه این اقلیت خواهد بود که اعضای شورا را انتخاب می‌کند آمار دو دوره گذشته نشان می‌دهد که باید برای آن چاره‌ای اندیشید و لااقل به جبران آن، اصلی چون "تفکیک قوا" را به کار برد تا این اصل از دموکراسی جلوی حرکت بی‌مهار اقلیت را بر شهر سد کند.