سوئیس سرزمین رفراندوم‌ها

فدرالیسم سوئیسی

سوئیس از جنبه ساختاری به‌نوعی نمونه کوچک ایالات متحده آمریکا است. این کشور مانند ایالات متحده در واقع اتحادیه‌ای از استان‌ها و به‌ عبارتی از کانتون‌ها است و بدین‌تربیت دولت مرکزی سوئیس 26 استان عضو دارد. اما تفاوت اصلی فدرالیسم سوئیسی با دیگر سیستم‌های سیاسی، در جوهره حقوقی کانتون‌های عضو و حوزه‌های خاص اداری آنها نهفته است.

در فصل اول قانون اساسی سوئیس موجودیت حقوقی همه کانتون‌ها به رسمیت شناخته و تضمین شده است. بدین‌ ترتیب در صورت تشکیل و یا انحلال هر کانتونی باید قانون اساسی تغییر داده شود. چنین تغییری در قانون اساسی هم نیاز به رفراندوم دارد؛ رفراندومی که هم باید نظر مثبت اکثریت مردم را داشته و هم باید از رأی مثبت 12 کانتون از 23 کانتون برخوردار باشد (توضیح اینکه 3 استان سوئیس در واقع کانتون به شمار نمی‌آیند). برای تشکیل یک کانتون جدید هم به رأی مستقیم مردم نیاز است، به همین‌خاطر تعداد کانتون‌ها از سال 1848 تا سال 1978 افزایش یا کاهش نیافت و تازه در این سال بود که پس از تلاشی 30 ساله بخش شمالی کانتون برن از این ایالت جدا شد و کانتون جدیدی به نام «یورا» تشکیل گردید.

همه کانتون‌ها از قانون اساسی اختصاصی برخوردارند، قوانینی که در آنها آزادی‌های زیادی در نظر گرفته شده و البته باید روح جمهوری‌خواهانه داشته و اجرای حقوق سیاسی را تضمین کنند. ساختارهای دولتی کانتون‌ها هم شباهت زیادی با یکدیگر دارند و از همین‌رو است که مثلا میان کانتون زوریخ و کانتون لوتزرن تفاوت ماهوی وجود ندارد. معدود تفاوت‌های موجود حداکثر به قوانین رفراندوم و محدوده خودمختاری کانتون‌ها مربوط می‌شود.

کانتون‌ها در شکل‌گیری سیاست‌های فدرال نیز نقش زیادی دارند. به‌عنوان مثال همان‌طور که پیش از این نیز اشاره شد، برای بازنگری و تغییر قانون اساسی رأی مثبت اکثریت کانتون‌ها ملاک اصلی است یعنی نه‌تنها رأی اکثریت مردم بلکه رأی اکثریت کانتون‌ها است که در نظر گرفته می‌شود. از سال 1970 به این‌سو چهار بار طرح‌های بازنگری قانون اساسی تصویب نشد، زیرا هربار با وجود رأی مثبت اکثریت، نتوانست رأی مثبت کانتون‌ها را به‌دست آورد. جالب اینکه غالبا این کانتون‌های کم‌جمعیت بوده‌اند که رأی کانتون‌های پرجمعیت را بی‌اثر کرده‌اند. رفراندوم‌هایی از این دست چهار بار برگزار شد و هربار زمانی بود که دولت فدرال در حوزه‌های سیاست‌های مالی (1970)، سیاست‌های آموزشی (1973)، سیاست‌های روند اقتصادی (1975) و سیاست‌های انرژی (1983) خواهان اختیارات بیشتر شده بود.

علاوه‌بر آن هر کانتون دو نماینده در «شورای استان‌ها» دارد. سیستم دو مجلسی هم نمونه کوچکی از سیستم پارلمانی آمریکا است و می‌توان گفت که شورای استان‌ها به نوعی همان مجلس سنا و مجلس فدرال همان کنگره به شمار می‌آید. البته باید این تفاوت را در نظر داشت که شورای کانتون‌ها بیشتر نقش تعدیل‌کننده را در روند قانونگذاری ایفا می‌کند و بالاخره اینکه کانتون‌ها از این اختیار هم برخوردارند که در شورای فدرال با همان قوه مجریه سوئیس نیز ابتکار عمل‌هایی داشته باشند. توضیح اینکه شورای فدرال هفت عضو دارد که با رأی اکثریت و مشترک شورای استان‌ها و مجلس فدرال برای چهار سال انتخاب می‌شوند و یک نفر از آنها به‌صورت دوره‌ای ریاست این شوار را بر عهده می‌گیرد.

اما مهم‌ترین جنبه فدرالیسم سوئیسی همان تقسیم اختیاراتی است که در قانون اساسی بر آن تأکید شده است؛ کانتون‌ها از حاکمیت ملی و در بسیاری حوزه‌ها از اختیار قانونگذاری برخوردارند. اگرچه طی سال‌های قرن گذشته اختیارات متعددی به دولت فدرال تفویض شده است اما کانتون‌ها همچنان از اختیارات قابل توجهی برخوردار هستند، مثلا در عرصه‌های آموزشی و بهداشت و درمان و همین‌طور در حوزه‌های امنیت عمومی و برنامه‌ریزی‌های ارضی و حفظ نظم عمومی و سازمان‌های به اصطلاح ناظر بر اجرای قوانین. بدین‌ترتیب نمی‌توان پذیرفت که در مجموع کانتون‌ها چندان از اختیارات قانونگذاری محروم شده باشند. امروزه کانتون‌ها در حوزه حقوق مدنی اختیار قانونگذاری نداشته و در حوزه وضع قوانین کیفری هم از اختیارات محدودی برخوردار هستند اما به همان نسبت در حوزه مالیات‌ها مانند گذشته اختیار دارند و همچنان هزینه‌های هر کانتون به صورت 35 درصد از طریق دولت فدرال، 35 درصد از طریق صندوق کانتون و 30 درصد به‌صورت مشترک تأمین می‌گردد. علاوه‌بر آن همه کانتون‌ها این اختیار را دارند که نسبت به اجرای کامل قوانین فدرال نظارت داشته باشند.

پویایی و سرزندگی فدرالیسم سوئیسی تنها نشأت گرفته از زیرساخت‌ها و شالوده‌های حقوقی و قانونی نیست. میان کانتون‌ها و دولت فدرال همواره رابطه‌ای واقعی و مفید و پایدار به‌صورت متقابل برقرار است، بدین‌صورت که دولت فدرال برای اجرای وظایف خود همیشه خواهان موضع‌گیری دولت‌های کانتون‌ها است. البته مساله‌ای که در این میان بی‌جواب مانده این است که اگر بخشی از کانتون‌ها در مقابل برنامه‌های دولت مقاومت کنند، آیا دولت می‌تواند ادامه کار دهد یا نه؟

دموکراسی سوئیسی

تمامی شهروندان مذکر و مؤنث سوئیس که 18 سال تمام داشته باشند، حق رأی دارند. جالب آنکه حق رأی زنان در سوئیس در سال 1971 به رسمیت شناخته شد و امروزه این پرسش مطرح است که چگونه در جامعه سوئیس این حق مسلم سال‌ها نادیده گرفته می‌شده است.

امروزه حقوق شهروندی در کشور سوئیس بارزتر و نهادینه‌شده‌تر از بسیاری کشورهای دیگر به شمار می‌آید. هر شهروند سوئیسی به دلیل همین تابعیت می‌تواند در انتخابات مجلس فدرال و همین‌طور در انتخابات شورای استان‌ها رأی خود را به صندوق بیندازد. براساس قانون اساسی 100 هزار نفر از واجدین شرایط می‌توانند درخواست بازنگری در کل و یا بخشی از قانون اساسی را تقاضا کنند. این تقاضا باید حداکثر تا 18 ماه آماده شود و سپس رفراندوم انجام می‌شود و در صورتی که علاوه‌بر اکثریت مردم، اکثریت کانتون‌ها هم به آن رأی مثبت دهند، تغییر مورد درخواست در قانون اساسی اعمال می‌گردد و بالاخره اینکه اگر پنجاه هزار نفر از واجدین شرایط تقاضای تغییر در قوانین عادی را داشته باشند باید ظرف 100 روز نسبت به تهیه و ارائه تقاضا اقدام کرده و سپس به همان صورت قبل عمل می‌شود.

واجدین شرایط سوئیسی از سال 1848 تا امروز 521بار به‌خاطر مسائل کنفدراسیون سوئیس به پای صندوق‌های رأی رفته‌اند و این به معنی آن است که آنها 521بار امکان یافته‌اند تا نظر مثبت و منفی خود را در مورد مسائل مختلف و مهم کشور ابراز کنند. 216 مورد از این انتخابات‌ها در مورد درخواست دولت برای تغییر قانون اساسی و 148 مورد در ارتباط با تصویب قوانین و یا قراردادهای دولتی بوده است. رفراندوم‌های مربوط به تغییر قانون اساسی در 156 مورد با پذیرش و در 60 مورد با عدم‌پذیرش مردم روبه‌رو شده است. در عرصه قانونگذاری و قراردادهای دولتی هم نتایج رفراندوم‌ها در 77 مورد مثبت و در 71 مورد منفی بوده است. پیوستن به جامعه ملل (1920) و سازمان ملل (2002) و عدم‌پذیرش پول واحد اروپایی (1992) هم منجر به تغییری در قانون اساسی نشده است. همه‌پرسی در مورد تغییرات محتوایی قوانین عادی هم که اولین‌بار در 1891 برگزار شد تا به امروز بیش از 200 بار مردم سوئیس را به پای صندوق‌های رأی کشانده و اکثر قریب به اتفاق این رفراندوم‌ها با رأی منفی مردم روبه‌رو شده است.

با این حال مساله نگران‌برانگیز میزان مشارکت مردم در انتخابات‌ها و رفراندوم‌ها است که به ندرت به بیش از 40 درصد می‌رسد و گاهی از 30 درصد هم کمتر است. در مواردی که رفراندومی برای طرح‌های دولتی برگزار می‌شود این رقم به پایین‌تر از 20 درصد هم می‌رسد. تنها چندبار احساسات اکثر واجدین شرایط سوئیسی جریحه‌دار شد و در چهار رفراندوم مشارکت بالایی داشتند، یعنی در رفراندوم‌های مربوط به حضور نیروی کار خارجی در سال‌های 1970 و 1974 که به‌ترتیب 75 و 70 درصد واجدین شرایط شرکت کردند و همین‌طور در رفراندوم‌هایی در مورد ارتش و پیوستن به حوزه اقتصادی اروپا که در سال‌های 1989 و 1992 برگزار شد و به ترتیب 69 درصد و 7/78 درصد واجدین شرایط شرکت داشتند. در رفراندوم سیاست‌های راهبردی اقتصادی که در سال 1975 برگزار شد هم تنها حدود 30 درصد و در رفراندوم مربوط به قوانین کار در سال 1976 نزدیک به 40 درصد شرکت داشتند. این عدم‌علاقه مردم سوئیس نسبت به انتخابات امری ناامیدکننده است اما مهم‌تر از آن اینکه این بی‌علاقه‌گی نشان از امری به مراتب جدی‌تر دارد. دوری جستن مردم از صندوق‌های رأی به این معنا است که طرح‌های دولت برای مردم کاملا قابل فهم نیست. به عقیده برخی از صاحبنظران سوئیسی متمم‌های قانون اساسی و متون قوانین عادی همچنان پیچیده و نامفهوم و غیرشفاف هستند و اکثریت شهروندان توانایی درک آن را ندارند. به گفته همین صاحبنظران تا زمانی که طرح‌ها و قوانین به زبان حقوقی دشوار و تخصصی نوشته شوند نباید انتظار داشت که مردم بهتر آن را درک کنند و بدین‌ترتیب به شمار رأی‌دهندگان افزوده شود.

البته این دلزدگی از رأی دادن دلیل دیگری هم دارد؛ تا به امروز معمولا رفراندوم‌ها در سوئیس در مورد قانون اساسی و قوانین عادی بوده است یعنی در مورد مسائلی که برای رأی‌دهنده عادی چندان ملموس نیست و علاقه رأی‌دهندگان بیشتر به تغییرات و اصلاحات ملموس است. مثال‌های روشن در این مورد رفراندوم‌هایی است که در مورد طرح «راه‌های ملی» و «نیروگاه‌های اتمی» برگزار شدند. برعکس هنگامی که در سال 1957 و 1958 رفراندوم‌هایی در مورد وظایف دولت فدرال برگزار شد، بسیاری از واجدین شرایط به دلیل روشنی موضوع با آگاهی کامل به پای صندوق‌های رأی آمدند. اما در دو انتخابات 1958 و 1959 که در مورد جزئیات پیچیده قانونگذاری بود حتی بسیاری از شرکت‌کنندگان هم از آن چندان درک و آگاهی نداشتند. اما امروز که زمان اجرای این طرح‌ها است، افکار عمومی سوئیس تشنه پاسخ به پرسش‌هایی است که البته این پرسشگری کمی دیرهنگام به نظر می‌آید. به عقیده برخی صاحبنظران بدین‌ترتیب مردم سوئیس در وضعیت به شدت دشواری قرار گرفته‌اند. در این حالت دو گزینه باقی مانده است؛ یا باید به سیستم فعلی رضایت داد که در این صورت نهادهای رسمی و دولتی تصمیم‌گیرنده اصلی امور مربوط به شهروندان می‌شوند. در غیر این صورت دولت باید برای همه طرح‌ها و لوایح رفراندوم برگزار کند که در این حالت خطر عدم‌هماهنگی در امور سیاسی خود خطرساز است.

بدین‌ترتیب مشخص است که دموکراسی حتی از نوع سوئیسی آن هم گاه به مشکلات و بن‌بست‌های پیچیده‌ای دچار می‌گردد اما این بدان معنی نیست که هیچ راه گریزی وجود ندارد. زیرا نفس وجود دموکراسی در هر جامعه‌ای راهگشا و بسترساز ابتکارها و قوانینی است که حداکثر در درازمدت منافع ملی را تأمین کرده و رابطه دولت ـ ملت را قوام و ثبات بیشتر می‌بخشد.