انطباق با برنامه چهارم

سیدمرتضی نبوی نماینده مجلس شورای اسلامی ‌در این همایش در سخنانی با عنوان بررسی مطابقت‌های بودجه ۸۵ با برنامه چهارم با اشاره به سیاست‌های کلی برنامه چهارم که تأکید کرده است باید شاخص‌های کلی و نحوه انطباق محتوای برنامه‌ها و بودجه‌های سالانه متناسب با سیاست‌های کلی برنامه چهارم تهیه و ارائه شود از عدم ارائه این گزارش توسط دولت در بودجه ۸۵ انتقاد کرد و با تأکید بر این که این گزارش در بودجه سال ۸۴ نیز ارائه نشده بود اظهار امیدواری کرد که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در این زمینه اقدام کند. وی در ادامه گفت: مجمع با تفویض اختیار رهبری، کمیسیون نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام را تشکیل داد و نمایندگان خود را به دولت و مجلس معرفی کرد. نمایندگان مجمع تشخیص در امر نظارت بر برنامه و بودجه جناب آقای مجید انصاری، جناب آقای مظفر و اینجانب هستیم. بنابراین با توجه به این مسأله تأکید می‌کنم که این مطالب نظر رسمی ‌مجمع تشخیص نیست و نظر مجمع طبق مقررات نظارت بعد از گزارش کمیسیون نظارت و بررسی و تصویب مجمع رسمیت می‌یابد.
نحوه انطباق بودجه ۸۵ با سیاست‌های کلی
با توجه به این که این مطلب در مدت کوتاه یک هفته تهیه شده است، بیشتر جنبه طرح مسأله دارد و صرفاً سیاست‌های کلی در زمینه اقتصادی مورد توجه قرار گرفته است.
در نحوه انطباق بودجه ۸۵ با سیاست‌های کلی، سیاست‌ها را می‌توان به سه دسته تقسیم کرد:
سیاست‌هایی که بودجه نسبت به آنها اهتمام داشته است
سیاست‌هایی که بودجه نسبت به آنها احتمالاً ساکت است. سیاست‌هایی که بودجه ظاهراً با آنها مغایر است.
سیاست‌هایی که بودجه نسبت به آنها اهتمام داشته است
بند۳۴ (رشد اقتصادی پیوسته، ایجاد اشتغال مولد و کاهش نرخ بیکاری) دولت، محور اصلی بودجه را اشتغالزایی اعلام کرده و اعتبارات لازم را برای ایجاد صنایع و کارگاه‌های کوچک پیش‌بینی کرده است. ارزیابی دقیق این بند و آثار آن مستلزم کارشناسی دقیق می‌باشد.
بند۴۱ (حمایت از تأمین مسکن گروه‌های کم درآمد و نیازمند) این سیاست نیز در تنظیم بودجه مورد اهتمام بوده است.
سیاست‌هایی که بودجه نسبت به آنها احتمالاً ساکت است
بند۳۵ (تحقق رقابت‌پذیری کالا و خدمات در سطح بازارهای داخلی و خارجی و رفع موانع توسعه صادرات غیرنفتی) البته اعتباراتی برای تشویق صادرات در نظر گرفته شده است.
بند ۳۶ (دستیابی به اقتصاد متنوع و متکی بر منابع دانش، سرمایه انسانی و فناوری‌های نوین)
بند۳۷ (رشد بهره‌وری عوامل تولید از قبیل انرژی، سرمایه، نیروی کار، آب و خاک و...) در مورد انرژی سهمی‌از اعتبارات ارزی بخش خصوصی به تقویت حمل‌ونقل عمومی (دولتی) اختصاص داده شده است. بند۴۰ (مهار آب‌هایی که از کشور خارج می‌شود)
بند۴۵ (تثبیت فضای اطمینان بخش برای فعالان اقتصادی و سرمایه‌گذاران و حمایت از مالکیت)
سیاست‌هایی که بودجه ظاهراً با آنها مغایر است
بند ۳۹ (مهار تورم و افزایش قدرت خرید گروه‌های کم درآمد) رشد نقدینگی در بودجه ۸۵ بیش از ۳۰ درصد پیش‌بینی می‌شود در حالی که قرار بود به حدود ۲۰ درصد در برنامه چهارم کاهش یابد. رشد تورم نیز بیش از ۱۳ درصد اعلام شده در حالی که قرار بود حدود ۱۰ درصد باشد. بند۴۲ (تبدیل درآمد نفت و گاز به دارایی‌های مولد) طبق برنامه چهارم، دولت مجاز بود سال ۸۵ حدود 4/14 میلیارد دلار از درآمد فروش نفت استفاده کند؛ در حالی که این رقم به ۴۶ میلیارد دلار افزایش یافته است. ضمناً برداشت از حساب ذخیره ارزی نیز نسبت به سال فعلی، دو برابر پیش‌بینی شده است.
بند۴۶ (... اصلاح ساختار بانکی و بیمه‌ای کشور...) طبق قانون برنامه چهارم باید میزان تسهیلات تکلیفی در طول برنامه کاهش یابد و اصلاح ساختار انجام گیرد، در حالی که تسهیلات تکلیفی افزایش یافته است و این تسهیلات هم احتمالاً کمتر متوجه بنگاه‌های غیردولتی است.
بند ۴۷ (توانمندسازی بخش‌های خصوصی و تعاونی به عنوان محرک اصلی رشد اقتصادی و کاهش تصدی دولت) در این مورد نسبت بودجه به تولید ناخالص داخلی افزایش یافته در حالی که باید کاهش می‌یافت. همچنین رقم واگذاری بنگاه‌های دولتی از ۳۰ هزار میلیارد ریال سال ۸۴ به ۱۶ هزار میلیارد ریال سال ۸۵ کاهش یافته است.
از سهم ۸ هزار میلیارد ریال منابع حساب ذخیره (بنده ز تبصره ۲) که برای بخش خصوصی در نظر گرفته شده دولت نیمی‌از آن را به حمل و نقل عمومی ‌(دولتی) اختصاص داده است.
بند ۵۰ (اهتمام به نظم و انضباط مالی و بودجه‌ای و تعادل بین منابع و مصارف دولت)
بودجه ۸۵ نسبت به ۸۴ به طور واقعی به میزان ۴۵ درصد رشد داشته است، زیرا اثری از رقم ۱۲۷ هزار میلیارد ریال شفاف سازی قسمت حامل‌های انرژی که در بودجه ۸۴ ذکر شده بود در بودجه ۸۵ نیست. این رشد فربه‌تر شدن قابل توجه دولت را در پی دارد.
بند ۵۱ (تلاش برای قطع اتکای هزینه‌های جاری به نفت و تأمین آن از محل درآمدهای مالیاتی و اختصاص عواید نفت برای توسعه سرمایه‌گذاری براساس کارآیی و بازدهی) این بند از سیاست‌ها جهت‌گیری اساسی سیاست‌های کلی برای اصلاح ساختار بودجه است. در حالی که وابستگی بودجه جاری به درآمد نفت به شدت افزایش یافته است. اگر سال ۸۴ بودجه جاری به میزان ۹۶۰۰۰ میلیارد ریال به درآمد نفت وابسته بود سند بودجه نشان می‌دهد، این وابستگی سال ۸۵ به حدود ۱۴۰۰۰۰ میلیارد ریال افزایش یافته است. سهم درآمدهای مالیاتی از منابع دولت از ۴۶ درصد سال ۸۴ به ۳۷ درصد سال ۸۵ کاهش یافته است.
بند ۵۲ (تنظیم سیاست‌های پولی، مالی و ارزی با هدف دستیابی به ثبات اقتصادی و مهار نوسانات) امیدوارم این تلاش مقدمه‌ای باشد برای مبنا قرار گرفتن واقعی و جدی سند چشم‌انداز ۲۰ ساله و سیاست‌های کلی، در تقنین، اجرا، برنامه و بودجه و ارائه گزارش‌های دقیق در این زمینه از طرف دولت جمهوری اسلامی ‌ایران و مجلس شورای اسلامی .
آثار کلان بودجه ۸۵
مسعود نیلی معاون اسبق سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در این همایش با اشاره به ارقام متمم بودجه سال جاری و لایحه سال آینده، گفت: این ارقام بیانگر آن است که بخش عمومی ‌اقتصاد ایران، در آستانه تحولی بزرگ قرار گرفته که براساس آن، ابعاد حضور دولت در اقتصاد به میزان قابل توجهی گسترش می‌یابد. رشد قابل توجه هزینه‌های جاری در متمم بودجه و سیاست‌های انبساطی عمرانی در لایحه بودجه، در مجموع رشد قیمت‌های ثابت هزینه‌ها در چارچوب دو سند اخیر را به بالاترین نرخ رشد بودجه طی سی و پنج سال اخیر، (به استثنای سال ۱۳۵۳) می‌رساند. گسترش قابل توجه ابعاد دولت با اتکا به درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام صورت می‌گیرد که این امر مستلزم رشد هشداردهنده حجم نقدینگی از یک طرف و افزایش واردات و کاهش صادرات صنعتی از طرف دیگر خواهد بود. این تحولات در مجموع افزایش تورم، همزمان با رشد بیکاری و اتکاء بیشتر تراز پرداخت‌ها و بودجه به نفت را نتیجه خواهد داد. تجربه تاریخی نشان‌دهنده آن است که افزایش ابعاد بودجه غیرقابل برگشت بوده و بازار نفت، بازاری پرتلاطم و بی‌ثبات است. اقتصاد ایران پس از گسترش قابل توجه بودجه، در مواجهه با کاهش احتمالی قیمت نفت با دشواری‌هایی تحمل‌ناپذیر مواجه خواهد شد. وی افزود: سازوکارهای مستقیم و غیرمستقیم تأثیرگذاری بودجه بر اقتصاد کلان مورد بررسی قرار گرفته و پیامدهای سیاست‌های مالی اعلام شده تجزیه و تحلیل می‌شود.
بررسی توأمان متمم بودجه و لایحه بودجه سال آینده، نشان دهنده عزم دولت بر اتخاذ خط مشی انبساطی در بودجه است نیلی با ذکر این مقدمه نتیجه گرفت که سیاست ‌های انبساطی در هزینه‌های جاری، در متمم بودجه اعمال شده و سیاست‌های انبساطی عمرانی در لایحه بودجه و محاسبه رشد مجموعه دو سند مالی اخیر دولت (متمم و لایحه بودجه)، به استثنای سال،۱۳۵۳ بیانگر بالاترین نرخ رشد بودجه به قیمت‌های ثابت طی ۳۵ سال اخیر است.
رشد بودجه (به تنهایی و بدون در نظر گرفتن آثار پولی آن) در مقیاس‌های ذکر شده، رشد تورم و گسترش دولت را به دنبال خواهد داشت. علاوه بر این تأمین منابع مالی بودجه مستلزم افزایش قابل توجه وابستگی بودجه به نفت از طریق فروش هرچه بیشتر ارز به بانک مرکزی است. به گفته نیلی رشد چشمگیر نقدینگی درصد ارقام بالاتر از ۴۰ درصد به دلیل افزایش خالص دارایی خارجی بانک مرکزی می‌تواند بسیار هشداردهنده باشد.
افزایش قابل توجه وابستگی بودجه و تراز پرداخت‌ها به نفت و در حاشیه قرار گرفتن حساب ذخیره ارزی نگران‌کننده است.
وی همچنین رشد بالای واردات به منظور تأمین منابع ریالی بودجه را منجر به اعمال فشار بر واحدهای تولیدی و افزایش بیکاری دانست و تأکید کرد: اعمال فشار مالی بر شرکت‌های دولتی و واریز بخش قابل توجهی از سود آنها به خزانه، در کنار تثبیت قیمت‌ها، منجر به افزایش کارآیی آنها نمی‌شود و تنها منجر به تضعیف یکی از مؤلفه‌های مهم رشد اقتصادی خواهد شد.
دکتر نیلی بازگشت مجدد به اعمال سیاست‌های تسهیلات تکلیفی و قرار دادن بخش مالی در کانون سیاست‌گذاری پولی را سیاستی در جهت رشد هر چه بیشتر حجم نقدینگی و بی‌ثباتی اقتصاد کلان دانست.
وی پیش‌بینی کرد که بودجه سال ۸۵ در مجموع موجب افزایش تورم همراه با بیکاری، کاهش رشد اقتصادی، افزایش وابستگی بودجه و تراز پرداخت‌ها به درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام، تضعیف بخش‌های تولیدی اعم از بخش خصوصی و شرکت‌های دولتی و تعمیق انفعال سیاست‌های پولی از سیاست‌های مالی می‌شود.
مصارف بودجه ۸۵
دکتر بهروز‌هادی زنوز در سخنانی هدف خود را از نقد لایحه بودجه سال ۱۳۸۵ از بعد مصارف و میزان انطباق لایحه بودجه با اهداف و سیاستهای مندرج در قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی که در راستای اسناد چشم‌انداز درازمدت و سیاستهای کلی نظام تدوین شده اعلام کرد.
وی با اشاره به تغییراتی که در تهیه و تدوین بودجه ایجاد شده آنها را شامل: حذف شفاف‌سازی یارانه حاملهای انرژی که از سال ۱۳۸۲ متداول شده بود و اجزای فصول هزینه‌ای اعلام کرد. علاوه بر این در تدوین بودجه اعتبارات امور، فصول و برنامه با طبقه‌بندی جدیدی ارائه شده است.
وی در ادامه با اشاره به تعیین اهداف کمی ‌برای برنامه‌های دولت، شرکتها و مؤسسات وابسته، هزینه واحد خدمات و کالاها و طرح‌ها گفت: با این اقدام سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی مدعی است که زمینه اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی را ایجاد کرده که این بی‌خبری از غوامض این کار حکایت دارد.
رشد بی‌رویه مصارف
با تصویب متمم‌های بودجه ۱۳۸۴ و لایحه بودجه ۱۳۸۵ می‌توان گفت، در دو سال اول برنامه چهارم مصارف بودجه عمومی ‌دولت به ترتیب 1/41 و 4/15 درصد رشد خواهد یافت. این در حالی است که بر اساس برنامه چهارم رشد بودجه عمومی ‌برای سالهای ۱۳۸۴ و ۱۳۸۵ فقط 3/18 و 9/13 درصد برآورد شده بود.
بدین ترتیب ما در انتهای سال دوم برنامه چهارم شاهد بزرگتر شدن اندازه دولت خواهیم بود. این وضعیت نه تنها انحراف آشکار از سیاستهای برنامه چهارم خواهد بود، بلکه دولت را بیش از گذشته به درآمدهای نفتی وابسته می‌سازد و به دلیل عدم انعطاف هزینه‌های جاری در جهت کاهش آن، اقتصاد کشور را در مقابل نوسانات قیمت نفت صادراتی آسیب‌پذیر خواهد کرد.
هزینه دولت
اعتبارات هزینه‌ای دولت بدون شفاف‌سازی انرژی از ۲۳۱۹۲۳ میلیارد ریال در انتهای برنامه سوم به ۳۷۹۰۰۰ میلیارد ریال در سال ۱۳۸۵ خواهد رسید. رشد جبران خدمات کارکنان دولت در سالهای ۱۳۸۴ و ۱۳۸۵ بسیار بیش از هزینه تعدیل مزد و حقوق کارکنان دولت به تناسب تورم است. رشد هزینه دولت بابت یارانه‌ها، کمک‌های بلاعوض و سایر هزینه‌ها در این دو سال حیرت‌آور است.
توجه دولت به رفاه کارکنان خود و بهبود وضع اقشار آسیب‌پذیر در بودجه کاملاً مشهود است، اما ادامه این وضعیت مالیه عمومی ‌را به بحران خواهد کشانید و قابل دوام نیست. از این رو تجدیدنظر در تشکیلات و روش‌های دستگاه‌های دولتی و تعدیل نیروی انسانی به ویژه در آموزش و پرورش و نیروهای نظامی ‌گریزناپذیر می‌نماید. هدفمند کردن یارانه‌ها و اعمال کنترل و رعایت احتیاط بیشتر در ارائه کمک‌های بلاعوض دولت به انواع نهادهای عمومی ‌غیردولتی توصیه می‌شود.
بودجه عمرانی (تملک دارایی‌های سرمایه‌ای)
عملکرد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای که در سال،۱۳۸۳ ۳۱۴۶۵ میلیارد ریال بود، به نظر می‌رسد در سال ۱۳۸۴ به ۹۴۷۶۲ میلیارد ریال برسد. این رقم تنها 2/69 درصد اعتبار مصوب همان سال با احتساب متمم‌های بودجه است. در سال ۱۳۸۵ اعتبار تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به رقم بی‌سابقه ۱۸۴۶۱۸میلیارد ریال خواهد رسید که رشدی 8/94 درصدی را نسبت به عملکرد سال جاری نشان می‌دهد. اهتمام دولت بر این است که اولویت را به طرح‌های نیمه‌تمام بدهد. علاوه بر این سرمایه‌گذاری برای احداث کانالهای آبیاری، بهبود ترکیب فرآورده‌های تولید شده در پالایشگاه‌ها و احداث پالایشگاه‌های جدید ارزنده است.
اما به نظر می‌رسد جذب این اعتبار در عمل دشوار باشد. تغییر گسترده مدیران کشور، سیاسی شدن عملکرد برخی از سازمان‌های نظارتی، تنش در مناسبات بین‌المللی و تأخیر در تخصیص اعتبارات به دستگاه‌ها می‌تواند تحقق برنامه جاه‌طلبانه دولت آقای احمدی‌نژاد را با مخاطره مواجه کند.
تجربه گذشته حاکی از این است که تعداد طرح‌های ملی و استانی به دلیل فشار نمایندگان مجلس و مقامات استانی و تمایلات برخی مدیران بیش از توان مالی دولت و توان اجرایی و فنی کشور شده است. تأخیر در اجرای طرح‌ها خود موجب افزایش هزینه آنها و کاهش بازدهی اقتصادی و اجتماعی آنها می‌شود. مجلس هفتم باید نظارت کند تا تعداد طرح‌های جدید به حداقل ممکن تنزل یابد.
نکته شگفت انگیز در لایحه بودجه دولت سپردن اجرای طرح‌های عمرانی به نیروی مقاومت بسیج است. البته این روال در مورد شرکتهای وابسته به نیروهای نظامی ‌متداول است. متأسفانه این کار نه تنها تبعیض آشکار علیه مشاوران و پیمانکاران داخلی است، بلکه می‌تواند موجب ترویج فساد مالی، عدم پاسخگویی و افزایش هزینه پروژه‌های دولت شود.
بودجه شرکتهای دولتی
مصارف بودجه شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت در سال ۱۳۸۵ در مقایسه با بودجه مصوب این شرکتها با ۲/۳۱ درصد افزایش به رقم ۱۳۸۵۷۳۱ میلیارد ریال بالغ خواهد شد. چون این رقم بیش از مجموع تورم مورد انتظار دولت و نرخ رشد اقتصادی کشور در سال آینده است، می‌توان نتیجه گرفت اندازه مطلق و نسبی شرکتهای دولتی در اقتصاد کشور به رغم مصوبات برنامه چهارم همچنان افزایش خواهد یافت.
اداره شرکتها و بانکهای دولتی به دلیل گزینش‌های سیاسی در انتخاب مدیران و جو نااطمینانی ناشی از سیطره دولت بر جزئیات امور روزبه‌روز دشوارتر می‌شود. الزام شرکتهای دولتی به واریز بخش مهمی‌ از سود آنها به خزانه افزون بر آن چه که در قانون مالیاتهای مستقیم آمده، منابع مالی آنها را کاهش می‌دهد و این شرکتها را بیش از گذشته به بازارهای مالی داخلی و بین‌المللی وابسته می‌سازد.
مداخله دولت در تقلیل سود سپرده‌ها و تسهیلات بانکی و افزایش سهم تسهیلات تکلیفی در بودجه دولت، بانکها را با مشکلات عدیده مواجه می‌سازد و ریسک فعالیت آنها را افزایش می‌دهد. در این شرایط شاهد تخصیص ناکارآمد منابع خواهیم بود و رشد اقتصادی تقلیل خواهد یافت.
از آنجا که به دلیل تنش در مناسبات بین‌المللی و دخالتهای گسترده دولت در بازارهای مالی و بازار کالاها، فضای کسب و کار و فضای سرمایه‌گذاری در کشور نامساعدتر از گذشته شده است، انتظار می‌رود برنامه دولت در مورد خصوصی‌سازی با شکست مواجه شود.
ریسک سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در بازار بورس و بانکداری خصوصی افزایش یافته است. با توجه به این وضع و نیز براساس تجارب بین‌المللی، انتظار نمی‌رود توزیع سهام کوپنی چاره‌ساز باشد.
سیاست ناپایدار
دولت جدید نیز همچون دولتهای گذشته بخش مهمی‌ از عایدات منابع بین نسلی نفت را صرف بودجه جاری خود و پرداخت یارانه پنهان انرژی می‌کند. عملکرد بودجه سال ۱۳۸۳ بیانگر آن است که ۱۹۷۸۰ میلیون دلار از منابع ارزی در بودجه کشور به مصرف رسیده است. این رقم در سال ۱۳۸۴ به ۳۴۸۶۴ میلیون دلار افزایش یافت. حال انتظار می‌رود در سال ۱۳۸۵ مبلغ ۳۹۸۷۴ میلیون دلار به این امر اختصاص یابد. این در حالی است که به موجب برنامه چهارم مقرر شده بود برداشت دولت از دریافتهای نفت کمتر از نصف مبالغ یاد شده باشد.
دولت به این اکتفا نکرده و در بودجه ۱۳۸۵ به استقراض از بازارهای مالی در مقیاس بی‌سابقه دست خواهد زد. خالص واگذاری دارایی‌های مالی دولت در این سال به ۱۴۶۲۶۰ میلیارد ریال بالغ خواهد شد. خالص بدهی شرکتهای دولتی در سال ۱۳۸۵ نیز به میزان ۲۰۰۴۸ میلیارد ریال افزایش خواهد یافت. گفتنی است که در سال ۱۳۸۳ مجموع بدهی‌های داخلی دولت و شرکت‌های دولتی بدون احتساب بدهی آن به سازمان تأمین اجتماعی به حدود ۲۸۴۹۴۳ میلیارد ریال می‌رسید.
دکتر‌هادی زنوز در پایان تأکید کرد که دولت در لایحه بودجه سال ۱۳۸۵ کمر همت بسته و بیشترین منابع را از محل عایدات نفت، درآمدهای غیرنفتی، استقراض داخلی و خارجی تجهیز کرده تا از این طریق مشکلات اقتصادی کشور به ویژه بیکاری، فقر و محرومیت را حل کند. اما تجربه سال‌های ۱۳۵۲ـ ۱۳۵۶ به ما می‌گوید، مشکلات یک کشور عقب‌مانده را نمی‌توان فقط با تزریق منابع مالی یک شبه حل کرد. ناسازگاری درونی سیاستهایی که ساده‌انگارانه و مردم پسند است، می‌تواند کشور را با مصائب جدی مالی و اقتصادی دست به گریبان کند.
بی‌سبب نیست که در برنامه چهارم برای رسیدن به رشد بالای اقتصادی، کوچک کردن اندازه دولت و محدود کردن مداخله‌های آن در بازارها توجه شده و ایجاد بسترهای نهادی و قانونی لازم برای فعالیت بخش خصوصی مورد توجه قرار گرفته است.
وخیم‌تر کردن فضای کسب و کار و سرمایه‌گذاری در کشور همزمان با تزریق منابع مالی بیش از حد جذب اقتصاد کشور به آن ثمری در بر نخواهد داشت و به اتلاف منابع، کاهش رشد اقتصادی، افزایش تورم و انباشته شدن بدهی‌های دولت و در صورت تنزل قیمت نفت در بازار جهانی به مشکلات کسری تراز پرداختها خواهد انجامید.