نهاد تشریفاتی

برخلاف سایر ارکان سازمان ملل متحد که دارای اعضای محدود هستند، مجمع عمومی این  سازمان که در آن تمامی 192 کشور عضو سازمان ملل متحد عضویت داشته و دارای نماینده هستند، فراگیر‌‌ترین رکن سازمان محسوب می‌شود که این فراگیری نه‌ به لحاظ گستره عضویت اعضا که به لحاظ بررسی مسائل و موضوعات متعدد نیز هست، شاید آنچه سبب شده تا صاحب‌نظران سازمان‌های بین‌المللی از مجمع عمومی به‌عنوان پارلمان جهانی یاد کنند، علاوه بر عضویت همه کشورها در آن، برابری آنها در رأی‌گیری است که همگی صرف‌نظر از بزرگی و کوچکی، دارای آرای مساوی هستند؛ یعنی هر کشور یک رأی.

شصت‌و‌دومین نشست سالانه مجمع عمومی و موضوعات در دستور‌کار

با وجود آنکه در نشت امسال مجمع عمومی سازمان ملل متحد، 163 موضوع در دستور‌کار قرار دارد اما محورهای اصلی بحث نشست عمومی سران و وزیران خارجه کشورهای عضو سازمان ملل متحد، حول محور موضوعاتی همچون صلح و امنیت جهانی، توسعه‌پایدار، حقوق‌بشر، توسعه آفریقا، کمک‌های بشر دوستانه. حقوق بین‌الملل، خلع‌سلاح، مبارزه با مواد مخدر، تروریسم و جرایم سازمان‌یافته و تغییرات آب‌و‌هوایی می‌چرخد که با توجه به تأکید بان‌ کی‌مون -  دبیرکل سازمان ملل متحد - به ضرورت تمرکز بحث‌های امسال روی تغییرات آب‌و‌هوایی، به‌نظر می‌رسد عمده بحث‌های نشست شصت‌ودوم روی این موضوع و همچنین تروریسم و اصلاح ساختار سازمان ملل متحد متمرکز شود.

این موضوعات همگی چالش‌هایی با ابعاد جهانی هستند که مرجع توجه و رسیدگی به آنها متعدد و متنوع است؛ یعنی هم در سطح سازمان‌های منطقه‌ای به آنها توجه می‌شود و هم در سطح سازمان‌های بین منطقه‌ای و جهانی. اما آنچه مهم است، مناسب‌ترین مرجع برای رسیدگی موضوعات، مجمع عمومی سازمان ملل متحد است؛ هر چند مصوبات مجمع جنبه توصیه داشته و نمی‌تواند اعضا را ملزم به اجرای قطعنامه‌‌های مجمع کند. با وجود این ضعف ساختاری، به‌نظر می‌رسد قطعنامه‌های مجمع عمومی به‌عنوان اعلام حقوق عمومی، اغلب مبنای حقوق بین‌الملل سخت (hard) را شکل می‌دهد که از طریق معاهدات ایجاد می‌شود و این شکل‌دادن، همان وضعیتی‌است که بستر‌ساز الزام کشورها به اجرای تعهدات‌شان است.  به‌عبارتی بهتر،‌ مجمع عمومی سازمان ملل متحد با کارکردی شبیه پارلمان یا کنگره و از طریق اقدامات و فعالیت‌هایش، اولویت‌ها و احساسات یا همان مواضع و دیدگاه‌های جامعه بین‌المللی را به بهترین شکل شبیه‌سازی می‌کند که البته به هنگام برگزاری نشست‌های سالانه این موضوع به نقطه اوج خود می‌رسد.

آیا مجمع عمومی کارکردی پارلمانی دارد؟

در قیاس با مجالس ملی کشورها که بعضا بر اساس قانون اساسی هر‌ کشور، دارای وظایف و اختیارات وسیعی هستند تا‌جایی که حتی می‌توانند دولت‌ها را ملزم به اجرای برخی قوانین کرده و در صورت طفره رفتن دولت، آن در تنگنای استیضاح وزرا قرار دهند، به‌نظر می‌رسد مجمع عمومی به عنوان پارلمان جهانی دارای چنین کارکردی نسبت به هیأت مدیره بین‌المللی یعنی شورای امنیت - خصوصا اعضای دائم آن - نیست. این مسئله سبب شده‌است تا برخی مجمع عمومی را به عنوان ماشین صدور قطعنامه یاد کنند؛ قطعنامه‌‌هایی که مفاد آنها روی کاغذ مانده و به جز موارد استثنایی، هیچ‌کدام عملیاتی نشده‌اند. با وجود به حاشیه رانده شدن مجمع عمومی در مدیریت چالش‌های جهانی و تقلیل نقش آن در حد توجه به این چالش از طریق سخنرانی‌های داغ سران کشور های عضو در نشست‌های سالانه مجمع، به‌نظر می‌رسد مجمع عمومی دارای اختیاراتی براساس منشور ملل متحد است که در مقاطعی با استفاده درست از آنها توانسته محور تصمیم‌گیری‌های بین‌المللی قرار گیرد. نخستین عرض‌اندام مجمع عمومی در خصوص امنیت بین‌المللی، در سوم نوامبر سال 1950 با قطعنامه اتحاد برای صلح (uniting for peace) به منصه ظهور رسید. به موجب این قطعنامه - که واکنشی به نا‌‌کارایی شورای امنیت در قبال مسئله کره بود - اگر شورای امنیت به علت نداشتن اتفاق آرای اعضای دائم در اجرای مسئولیت اولیه خویش در حفظ صلح و امنیت جهانی با شکست مواجه شود، مجمع عمومی، به منظور ارائه پیشنهادات مناسب به اعضا برای معیار‌های جامع در خصوص لزوم استفاده از نیروی نظامی در موارد نقص صلح و اقدامات تجاوزکارانه فورا به بررسی موضوع می‌پردازد تا به صلح و امنیت جهانی تداوم بخشیده یا آن را اعاده کند.

این قطعنامه که ابتدا به گونه‌ای طراحی شده بود تا شوروی سابق نتواند آن را وتو کند، 9 بار توسط مجمع عمومی مورد استفاده قرار گرفت که چندین بار آن در واکنش به تجاوز مسلحانه توسط کشور فرانسه، انگلستان و شوروی سابق بود. اما اکنون چندین دهه است که این قطعنامه به دست فراموشی سپرده شده چرا که در عمل، برخی قدرت های بزرگ ترجیح می‌دهند بدون دخالت مجمع عمومی در مدیریت امنیت بین‌المللی مقاصد خود را پیش برده و عملی سازند.

در سال‌های اخیر که بحث اصلاح ساختار سازمان ملل متحد به طور جدی مطرح شده و موضوع توزیع مجدد قدرت بین ارکان سازمان ملل از طریق اصلاح ساختار شورای امنیت یا تقلیل اختیارات آن مورد توجه کشورهای عضو سازمان ملل متحد قرار گرفته و حتی در گزارش کوفی‌عنان - دبیرکل این سازمان - در نشست‌های سالانه 2005 و 2006 مجمع عمومی نیز انعکاس یافت، گروه کشورهای عضو جنبش عدم تعهد ضمن تأکید بر ضرورت تقویت نقش مجمع عمومی در حفظ صلح و امنیت بین‌المللی خواستار احیای فرمول اتحاد برای صلح شده‌است. به عقیده تحلیلگران، با وجود تلاش برای افزایش نقش مجمع عمومی سازمان ملل متحد چنان که نگرش قدرت محور در سازمان ملل متحد تعدیل شود. در ان صورت مجمع عمومی حتی بر اساس وظایف و اختیارات کنونی چارچوب منشور ملل متحد می‌تواند نقش خود را پررنگ‌تر از وضع موجود سازد، چرا که بر اساس کارکرد اصلی و رسمی این رکن طبق مقررات فصل چهارم منشور مجمع عمومی می‌تواند هر مسئله یا موضوعی را که ممکن است بر اساس منشور مطرح شود، مورد توجه و  بررسی قراردهد.

 علاوه بر این، با وجود غیر الزامی بودن قطعنامه‌‌های مجمع عمومی، این رکن می‌تواند توجه شورای امنیت را به هر موضوعی که ممکن است باعث نقض صلح شود، جلب کند. از سوی دیگر، مجمع عمومی مسئول مطالعات اولیه ارائه توصیه‌ها برای ترویج همکاری سیاسی و توسعه مترقیان حقوق بین‌الملل است ضمن اینکه مجمع عمومی مسئول ترویج همکاری بین‌المللی در زمینه‌های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، آموزشی ‌و بهداشتی است که این حیطه اختیارات در کنار تهیه و تصویب بودجه سازمان ملل متحد و نظارت بر دیوان‌سالاری این سازمان، عملا زمینه‌‌های کاری، فراوانی را برای نقش‌آفرینی بیشتر مجمع عمومی، فراروی این رکن قرار داده‌است اما به‌نظر می‌رسد مجمع عمومی در برخی از این حوزه‌ها به ویژه صلح  امنیت جهانی به علت مداخلات شورای امنیت قادر به حداقل ایفای نقش خود نیست؛ هر چند بعضا با برگزاری نشست‌های اضطراری به درخواست برخی اعضا، سعی دارد حضور در مدیریت امنیت بین‌المللی را به نمایش بگذارد.

بدین تربیت مجمع عمومی سازمان ملل متحد هرچند به لحاظ شکلی دارای کارکردی پارلمانی است اما به لحاظ محدودیت در اجرایی کردن مصوبات خود به جز در برخی حوزه‌ها، دارای کارکردی شبه پارلمانی است.

افکار عمومی بین‌المللی و انتظارات از پارلمان جهانی

به‌‌ کار‌گیری واژه پارلمان جهانی برای مجمع عمومی نباید ما را نسبت به برخی ساز‌و‌‌کارهای موجود نظیر اتحادیه بین‌المجالس به اشتباه بیندازد چرا که در حیطه بحث مقاله و نظریه مختصات مجمع عمومی، ما از آن با عنوان پارلمان جهانی یاد می‌کنیم. با این توضیح به نظر می‌رسد مهم‌ترین خواست افکار عمومی از پارلمان جهانی (یعنی مجمع عمومی) ارائه تعریفی جامع از تروریسم و چگونگی مبارزه با آن است. در سال‌های اخیر و با وجود اینکه موضوع مبارزه با تروریسم پس از حادثه 11 سپتامبر 2001 در اولویت کاری سازمان ملل متحد قرار گرفته ‌است اما با توجه به تنوع دیدگاه‌های موجود، هنوز تعریف جامعی از تروریسم صورت نپذیرفته‌است.

هر چند در بیش از 10 کنوانسیون به انواع تروریسم اشاره شده اما ابهام در تعریف جامع از این مقوله و راهکارهای مبارزه با آن، عملا سبب ترویج رویکرد یکجانبه مبارزه با تروریسم شده که نتیجه آن نه تنها به مهار و ریشه‌کنی تروریسم منجر نشده که به استناد آمار و ارقام کشور اصلی مدعی مبارزه با تروریسم و مروج یکجانبه‌گرایی، عملا تروریسم در سطح جامعه جهانی افزایش یافته‌است. دومین خواست افکار عمومی جهانی از شصت‌و‌دومین نشست سالانه مجمع عمومی، جلوگیری از مشمول مرور زمان شدن بحث اصلاحات ساختاری در شورای امنیت است.

سال‌هاست که جهان به دنبال توزیع مجدد و عادلانه قدرت در شورای امنیت است؛ خواستی که به علت عدم همراهی برخی اعضای دائم شورای امنیت، هر سال به تاخیر می‌افتد تا جایی که در نشست سال جاری، عملا برخی کشور‌های مدعی کسب کرسی دائم نظیر آلمان و ژاپن انگیزه خود را  از دست داده و به‌طور جدی همچون نشست‌های قبلی پیگیر قضیه نیستند اما از برآیند اظهارات مقامات کشورهای عضو به ویژه ملل در حال توسعه، چنین برداشت می‌شود که ترمیم ساختار شورای امنیت همچنان از مطالبات اصلی افکار عمومی جهانی است.

سومین موضوع مهم، توجه به محیط زیست جهانی به ویژه اجرایی کردن مفاد پروتکل زیست محیطی کیوتو در خصوص تغییرات آب‌وهوایی است؛ پروتکلی که به‌رغم جدیت اکثریت جامعه جهانی برای اجرایی کردن و توصیه دبیرکل سازمان ملل متحد، هنوز با مخالفت‌هایی روبه‌روست و آمریکا که خود بزرگ‌ترین تولید‌کننده گازهای گلخانه‌ای است و با نپیوستن به آن، عملا به مانع عمده‌ای بر سر راه اجرای آن تبدیل شده‌ است. جامه جهانی اکنون بیش از هر زمانی از توسعه نسل جدید سلاح‌‌های هسته‌‌ای و مسابقه آمریکا و روسیه در ساختن بمب‌‌های غول‌‌پیکر موسوم به مادر بمب‌‌ها‍، برای امنیت جهانی نگران است.

بنابراین توقف مسابقه تسلیحاتی و امحای کلاهک‌های هسته‌ای انباشت‌شده در زرادخانه‌های قدرت‌های اتمی از خواست‌های جدی افکار عمومی بین‌المللی است که در نشست امسال می‌تواند مورد توجه قرار گیرد و این موارد همان چالش‌‌های اصلی بین‌المللی هستند که افکار عمومی بیشتر خواستار چاره‌اندیشی مجمع عمومی برای آنها است.

کلام آخر

با وجود نقش مجمع عمومی سازمان ملل متحد در متوجه کردن اعضای این سازمان به چالش‌های بین‌المللی به ویژه در جریان برگزاری نشست سالانه، به‌نظر می‌رسد آنچه می‌تواند به میزان پیگیری‌ها و نتیجه‌بخش بودن بحث‌های مجمع عمومی بیفزاید، میزان جدیت و تمرکز توجه دبیرکل سازمان ملل متحد در این زمینه است. با توجه به کارنامه کارایی دبیران کل اخیر سازمان ملل متحد‍ به نظر می‌رسد آقای دکوئیار بیشتر بر اصلاحات در ساختار مالی سازمان ملل متحد تمرکز داشت. پطرس‌ غالی سعی کرد تا ادبیات سازمان ملل را غنی سازد و کوفی‌ عنان تلاش داشت تا اصلاحاتی جهت هماهنگی بیشتر سازمان ملل با موضوعات نوین بین‌المللی در این سازمان به وجود آورد که البته هر یک از آنها شاهد موفقیت‌ها و ناکامی‌هایی نیز بودند اما آقای بان‌ کی‌مون در نشست سال جاری بیشتر بر مقوله تغییرات آب و هوایی تمرکز کرده‌ است که این نشان می‌دهد وی در صدد است با برجسته ساختن برخی موضوعات کشورها را نسبت به تعهدات‌شان برای اجرای آنها تشویق کند اما  موفقیت بان‌ کی‌مون اولا در گرو همکاری اعضای سازمان ملل متحد به‌ویژه رکن فراگیر آن مجمع عمومی با دبیر‌کل است.

در ثانی توجه همزمان دبیر‌کل به سایر مقولات مورد انتظار افکار عمومی جهانی از طریق تعامل با مجمع عمومی و سایر ارکان به ویژه شورای امنیت است که می‌تواند به مدیریت جمعی برای مقابله با چالش‌های بین‌المللی منجر شود.