عامل رشد پوپولیسم چیست؟

سام غفارزاده
«حساب ذخیره ارزی». اصطلاحی گویا: حسابی که قرار است ارز در آن ذخیره‌سازی شود؛ ولی آیا این‌کار انجام می‌گیرد؟ بی‌شک ارزی در حساب ذخیره نشده و نمی‌شود و حتی اینک، دعوا بر سر چگونه خرج کردن ارزهای این حساب است. عده‌ای برداشت‌های مکرر دولت از این حساب را مذموم می‌خوانند و خواهان تخصیص ارز به بخش خصوصی می‌شوند و عده‌ای هم اساساً به ذخیره کردن ارز در حساب و هر صندوق دیگری اعتقاد ندارند. چون آن‌را مانع استقلال و رشد نهادهای مدنی از دولت می‌دانند. آنها پشتوانه پولی برای دولت وقتی از طرف خود مردم پدیده نیامده باشد را سبب بی‌نیازی دولت به مردم می‌دانند که نتیجه‌ای جز برچیده شدن بساط دموکراسی ندارد.
اما حساب ذخیره ارزی چرا متولد شد که امروز محل مناقشه شود و اهل سیاست از عباس عبدی تا احمد توکلی درباره آن موضع‌گیری کنند. در سال 76 که دولت به دست اصلاح‌طلبان افتاد مسئولان نظام بودجه‌ریزی هم تغییر کردند و در اتفاقی جالب افرادی به سازمان برنامه رفتند که از تبار اصلاح‌طلبان چپ نبودند. در همین سال دولت تجربه سال قبل یعنی سال 75 را پیش‌رو داشت. در این سال 600 میلیارد تومان درآمد اضافی برای دولت باقی مانده بود. این اضافه درآمد مربوط به درآمد حاصل از فروش نفت خام بود که بیش از پیش‌بینی‌ها حاصل شده بود. دولت در سال 75 از مجلس اجازه گرفت که این 600 میلیارد تومان مازاد درآمد را مصرف کند. در سال بعد یعنی سال 76 قیمت نفت شروع به افول کرده بود. به‌دلیل افت قیمت نفت، درآمدهای نفتی دولت طبق پیش‌بینی‌ها محقق نشدو 600 میلیارد تومان کسری بودجه به‌وجود آمد! یعنی همان رقمی که در سال قبل مازاد بر بودجه مصوب، مصرف شد. در اینجا برای برنامه‌ریزان موقعیتی پدید آمد تا به آنهایی که به‌تازگی و به مدد گرایش به جبهه دوم خرداد به مسئولیت رسیده بودند نشان دهند که نوسان قیمت نفت چگونه می‌تواند بودجه، درآمد و هزینه دولت را بی‌ثبات کند. همچنین نشان داده شد اگر 600 میلیارد تومان مازاد در سال 75 خرج نمی‌شد، این امکان وجود داشت که کسری بودجه سال 76 به‌راحتی تأمین شود و دولت دچار تنگنا نشود. سپس سال 77 کمترین درآمد نفت ایران از سال 1352 به‌وقوع پیوست: تنها 8/10 میلیارددلار از فروش نفت خام عاید کشور شد. دولت هم به زحمت امورش را سپری کرد. اما از 1378 دوباره بازار نفت از رکود خارج شد و قیمت نفت فزونی گرفت. در همین ایام مسئولین وقت سازمان برنامه و بودجه در حال تدوین لایحه برنامه سوم توسعه بودند. نوسان قیمت نفت سال‌های 76 تا 78 و پیامدهای ناخوشایند آن بر نظام مالی کشور کاملاً برای آنها مشهود بود. برای همین به‌دنبال تدبیری جهت رفع این نقیصه در اقتصاد ملی بودند.
باتوجه به تجربیات بشری تهیه ذخیره‌ای جهت دفع خطر احتمالی، پیش‌روی آنها بود که «حساب ذخیره» نامیده می‌شد. اما همه حساب‌های ذخیره‌ای که جهت ذخیره‌سازی افزایش درآمدهایی مثل فروش نفت تا به‌حال پدید آمده‌اند یکسان نیستند. برخی حساب‌ها ثبات‌ساز هستند (oil stabilizing found) حساب‌هایی که درمواقع بروز کسری بودجه برای دولت‌ها به کار می‌آیند. به‌نحوی که ارزهای ذخیره شده ناشی از افزایش قیمت نفت برای جبران کسری بودجه در اختیار دولت قرار می‌گیرد. این حساب‌ها یک هدف اصلی دارند و آن ایجاد ثبات مالی در دولت‌ها است. وقتی دولتی مانند دولت ایران درآمدش وابسته به یک عامل بیرونی مثل فروش نفت باشد؛ هر آن که اتفاقی در بازار نفت بیفتد و سبب کاهش قیمت نفت شود، به بودجه دولت هم آسیب می‌رساند.
بی‌ثباتی در نظام املی دولت سبب می‌شود خدمات دولت دچار نوسان و نقصان شود که نهایتاً باعث بی‌ثباتی اقتصاد کلان می‌شود. بی‌ثباتی‌ای که از خارج اقتصاد ملی و متاثر از بازار جهانی نفت است. حساب‌های ثبات‌ساز، دولت‌ها را از این بی‌ثباتی بیمه می‌کنند زیرا دولت مطمئن است درصورت کاهش قیمت نفت و به‌تبع آن کاهش درآمدش، اگر دچار کسری بودجه شود به‌سرعت از محل حساب ثبات‌ساز ارزی مسئله‌اش رفع می‌شود. این حساب‌ها به‌مثابه یک ترانسفورماتور در یک مدار الکتریکی عمل می‌کنند. مثلاً در مصارف خانگی که لوازم برقی با استفاده از برق شهری 220 ولت تغذیه انرژی می‌شوند، در ورودی برق به خانه یک ترانفسورماتور تعبیه می‌شود. به این دلیل که اگر در برق شهری نوسانی ایجاد شد،‌ لوازم برقی از افت یا افزایش ولتاژ صدمه نبینند. ترانفسورماتور از انتقال نوسان برق شهر به خانه جلوگیری می‌کند. حساب‌های ثبات‌ساز هم همین نقش را در اقتصاد کلان دارند و مانع انتقال نوسان درآمدی به نظام مالی می‌شوند. اما حساب‌های ذخیره دیگری نیز وجود دارد که رایج‌ترین آن حساب‌های پس‌انداز یا سرمایه‌گذاری ارز است. (oil investment found) این حساب‌ها ثبات مالی و بودجه‌ای را مدنظر ندارند بلکه در پی انباشت سرمایه از مازاد درآمدهای ارزی هستند تا درجایی با بازده مناسب به سرمایه‌گذاری بپردازند. به‌نحوی‌که اگر دولتی با افزایش درآمدی روبه‌رو شد که از پیش برای آن برنامه‌ای جهت هزینه (جاری یا عمرانی) نداشت، مازاد درآمد در حسابی ذخیره می‌شود تا با سازوکار دقیق‌تری به سرمایه‌گذاری برسد. اما آنچه در ماده مشهور 60 برنامه سوم برای تشکیل حساب ذخیره ارزی مدنظر طراحان برنامه سوم بود، چیزی از حساب‌های ارزی ثبات‌ساز بود. حتی در لایحه قانون برنامه سوم تصریح شده بود که: «فقط در ازای نوسان قیمت نفت دولت حق برداشت از حساب ذخیره ارزی را دارد.»
یعنی اگر در دیگر درآمدهای دولت مانند مالیات عدم تحقق رخ داد، قانون اجازه برداشت از حساب ذخیره را برای جبران عدم تحقق نمی‌دهد. این نظر مسئولان وقت سازمان برنامه به‌سختی در دولت پذیرفته شد و در متن لایحه ارسالی به مجلس گنجانده شد. این لایحه در دوره مجلس پنجم باید طرح و تصویب می‌شد. جالب آنکه به‌رغم عدم همسویی سیاسی مجلس پنجم با دولت اصلاحات پس از بحث‌های فراوان، مجلس پنجم نظر دولت را درخصوص ماده 60 قانون برنامه سوم پذیرفت.
طبیعی هم بود که طراحان برنامه سوم از حساب ذخیره، حساب ثبات‌ساز را مدنظر داشته باشند. نخست آنکه درآمدهای مازاد در سال‌های پایانی دهه 70 شمسی به‌قدری نبود که کسی به فکر سرمایه‌گذاری‌های کلان باشد، دوم اینکه در آن سال‌ها دولت از کسری بودجه و نوسان قیمت نفت در عذاب بود. اما از سال 79 روند افزایش قیمت نفت شتاب گرفت. مجلس ششم هم با اکثریت اصلاح‌طلبان شروع به کار کرده بود.
انگیزه برای جلب‌‌نظر توده‌ها از طریق افزایش سرمایه‌گذاری دولت هم زیاد بود. به‌همین علت اصلاحیه‌ای برای ماده 60 قانون برنامه سوم از سوی اکثریت مجلس ششم تهیه و تصویب شد. یعنی در اولین سال اجرای برنامه سوم، ماده 60 قلب ماهیت شد.
عطش برداشت و هزینه درآمدهای مازاد ارزی حاصل از فروش نفت زیاد بود. درمقابل صبوری برای ذخیره‌سازی ارز وجود نداشت. عده‌ای هم نگران مصرف ارزهای ذخیره در امور جاری بودند و پیشنهاد تبدیل حساب به صندوق را داشتند تا سازوکار برداشت دولت از آن ساده نباشد. همچنین مسئولان وقت بانک مرکزی در ابتدای امر، حس خوبی به تشکیل حساب ذخیره ارزی نداشتند. زیرا این حساب را رقیب ذخایر خارجی بانک مرکزی می‌پنداشتند. درحالی‌که حساب ذخیره به‌خاطر جلوگیری از افزایش ذخایر خارجی بانک مرکزی از رشد پایه پولی جلوگیری می‌کرد. زیرا ارز انباشته در حساب ما به ازای ریالی پیدا نمی‌کرد و آثار تورمی نداشت.
به‌هرحال آن‌قدر ماده 60 برنامه سوم به خود اصلاحیه دید که در تاریخ برنامه‌نویسی ایران رکورددار شد. هیچ بندی از مواد برنامه‌های توسعه در ایران (قبل و بعد از انقلاب) این‌قدر دچار تغییر نشده است. به این ترتیب حساب ثبات‌ساز مدنظر طراحان برنامه سوم هرگز اجرا نشد. بدتر از آن تمام آثار سویی که قرار بود با ایجاد این حساب کنترل شود، برعکس به منصه ظهور رسید. استقلال بودجه دولت به درآمد نفت و جلوگیری از رشد پایه پولی و به‌تبع آن تورم دو فایده‌ای بود که حساب ذخیره به‌دنبال آن بود. ولی برداشت‌های مکرر از این حساب، تحقق این هدف را به مخاطره انداخت.
در پایان دوران دولت اصلاحات چهارمین برنامه توسعه جمهوری اسلامی نیز تهیه شد.
در این قانون هم سازوکار ماده 60 برنامه سوم برای حساب ذخیره تقریباً تکرار شد. درحالی‌که با شتاب روند مازاد درآمد ارزی اصلاحاتی در حساب ذخیره ضروری به‌نظر می‌رسید، لیکن به آن توجه نشد. حتی طراحان برنامه سوم که جای خود را به طیف دیگری از نیروهای دوم خردادی داده بودند به طراحان برنامه چهارم پیشنهادی دادند. پیشنهاد از این قرار بود که دو حساب مجزا در برنامه چهارم دیده شود. یکی نقش ثبات‌سازی را داشته باشد و دیگری نقش سرمایه‌گذاری. به این ترتیب هم ثبات نظام مالی مدنظر قرار گرفته می‌شد و هم به عطش برداشت از حساب ذخیره ارزی پاسخی داده شده بود. برای همین پیشنهاد شد جهت ثبات‌سازی، اگر بودجه 20+ یا 20- درصد نوسان پیدا کرد حساب ثبات‌ساز فعال شود و مازاد آن به حساب دیگری برای سرمایه‌گذاری ریخته شود. همچنین پیشنهاد شد سرمایه‌گذاری از محل حساب دوم در چارچوب استراتژی توسعه صنعتی صورت گیرد. یعنی به منابعی تبدیل شود که امکان سرمایه‌گذاری مشترک با خارجی‌ها را فراهم کند تا هم سرمایه بیشتری وارد کشور شود و هم بهینه‌تر سرمایه‌گذاری شود.
اما این پیشنهاد مورد توجه قرار نگرفت و به بایگانی فرستاده شد. سازوکار حساب ذخیره ارزی برنامه سوم در برنامه چهارم تکرار شد. درحالی‌که از سال 81 به بعد با افزایش بالای درآمدهای نفتی، یک طراحی جدید برای این حساب لازم به‌نظر می‌رسید. چون طراحی قبلی فقط ثبات نظام مالی را مدنظر داشت و نیاز بود تا نقش سرمایه‌گذاری از آن تفکیک شود تا هم ثبات بودجه وجود داشته باشد و هم سرمایه‌گذاری از محل حساب، روند سالمی به خود بگیرد.
به‌هرحال در طول دوران اجرای برنامه سوم یعنی 1383-1379 جمعاً 170 میلیارد دلار از فروش نفت خام، درآمد عاید دولت شد. 150 میلیارد دلار آن مستقیم در بودجه هزینه شد و تنها 30 میلیارد دلار در حساب ذخیره ارزی رفت.
از این 30 میلیارد دلار سهم بخش خصوصی 6 میلیارد دلار بود و 14 میلیارد دلار هم به دولت رسید. یعنی از مجموع 170 میلیارد دلار درآمد نفتی دوران برنامه سوم فقط 10 میلیارد دلار برای سال 84 باقی ماند، سالی که از نیمه آن دولت اصلاحات جای خود را به دولت جدید داد.
چندی پیش عباس عبدی از چهره‌های سرشناس اصلاحات عامل اصلی رشد پوپولیسم را ایجاد حساب ذخیره ارزی ذکر کرده بود. او مدعی شده بود اگر این حساب نبود و ذخایر ارزی در آن وجود نداشت، اعتمادبه‌نفس برای کنار نهادن اصلاح‌طلبان کم می‌شد و فرصت دادن وعده‌های پوپولیستی و اعطای منابع آن برای جلب‌نظر توده‌ها به‌وجود نمی‌آمد.
اما از آنجا که این بحث در حال یافتن طرفدارانی است و ممکن است با مباحث دیگری خلط شود، لازم است آنچه را بر حساب ذخیره رفته و می‌رود با این موضوع دقیق‌تر بررسی کرد.
اگر ادعا این باشد که با افزایش درآمد نفت، تفکرات و رفتارهای پوپولیستی و عوام‌پسندانه تهییج و بیشتر شده، می‌توان چنین ادعایی را پذیرفت. ولی اینکه فقط تشکیل حساب ذخیره را عامل رشد پوپولیسم بدانیم شاید کمی دچار اشتباه شده باشیم. دقت به عملکرد حساب این بحث را گویاتر می‌کند.
حساب ذخیره از ابتدای تشکیل تا پایان سال 84 شاهد ورود 50 میلیارد دلار بوده است، که 27 میلیارد دلار آن برای مصارف بودجه‌ای برداشت شده است. ضمن اینکه 50 میلیارد دلار تنها 20 درصد درآمدهای نفتی این دوره است. پس وقتی از حساب ارزی ذخیره حرف می‌زنیم فقط 20 درصد درآمدهای نفتی را درنظر گرفته‌ایم. به برکت وجود همین حساب است که امروز مدیریت غلط و بد منابع ارزی نمایان شده است. اگر نبود حساب ذخیره ارزی این 20 درصد نیز مانند 80 درصد دیگر درآمد نفت بدون هیچ حساسیتی هزینه می‌شد و حیف‌ومیل در آن آشکار نمی‌شد. اینکه هزینه از حساب ذخیره به زیر ذره‌بین رفته است و حساسیت عمومی برای آن پدید آورده یک حسن است. مدیریت اقتصاد کلان امر پیچیده‌ای است و در کشورهایی نظیر ایران که دارای درآمدی مستقل از اقتصاد خود هستند (نفت) کار پیچیده‌تری است. راه‌حلی وجود ندارد که در آن به مدیریت اقتصاد کلان و ضرورت‌های آن بی‌اعتنا باشد ولی عملکرد اقتصادی خوبی را درپی آورد.
اگر نرخ ارز، حجم نقدینگی، نظام تعرفه‌ای، مخارج دولت و ... خوب مدیریت نشود نمی‌توان با اصلاح هزینه درآمد نفت این نواقص را جبران کرد؛ چون مدیریت اقتصاد کلان یک بسته و پکیچ است.
بنابراین باید این ادعا را این‌گونه تغییر داد که افزایش درآمدهای نفتی مسبب رشد پوپولیسم است نه تشکیل حساب ذخیره ارزی. به‌نحوی که آمار نشان می‌دهد در طول 5 سال (83-79) فقط 30 میلیارد دلار مازاد درآمد ارزی داشتیم ولی این رقم تنها در سال 84 به 20 میلیارد رسید. در طول 5 سال 20 میلیارد دلار از حساب برداشت شده درحالی‌که در سال 84 به‌تنهایی همین مقدار از حساب ذخیره برداشته شده است. برداشت یک سال برابر 5 سال قبل خود شده است.
دولت جدید که در اکثر رفتارهای خود اکستریمم دولت‌های قبل خود است در برداشت از حساب هم، از همه پیشی گرفته است. افرادی که در دوره مسئولیت خود از 170 میلیارد دلار درآمد نفت 160 میلیارد دلار آن را هزینه کردند و 20 میلیارد دلار از حساب ذخیره برداشت کردند، اینک منتقد برداشت از حساب ارزی و هزینه کامل درآمد نفت شده‌اند. حال خارج از قدرت نامه‌ای با 50 امضا تهیه می‌کنند و این نقیصه را هشدار می‌دهند. چیزی که در دوره مسئولیت از سوی برخی اقتصاددانان مدافع اقتصاد آزاد به آنان تذکر داده می‌شد. همان‌طور که تذکر به دولت و مجلس اصلاحات کارگر نیفتاد برای دولت نهم و مجلس هفتم به طریق اولی مؤثر نخواهد بود. بنابراین هر روز باید منتظر صرف بیشتر دلارهای نفتی خارج از سازوکار علمی در اقتصاد باشیم. به‌طوری‌که چندی پیش یک خبرگزاری نزدیک به دولت گزارش داد تنها در 4 ماهه اول سال جاری 4/7 میلیارد دلار از حساب ذخیره برداشت شده است. معادل ریالی این عدد 6 هزار میلیارد تومان است که در قیاس با عملکرد مشابه در سال 84 (هزار میلیارد تومان) رشد 355 درصدی از خود نشان می‌دهد. فراموش نکنیم که در سال 84 به‌تنهایی برابر پنج سال قبل از خود از حساب ذخیره برداشت صورت گرفته بود.
جالب‌تر آنکه در بودجه امسال پیش‌بینی شده بود که دولت چهار هزار میلیارد تومان از حساب برداشت کند. ضمن اینکه فقط نیمی از شش هزار میلیارد تومان برداشتی صرف امور عمرانی شده است.
رشد شتابان برداشت از حساب ذخیره ارزی و ورود آن به جامعه دو پیامد منفی جدی دارد. نخست رشد افسانه‌ای واردات است که با توجه به ثبات نرخ ارز و تورم دورقمی بنیان‌های تولید کشور را رو به اضمحلال می‌برد. دوم رشد حجم نقدینگی است که آثار تورمی آن دیر یا زود به شکل سیلی ویرانگر جامعه را به مخاطره می‌اندازد. چه تاسف‌بارتر که روحیات پوپولیستی را افزایش می‌دهد و ایران را در صدر فهرست کشورهایی قرار می‌دهد که در دوره وفور نعمت، تولیدشان ضعیف،‌ وارداتشان بیشتر، تورمشان بالاتر و دموکراسی‌شان نازل‌تر شده است.