چالش‌های حقوقی طرح سهام عدالت (بخش دوم)

۶ـ اما مهمترین نکته! آیا دولت این آئین‌نامه را با رعایت آئین‌نامه معاملات دولتى و ترک مزایده قانونى تدوین کرده است؟ ترک مزایده فقط در رابطه با موضوع معامله امکان دارد، نه در رابطه با طرف معامله. یعنى شرایط شخص خریدار نمى‌تواند توجیه کننده ترک مزایده باشد، بلکه شرایط موضوع معامله است که شرایط ترک مزایده را فراهم مى‌کند. این اولین بارى است که رسماً شاهد چنین چیزى هستیم، هرچند غیررسمى‌ بسیار زیاد بوده است.
دولت به صرف داشتن درآمد پایین و حتى به هیچ علت دیگرى مجاز نیست که میان اتباع خود فرقى بگذارد. کار درستى است که بگویند با شرط احراز عدم تمکن و به نسبت آن وجه مربوطه به اقساط دریافت مى‌شود، اما تقسیم جامعه از این راه همان مصداق رانت‌خوارى و رانت‌سازى است که مفاسد آن بر همگان آشکار است. سند ازدواج جعلى قیمت پیدا مى‌کند، شهادت نامه‌هاى دروغ رواج مى‌یابد...
۷ـ یک راه‌حل! صرف‌نظر از اینکه مشکلات برشمرده در بالا باید به نحو معقولى حل شود، اما در مورد حفظ آثار مثبت این کار و جلوگیرى از رشد انتظارات بى‌مورد، پیشنهاد مى‌شود که:
الف ـ شرکت‌هاى سهامى ‌عام واسط تشکیل شود.
ب ـ خانوارهاى با درآمد دهک پایین به طور اقساطى و حتى با تخفیف معقولى بتوانند سهام بخرند.
ج ـ عرضه سهام عمومى‌ باشد.
دـ سهام واگذارى به این شرکت‌ها به نرخ عادله و بدون تخفیف باشد.
ه ـ شرکت‌هاى واگذارى با اساسنامه تطبیق یافته با قانون تجارت باشد و شرکت واسط هر استان بتواند از هر شرکت تعدادى سهام خریدارى کند و هرگز نتواند خالى از این سهام باشد.
بدین ترتیب سهام هریک از این شرکت‌هاى مادر تخصصى به کل جامعه تعلق خواهد داشت که در این سطح فرقى میان دولت و ملت نیست و همه اهداف اصل ۴۴ برآورد شده است؛ مکانیسمى ‌براى مشارکت در تصمیمات کلان مدیریتى میان این شرکت‌ها و دولت باید تدوین شود که سیاست‌هاى خاص دولت و به هزینه خود دولت در این شرکت‌ها پیاده شود.
وـ سود سهام واگذارى با تخفیف و اقساط به اشخاص مشمول باید در طول مدت پرداخت بدهى صرف امورى مانند بیمه درمانى و بازنشستگى و از کار افتادگى و جهیزیه و سرمایه کار و درس براى بچه‌ها و... و امورى بشود که فرهنگ مصرفى این خانوارها و شرایط زیستى آنها اجازه بهره‌مندى از این امکانات را به ایشان نمى‌دهد و آنها را آسیب‌پذیر مى‌سازد.
زـ سهم خانم‌هاى خانه دار و همچنین خانم‌هاى بى‌سرپرست از این هبه باید بیشتر بشود.
صرف‌نظر از سوابق تجربى اجراى چنین طرح‌هایى و آثار سوء آنها بر اقتصاد ملى، مفاد این آئین‌نامه نیز از منظر حقوقى و اقتصادى دچار اشکالاتى است که مورد بررسى قرار مى‌گیرد.
در آغاز ذکر این نکته ضرورى است که اگرچه در سطح کلان توزیع سهام شرکت‌هاى دولتى و تغییر مالکیت به منزله افزایش سرمایه نیست، اما در سطح خرد به معنى توزیع سرمایه (ایجاد ظرفیت براى درآمد بیشتر در آینده) است. به عبارت دیگر در سطح کلان ظرفیت تولیدى افزایش نیافته و صرفاً توان افراد در تولید درآمد ناشى از عایدى سرمایه و بازدهى سهام افزایش یافته است و نباید این امر را به منزله افزایش ثروت واقعى افراد در نظر گرفت.
با نگاه به شکل ماده اول آئین‌نامه این نکته روشن مى‌شود که آئین‌نامه مزبور جمعیت کشور را به دو گروه خودى و غیرخودى تقسیم کرده و براى توزیع سهام نگرش رانتى دارد. در صورتى که در سوابق سیستم کوپنى چنین مسئله‌اى وجود نداشته و گروه‌هاى کم درآمد و با درآمد بالا هر دو کوپن دریافت مى‌کرده‌اند. علاوه بر این مجارى و چگونگى تشخیص صلاحیت و استحقاق افراد از طریق ترک مناقصه و ترک مزایده کاملاً غیرقانونى است. یعنى صرف نظر از نکته اول نفس این امر نیز وجهه قانونى ندارد.
در قانون فروش کارخانجات به اشخاص و روش‌هاى قانونى پیش‌بینى شده براى واگذارى سهام، حتى در سازمان خصوصى‌سازى روش ترک مزایده وجود ندارد، در حالى که طبق ماده ۱ این آئین‌نامه خانوارهاى ایثارگران و خانوارهاى کم‌درآمد در اولویت خواهند بود و طبق ماده ۴ همین آئین‌نامه نیز گروهى مشمولین این آئین‌نامه را مشخص خواهند کرد. به عبارت دیگر توزیع نابرابر سهام و یا تعلق آن به گروهى خاص با نص صریح قانون فروش اموال دولتى و فروش کارخانجات و قانون مزایده و مناقصه و آئین‌نامه معاملات دولتى مغایرت دارد. طبق مفاد این قوانین شرکت مناقصه به نسبت طرف معامله امکان‌پذیر نیست، بلکه به نسبت موضوع کالا قابل انجام است.
به عنوان مثال اگر کارخانه‌اى تجهیزاتى لازم داشته باشد و یک محصول تجارى خاص براى رفع نیاز کارخانه مناسب تشخیص داده شود، مسئولان کارخانه مجوز ترک مناقصه (یا مزایده) را خواهند داشت. به عبارت دیگر، موضوع معامله سبب مى‌شود تا ترک مناقصه صورت قانونى پیدا کند و طرف معامله شرط ترک مناقصه نیست، در حالى که بند دو ماده یک و ماده ۴ آئین‌نامه مزبور طرف معامله را شرط معامله و ترک مزایده قرار داده است. در بند ۳ ماده یک آئین‌نامه، دولت به صورت نامحسوس حدود مباشرت و دخالت خود را در عملکرد شرکت‌هاى خصوصى به صورت نامناسبى گسترش داده است.
در بند ۳ شرکت‌هاى واسطى پیش‌بینى شده‌اند که شرکت‌هاى سهامى ‌عام غیردولتى هستند و در عین حال بند دو ماده یک و ماده ۴ براى این شرکت غیردولتى تکلیف تعیین مى‌کنند و طرف معامله آن را مشخص مى‌نمایند. با وجود اینکه خریدار سهام واگذارى از جانب دولت در آئین‌نامه در دو جا پیش‌بینى شده، یکى بلوک‌هاى ۲۰ درصدى از این سهام براى عرضه در بورس، یکى هم ۸۵ درصدى از طریق شرکت‌هاى واسط غیردولتى و شرکت‌هاى واسط براى ایجاد ارتباط میان جامعه و عرضه‌کننده (دولت) پیش‌بینى شده‌اند، ظاهراً قانون ترک مزایده اجرا مى‌شود، اما عطف به توضیحات پیشین عملاً این قانون رعایت نمى‌شود.
به عبارت دیگر شرکت سهامى ‌عام و غیردولتى تاسیس مى‌شود و به آنان دستور داده مى‌شود که با چه کسانى وارد معامله شود. در حالى که متن قانون این عمل را در مورد خود شرکت‌هاى دولتى داراى اساسنامه مصوب نیز جایز ندانسته است. یعنى اعمال نظر اعضاى هیات دولت در برابر تصمیمات مجمع عمومى‌ امکان‌پذیر نیست و وزرا هم نمى‌توانند مغایر اساسنامه براى شرکت تعیین تکلیف نمایند. نکته دیگر این است که تکلیف شرکت واسط پس از واگذارى سهام به خانوارها مشخص نشده است. در ماده ۵ آئین‌نامه مقرر شده که هیات موسس و اساسنامه شرکت‌هاى واسط، توسط سازمان مدیریت و برنامه‌ریزى، کار، رفاه، اقتصاد و تعاون تعیین شود.
در صورتى که مشخص نشده سهامى ‌که از شرکت دولتى به شرکت واسط مى‌رسد، نامحدود نیست و شرکت واسط نیز سرمایه نامحدود در اختیار ندارد و آئین‌نامه در مورد ادامه فعالیت شرکت واسط و سرمایه اولیه آن مسکوت است و حدود و ثغور فعالیت و حوزه اختیارات شرکت واسط مشخص نیست. در واقع طبق آئین‌نامه رابط شرکت واسط و خانوارها روشن نیست. آیا شرکت واسط به نیابت از سهامداران مدیریت سهام خانوارها را به عهده خواهد داشت؟ شرکت واسط با چه مجوزى هم سهم خواهد فروخت و هم وکیل (کارگزار) سهامدار باقى مى‌ماند؟ این وضعیت همانند اعطاى وکالت بلاعزل است. به رغم اینکه وکالت بلاعزل به عنوان عرف (سنت جاریه) پذیرفته شده است، اما استدلال مخالف آن به قوت خود باقى است.
از منظر فلسفى و حقوقى فرد عاقل نمى‌تواند و نباید از خویش سلب اختیار نماید. در حالى که طبق این آئین‌نامه خریداران نهایى سهام (مستضعفان) ملزم به دادن وکالت هستند. در صورتى که تا پایان دوره تقسیط وکالت سهامداران به عهده شرکت واسط است، مسئولیت وکیل در مورد زیان موکل هم باید مشخص شود. به عبارت دیگر مسئولیت شرکت در قبال صاحب سهم و تکلیف آن پس از واگذارى روشن نیست. بحث آئین‌نامه در مورد تعداد اعضاى خانوار نیز محل تأمل است. تعداد اعضاى خانوار در این آئین‌نامه ۵ نفر مشخص شده، یعنى سهام بین ۱۴ میلیون خانوار ۵ نفره، در شرایط عادلانه تقسیم خواهد شد.
اگر سهم هر خانوار یک کوپن معین باشد، خانوارهاى دو تا ۵ نفره هر یک به یک میزان سهام مى‌گیرند. به عبارت دیگر آئین‌نامه خانوار را تا سقف ۵ نفر به رسمیت مى‌شناسد. اگر تعداد اعضاى خانوار بیش از ۵ نفر باشد، سهام تخصیصى بین همه اعضا توزیع مى‌شود و از این بابت سهام اضافه تعلق نمى‌گیرد. این در حالى است که در ایران اکثراً فقر مربوط به خانوارهاى پرجمعیت است و رابطه این نوع توزیع با عدالت وعده داده شده روشن نیست!! ضمن اینکه براى سهولت خانوار و نه فرد، هدف توزیع سهام قرار گرفته است. مسئله فوق را از دیدگاه حقوقى نیز مى‌توان بررسى کرد.
قاعدتاً از آنجایى که ساختار اجتماعى خانوارهاى ایرانى پدرسالار است و پدر سرپرست اکثر خانوارها است، سهام تخصیصى به پدر خانواده تعلق مى‌گیرد. حال در صورت فوت پدر، فرزند اناث به اندازه یک دوم فرزند ذکور سهم خواهد داشت و این رویه (توزیع سهام به این شکل) کاملاً ناعادلانه است. اگر به مادر خانواده سهام تعلق گیرد هم تکلیف شوهر در صورت فوت مادر خانواده نامشخص است و باز این رویه مغایر عدالت خواهد بود. به این ترتیب طبق آئین‌نامه خانوار دو نفره تا پنج نفره و بیش از پنج نفره با یکدیگر برابرند و از این رو این آئین‌نامه با موازین حقوقى و شرعى سازگارى ندارد.
در ماده ۶ گفته شده که اساسنامه و هیات موسس با رعایت سیاست‌هاى کلى اصل ۴۴ قانون اساسى تدوین و تعیین خواهد شد. به نظر مى‌رسد، این آئین‌نامه اصلاحات مربوط به سیاست‌هاى کلى اصل ۴۴ را (که در مجمع تشخیص مصلحت اعمال شده) قبول ندارد. به موجب اصول ۴۳ و ۴۴ واگذارى شرکت دولتى تولیدکننده صنایع و محصولات استراتژیک و بزرگ جایز نیست. اگر به موجب اصول ۴۳ و ۴۴ واگذارى سهام دولتى خاص ممکن نیست، میزان سهام قابل واگذارى به شدت کاهش مى‌یابد. ضمن اینکه از منظر حقوقى شرکت دولتى، شرکتى است که ۵۱ درصد سهام آن متعلق به دولت باشد.
طبق قانون تجارت فعلى تغییر اساسنامه شرکت‌هاى تابع قانون تجارت با دو سوم سهام صورت مى‌گیرد و در این صورت شرکت دولتى تحت نفوذ تصمیمات دولت قرار نمى‌گیرد (اگرچه به ظاهر این نکته به معنى نفى دخالت دولت در این شرکت‌ها نیست، اما باید توجه داشت که متن آئین‌نامه دخالت دولت را در زمینه تعیین طرف معامله و اساسنامه گسترش داده و این نکته که شرکت تابع قوانین تجارت است، تناقض حقوقى آئین‌نامه را آشکار مى‌سازد). هیات موسس از حیطه این مدیریت خارج است و تعیین اساسنامه و هیات موسس در حوزه وزارتخانه‌هاى دولتى نیست.
از منظر اقتصاد توسعه، اگر هدف خصوصى سازى این بود که بخشى از دارایى‌ها را از مدیریت (کنترل) محافظه کارانه دولتى به مدیریت خلاق و خطرپذیر بخش خصوصى واگذار کند، با این رویه بخشى از دارایى‌ها از چنین هدفى دور شده‌اند. مدیریت ۵۱ درصد اصولاً محافظه‌کارانه است. علاوه بر این تجربه سى ساله گذشته نشان مى‌دهد که با هر نوسانى و هر تحولى مدیریت تغییر کرده است و این در حالى است که سهامدار خصوصى است و با تغییر مداوم مدیریت ناسازگارى دارد. مهمترین وجه اصل ۴۴ در حوزه تعامل دولت و ملت (که هرگز عملى نشده) این است که دولت حق و امکان دخالت در تمام حوزه‌ها را داراست.
در تمام حوزه اقتصاد، تعیین خط‌مشى جنبه عمومى‌ دارد و باید توسط دولت انجام شود. در اصل ۴۴ مدیریت قابل انتقال است و مالکیت مدنظر نیست، بلکه نکته اصلى در نظر گرفتن ملاحظات استراتژیک و امنیت ملى است. روح حاکم بر اصول ۴۳ و ۴۴ حاکمیت مدیریت و برنامه‌ریزى دولتى را ملاک عمل دارد و صرف مالکیت چیزى را تغییر نمى‌دهد. اینکه اعضاى موسس چه کسانى مى‌توانند باشند، محل بحث است. دوره فعالیت هیات موسس در شرکتى با چنین گستردگى مشخص نیست (و باالطبع زمان انتخابات در شرکت هم روشن نیست). طبق ماده ۹ آئین‌نامه بهاى سهام واگذارى طبق بند و ماده ۱۴ برنامه سوم که به برنامه چهارم نیز تنفیذ شده است، تعیین خواهد شد.
طبق این ماده قیمت دارایى‌هاى شرکت‌هاى دولتى براى خصوصى‌سازى تجدید ارزیابى خواهد شد. این در حالى است که تجدید ارزیابى در شرایط تورمى ‌به منزله تحمیل هزینه‌هاى ناکارایى بر گرده مردم و سودده نشان دادن این شرکت‌ها است. در حالى که این سود، عملیاتى نیست و صرفاً دارایى‌هاى شرکت‌هاى بدهکار را با ارزش نشان مى‌دهد. در ماده ۱۰ و ۱۱ آئین‌نامه دو اصطلاح مبهم به صورت مکرر به کار رفته است. طبق انشاى آئین‌نامه؛ بهاى سهام موضوع این آئین‌نامه شامل احتساب سود فروش اقساطى نخواهد بود.
معنى این عبارت واگذارى بدون سود سهام نیست. یعنى تعیین قیمت بدون احتساب این قیمت نخواهد بود. بهاى سهام و نه سود آن بیست ساله در نظر گرفته شود، در این صورت معناى عبارت دوپهلو و مبهم خواهد بود. طبق متن آئین‌نامه به منظور حفظ و تداوم فعالیت واحدهایى که سهام آن واگذار مى‌شود، با رعایت منافع ملى حداکثر به میزان ۲۰ درصد سهام به بورس واگذار خواهد شد.