نقدی بر تغییر ساختار سازمان مدیریت و برنامهریزی
راهی که به توسعه منطقهای نمیرسد
محمدحسین شریفزادگان/دکترای اقتصاد ـ استادیاردانشگاه شهید بهشتی
اتفاقاتی که اخیرا در تغییر ساختار سازمان مدیریت و برنامهریزی افتاد آنقدر واجد اهمیت است که علاقهمندان به توسعه ایران را به تفکر و واکنش واداشته است.
کسانی که سالها در سازمان مدیریت و برنامهریزی به عنوان رئیس، معاون، مدیر و کارشناس کار کردهاند و آنهایی که اندیشه توسعه ایران را به اشکال مختلف چه علمی و پژوهشی و تدریس و چه در صحنه عمل نمیتوانند به ساختارها و نظامات نرمافزاری پیشبرد برنامهریزی توسعه ایران بیاعتنا باشند.
از زمانی که در سال 1310 اولین برنامه توسعه ایران توسط مهندس علیزاهدی نوشته شد تا زمانی که در سال 1325 هیأتی به نام هیأت تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی کشور در وزارت دارایی تشکیل گردید و متعاقب آن در همان سال هیأت عالی برنامه به منظور تهیه برنامه توسعه و عمران ایران تصویب گردید و نهایتاً در سال 1331 که به موجب قانون سازمان برنامه بودجه تأسیس گردید 75 سال میگذرد. همواره کارشناسان خبره تحصیل کرده جامعه ایران با دیدگاههای مختلف ولی با انگیزههای توسعه ایران در این سازمان جمع شدهاند و از همان ابتدا نیز بین این کارشناسان و صاحبان قدرت جدالهایی در پیش بود که اوج آن اتهامات علنی شاه به کارشناسان و مدیران سازمان برنامه به عنوان کمونیست در کنفرانس رامسر برای تجدیدنظر روی برنامه پنجم بعد از افزایش گسترده قیمت نفت بود. بعد از انقلاب نیز با بسته شدن سازمان برنامه و بودجه در هیجانات اوایل انقلاب و وارد کردن اتهام آمریکایی به آن و ادامه آن در سالهای بعد نیز قابل توجه است.
هم اکنون بعد از رفتن همه کارشناسانی که در رژیم سابق استخدام شده بودند و ورود نسل جدیدی که محصول تعاملات بعد از انقلاب بوده است میتوان گفت، هر آنچه در این سازمان میگذرد محصول تجربه جمهوری اسلامی ایران است. بسیاری از مدیران طراز اول جمهوری اسلامی در دولتهای قبل که بسیاری از آنها منشأ تحولات مؤثری در اقتصاد و توسعه کشور بودهاند از مدیران سازمان برنامه و بودجه بودهاند.
سازمان مدیریت و برنامهریزی به خاطر قرار گرفتن در موضع بین بخشی و داشتن وظایف برنامهریزی و توسعه عملا میبایست به رویکردهای توسعه در ابعاداقتصادی، اجتماعی، ساختار فنی و زیربنایی بیندیشد. ابزارهایی که قانون برای این سازمان قرار داده است شرایط اعمال رویکردهای توسعه را تا حد زیادی بر روی این سازمان فراهم میسازد. از سوی دیگر تجمع اطلاعات از اقدامات کلیه بخشهای اقتصادی اجتماعی و فرهنگی و امکان ساختاری تعامل ماتریسی آن در ساختار اداری این سازمان شرایطی را فراهم میسازد که در ساختار دولت، تصمیمسازی، تصمیمگیری و خط مشیگذاری دولت عملا نقش اول را بازی نماید و همه بخشها را به تعامل و راهبری نسبی خود وادارد.
درست در همین جاست که مخالف دستگاهها و بخشها و بعضی زمانها تقابل با رؤسای دولتها را ایجاد میکند. شرایط تاریخی تعامل سازمان با دولتها بعد از انقلاب نشان میدهد که قدرت این سازمان در دوران 8 ساله سه دولت بعد از انقلاب فراز و فرودهایی داشته است و همواره سعی شده است از سوی دولتها از قدرت این سازمان کاسته شود. در حالی که به نظر میرسد قدرت این سازمان ناشی از توانمندی رویکردها و ساز و کار پروسه نظریهسازی، مفهومسازی و نگاه راهبردی آن به مسائل کشور است که در هیچ یک از دستگاههای دولتی، حتی در ستادهای عالی دولت نظیر نخستوزیری سابق و ریاستجمهوری وجود نداشته است. و اگر دولتها میخواستهاند با رویکرد دولت توسعهگرایی نهاد دولت را به پیش ببرند یکی از ملزومات آن سازمان قدرتمند و کارآمد برنامه با قدرت کارشناسی راهبردی و سیاستگذار آن بوده است. این امر صرفهنظر از لزوم اصلاح کارشناس، رویکردها و ساختارهای موجود این سازمان در جهت کارکرد مطلوب آن است. برای پیشبرد توسعه اقتصادی اجتماعی کشورها بر اساس مبانی نظری و تجربه جهانی میبایست سه عامل را با هم به پیش برد. اول ایجاد اندیشه توسعه با راهبردهای اساس توسعه متناسب با شرایط آن کشور و معطوف به تجارب جهانی دوم ساختارها و نهادهای مناسب جهت پیشبرد و اجرای آن و سوم تجدیدنظر دائم در نهاد دولت بر اساس نظریههای دولت برای اصلاح آن در جهت ایجاد دولت توسعهگر و کارآمد. این سه عنصر اگرچه خود به عوامل بسیاری وابستهاند لیکن شاه بیت انجام توسعه هر کشوری است.
در ایران ما به این سه عنصر هم حداقل در 25 سال گذشته کمتر عنایت نمودهایم. هر گونه تغییر یا اصلاح در این سه عنصر به هم وابستهاند و میبایست در یک مضمون یکپارچه مورد توجه قرار گیرند. تغییر در ساختار سازمان مدیریت و برنامهریزی یک امر سیاسی و متعلق به منازعات سیاسی روز نیست، بلکه یک امر ملی و تعمیق به ساختار و نهاد توسعه ایران است و تأثیرات آن بلندمدت است.
بنابراین این سؤال مطرح است که زیر نظر بردن سازمانهای مدیریت و برنامهریزی به منظور کدامیک از اهداف توسعه اقتصادی و اجتماعی و قاعدتا کدامیک از اهداف چشمانداز و برنامه چهارم است و این ساختار و نهادسازی جدید برای به ثمر رساندن اهداف توسعه چه کمکی مینماید و نهایتا در تغییر ساختار و نهاد دولت به سوی دولت توسعهگرای کارآمد چه امری را دنبال میکند.
سازمان برنامه و بودجه مسئولیت تخصیص منابع به مفهوم اختصاص منابع مالی بر اساس اهداف، برنامهها و پروگرامهای اجرایی و عملیاتی برنامههای توسعه اقتصادی اجتماعی میان مدت 5 ساله را دارد. به نحوی که محصول نهایی تخصیص منابع در میان مدت 5 سال به توسعه ملی و منطقهای و تکاثر سرمایه ملی، ایجاد ظرفیتهای شغلی و نهایتا بزرگ شدن حجم اقتصاد در سطوح ملی، منطقهای منجر گردد. بیتردید بدون تخصیص منابع مبتنیبر برنامه نمیتوان به توسعه ملی و منطقهای و محلی دست یافت. انجام کارهای پراکنده، ائتلاف منابع، انجام عملیات بدون برنامه هرگز به توسعه منجر نخواهد شد. تجربه 70 ساله ایران و کشورهای آسیایی، آفریقایی و آمریکای لاتین که در هزاران کتاب و مقاله درج گردیده است گواه مستند این امر مهم است.
وظیفه سازمان مدیریت و برنامهریزی اعمال برنامه از طریق تخصیص منابع است. متأسفانه در ایران گرایشات بخشی به شدت قدرتمند است و امر برنامهریزی یکپارچه و هماهنگ بین بخشی که از ملزومات توسعه است در جدال با فشارهای بخشی دستگاهها و وزارتخانهها قرار دارد.
استانداریها با ساختار عمدتا سیاسی و امنیتی و بعضا با گرایشات عمرانی نمیتوانند نقش اجرا کننده امر تخصیص منابع براساس رویکرد برنامههای توسعه میان مدت 5 ساله را ایفا کنند. تربیت سازمانی و کارشناسی وزارت کشور و استانداریها این چنین ظرفیتی را ایجاد نکرده است و اصولا نهادسازی و نظریهپردازی برنامهای برای توسعه اقتصادی و اجتماعی در وزارت کشور وجود ندارد. لذا سازمانهای مدیرت و برنامهریزی در تعامل مدیریتی با استانداران به سوی بخشها و تمایلات استانی گرایش مییابند و از امر تخصیص منابع برنامهای باز میمانند. بخصوص اینکه در حال حاضر رویکرد طرحهای زود بازده که در جایگاه خود کارآمدی دارد لیکن در رویکرد غالب استانداران جای گرفته است عملا با امر برنامهریزی و تخصیص منابع که دارای اهداف میان مدت و بلندمدت است مغایرت دارد. سازمانهای مدیریت و برنامهریزی استانها در واقع سازمانهای برنامهریزی و بودجهریزی منطقهای نیستند بلکه سازمانهایی هستند که اقدامات و برنامههای ملی را در حوزههای منطقهای و محلی اجرا میکنند و عملا با یک سازمان برنامه و بودجه منطقه به منظور ارائه خدمات به نظامات منطقهای و محلی متمایزند. لذا این سازمانها عمدتا جزئی از یک سیستم مستقل و یکپارچه برای کار برنامهریزی و تخصیص منابع است. به نظر میرسد در شرایط کنونی ساختار دولتی و اجرایی کشور برای پیشبرد امر سیاستگذاری، برنامهریزی و تخصیص منابع به نهادهای مستقل از نگرشهای بخشی و سیاسی امنیتی وزارت کشور احتیاج است تا بتوان به شکل مستقل کار توسعه را با تعامل با دستگاهها به پیش برد لذا دخالت مستقیم و مدیریتی استانداریها استقلال سازمان مدیرت و برنامهریزی و یکپارچگی عملیات سراسری آن در سطوح ملی و منطقهای را دچار خللهای اساسی مینماید.
از سوی دیگر شاید گفته شود زیر نظر بردن سازمانهای استانی مدیریت و برنامهریزی زیر نظر استانداریها را نوعی تمرکززدایی و واگذاشتن امر مناطق به مردم و نمایندگان و مقامات منطقهای و ملی تلقی نمود. البته این امر در شرایط مناسب که سازگاری لازم فراهم شود کاری مثبت و ارزنده است لیکن تحقق آن ملزومات ساختاری و رویکردهای نظری لازم را میطلبد. در بسیاری از کشورها نحوه اداره جامعه به شکل فدرالی و براساس دولتهای محلی که دارای مجلس، دولت و نظام مالیاتی مستقل است میباشد به غیر از امور امنیت داخلی، سیاست خارجی، اقتصاد و مالیات کلان و سیاستهای کلان بقیه امور به دولت محلی احاله شده است. در ایران دولت محلی و فدرالیسم خلاف قانون اساسی است و وزیران مسئولیت عملیات بخشی منطقهای را به عهده دارند و در مقابل مجلس پاسخگو هستند. بنابراین هیچ سازو کار مشخص و قانونی برای انجام حتی یک اداره یکپارچه محلی توسط استانداران وجود ندارد و عملا استانداران مسئولیت راهبردی عملیات توسعه منطقهای را به عهده ندارند. از سوی دیگر نیز ساختار کارشناسی و نهادسازی لازم در ساخت وزارت کشور و استانداریها برای پیشبرد برنامههای توسعه منطقهای و ساختار مناسب برای تحقق آن عمدتا بر وجود دولتهای محلی یا اختیارات وسیع منطقهای استوار است شکل میگیرد. بدون داشتن ساز و کارهای مناسب نمیتوان با تغییرات شکلی به اهداف تمرکززدایی و رسیدن به مدیریت منطقهای موثر رسید. توسعه منطقهای امری است که در پروسه واقعی زمانی اتفاق میافتد که پنج خصوصیت را به عنوان عناصر طبیعت و مضمون توسعه منطقهای را دارا باشد.
1- توسعه منطقهای عملیاتی یکپارچه و متشکل از عناصر اقتصادی اجتماعی بخشی است.
2- توسعه منطقهای بر مزیتهای نسبی منطقهای استوار است.
3- توسعه منطقهای حاصل تعاملات روابط افقی بخشهای اقتصادی اجتماعی تأثیرگذار در توسعه است.
4- توسعه منطقهای عمدتا عملیاتی پایین به بالا است تا بالا به پایین.
5- توسعه منطقهای توسط نهادهای منطقهای اعم از دولتهای محلی نهادهای توسعه منطقهای، مؤسسات غیردولتی راهبردی، هدایت و قوام مییابد.
بنابراین در شرایط ایدهآل میبایست نهادهای محلی و منطقهای مستقر شوند، بخصوص این نهادها قادر به تولید و تجهیز منابع منطقهای و استانی باشند به این مفهوم که در منطقه علاوه بر دریافت مالیاهای ملی سهمی از مالیات به عنوان مالیات محلی و منطقهای از مردم وصول گردد.
این درحالی است که 5 عامل فوق کم و بیش در استانها حاصل نیست بخشهای اقتصادی اجتماعی به شکل کاملا از بالا به پایین توسط وزارتخانهها اداره میشود و ادارات کلی و ادارات محلی تأیید اجرای وظایف استانی و خود دارای استقلال لازم برای انجام فعالیتهای یکپارچه با بخشهای دیگر نیستند و عملا فعالیتهای افقی تلفیقی با بخشهای دیگر انجام نمیدهند زیرا قانون و مقررات و تربیت عملیاتی و اداری آنان نیز مجالی برای این کار فراهم نمیسازد.
در استانها استانداریها وحتی سازمان مدیریت و برنامهریزی و سایر ادارات کلی استانی به عنوان نهادها و تشکیلات مستقل منطقهای که قادر به هدایت توسعه منطقهای باشند تلقی نمیشوند زیرا نه قانون و مقررات چنین اجازهای به ایشان میدهد و نه ساز وکار بخشی فعالیتهای استانی چنین مجالی را فراهم میسازد.
از سوی دیگر در مضمون اقتصاد نفتی و رانتی ناشی از آن عملا رابطه مردم را با منابع دولت سست میکند و سهمگیری استانها را از منابع نفتی دچار مشکل میسازد و نیز مسأله بسیار مهمی است. بیتردید با فرض رانتی بودن منابع نفتی و تعلق آن به دولت، استانها نیز حسب استعداد خود سهمی از منابع نفتی را میبایست به خود اختصاص دهند. در شرایط اقصتاد رانتی و نفتی گرایش دولتها به تمزکز شدید و دوری از خصوصیت دولت توسعهگرا وکارآمد نیز مزید بر علت است که امر تمرکززدایی و اداره بیشتر مناطق توسط خودشان را به تعویق میاندازد.
بنابراین توسعه منطقهای توسط استانداریها زمانی اتفاق میافتد که ساختار اداره مناطق به شکل خودگردان یا نیمه خودگردان فراهم شود. هر 5 خصوصیت توسعه منطقهای مهیا گردد و از همه مهمتر نقش قانونی عملیات بخشی وزارتخانهها توسط قانون اصلاحگردد.
بدین منظور میبایست ساختارهای قانونی تغییر نماید. حداقلی از دولت محلی که با قانون اساسی مغایر نباشد تشکیل گردد. استانداران یا مسئولین منطقهای دارای خصوصیاتی برای اداره یکپارچه توسعه منطقهای باشند. ساختار و تشکیلات دولتها و نهادهای عمومی منطقهای برای این امر تجدید ساختار شوند.
و از همه مهمتر سازمان مدیرت و برنامهریزی کنونی استانها همان سازمان مدیریت و برنامهریزی مستقل منطقهای و استانی برای امر توسعه منطقهای نیست. میبایست سازمانی براساس تقاضای توسعه منطقهای طراحی شود. این سازمان فعلی مجری سیاستهای ملی سازمان مرکزی در منطقه است نه ابزار مدیریت مستقل توسعه منطقهای و استان.
در شرایط کنونی هیچ یک از شرایط فوق آماده نیست بنابراین زیر نظر گرفتن سازمانهای مدیریت و برنامهریزی استانها توسط استانداریها بر خلاف مضمونها، اهداف و ساختارهای مناسب توسعه منطقهای است و در جهت استانها نتیجهای به بار نخواهد آورد. و عملا امر تمرکززدایی را به علت عدم آمادگی و صلاحیتهای ساختاری و رویکردی لازم استانداریها محقق نخواهد نمود و ممکن است انجام وظایف سازمان مدیرت و برنامهریزی را مختل نماید.
شاید در حال حاضر تخصیص منابع توسط شورای توسعه استانها به ریاست استانداران و با کارشناسی و هدایت سازمان مدیریت استانها برای این مرحله کفایت نماید.
اگر دولت میخواهد نقش مناطق را در اداره کشور و پیشبرد توسعه منطقهای افزایش دهد میبایست با مطالعهای گسترده و دقیق در قوانین و مقررات دستگاهها، سازمان مدیریت و برنامهریزی، وزارت کشور و قانون شوراهای اسلامی شهر و روستا بر اساس رویکرد توسعهای و علمی و با احتیاطهای لازم تجدید نظر نموده و با طراحی پروسه لازم در چند مرحله این امر را با عزم ملی به اجرا درآورد.
به نظر میرسد در انجام این امر مهم با کارشناسان خبره کشور که قاعدتا از تجارب علمی و کارشناسی و مدیریتی بهرهمندند مشورت لازم به عمل نیامده است و با شتابزدگی به یکی از مهمترین تغییرات ساختاری کشور دست یازیده شده است در کشورهای توسعه یافته برای تغییرات بسیار کوچکتر از این مورد با سالها مطالعه و بررسی و بکارگیری همه توانهای علمی و کارشناسی کشورشان اقدام مینمایند درحالی که این امر زمانی مطرح میشودکه علاوه بر مسئولین و کارشناسان سازمان مدیریت و برنامهریزی اغلب کارشناسان خبره و خیراندیش توسعه نیز آن را برنمیتابند.
به نظر میرسد آثار این تغییر نمیتواند حداقل به توسعه ملی و منطقهای کمک بنماید و یکپارچگی سیاستگذاری، برنامهریزی و تخصیص منابع سازمان مدیریت و برنامهریزی را دچار خلل مینماید. این درحالی است که همانطور که گفته شد بین اندیشه و رویکرد توسعه ملی و منطقه ای و تغییر در ساختارها و نهاد دولت و این امر که در واقع تغییر در ساختار انجام توسعه ملی و منطقهای است به طور یکپارچه و همزمان تغییرات هدفمندی صورت نگرفته است.
نظرات بینندگان
پربیننده ترین
ارسال خبرنامه
برای عضویت در خبرنامه سایت ایمیل خود را وارد نمایید.
