دولت چشمانداز و دولت بودجه 85
دولت و بودجه در منظر اسناد قانونی
دکتر محمد ستاریفر/رئیس اسبق سازمان مدیریت و برنامهریزی
رویکرد مهم سند چشمانداز سیاستهای کلی نظام و برنامه چهارم توسعه را باید در پیریزی نهادهای توسعهای (قواعد بازی) لازم برای توسعه پایدار و همه جانبه کشور جستوجو کرد. منظور از نهادها با قواعد بازی، ساختار قانونمندیها، مدنیتها، رفتارها، تعاملها و انگیزشهای جامعه است. بدون نهادها هیچ گونه نظم و تمدنی شکل نگرفته و نخواهد گرفت. بنابراین هر جامعه و کشوری که از نقش نهادها و توسعهای کردن آن غفلت کند، محکوم به شکست است.
و در واقع میتوان اختلاف کشورها در دستیابی به رشدهای اقتصادی متفاوت را در کیفیت و کمیت نهادها و قواعد بازی کشورها جستوجو کرد. تعامل و بالندگی بین سه قلمرو آن: 1- قواعد رسمی (قانون اساسی قوانین و مقررات)، 2- قواعد غیررسمی (رفتارهای خودجوش و یا عرفی) و 3- کارکرد اجرا و عمل (اجرای اختیاری و متکی بر اخلاق، اجرا براساس قانون و یا اجبار) نیز خود محتاج قاعده نهادی است. سند چشمانداز و برنامه و برنامه چهارم نیز درصدد بهرهگیری توسعهای از نهادها و قواعد بازی که دستاورد برنامههای قبلی و تکامل بخشی به آن بوده است.
ناکارآمدیهای حاکمیت در زمان تنظیم سند
چشمانداز
نگاه اصلی و کلیدی حاکم بر اسناد چشمانداز، سیاستهای کلی و برنامه چهارم متوجه ساختار حاکمیت و دولت بوده است که درصدد بود، با ارائه راه حل برای این مسائل و مشکلات و نهادینه کردن آنها کشور را از بسیاری مشکلات رهایی بخشد. بخشی از چالشها و ناکارآمدی ساختار حاکمیت پیش روی سند چشمانداز و برنامه چهارم عبارت بوده است از: نظام دیوان سالاری کشور بزرگ و غیرکارآمد بودن آن و تعارض میان ساختار سازمانی و ماموریتهای کلان دولت با هزینهها. مداخله دولت در امور مردم و بخش خصوصی بسیار زیاد باشد و کنترل و نظارت دولت نامناسب و دارای خطا است.
خطای غفلت دولت در امور حاکمیتی (عدم انجام امور حاکمیتی به صورت جامع، کارآمد و کافی) و خطای مداخله دولت (که موجب ایجاد اختلال در تعامل با بازیگران داخلی شامل بازار، جامعه مدنی، افکار عمومی نهادها و... شده است.) همچنین ضعف کارایی دولت در شاخصهای حکمرانی خوب که این شاخصها عبارتند از شاخصهای حق اظهارنظر، پاسخگویی، ثبات سیاسی، عدم خشونت، کیفیت مقررات تنظیمی، حاکمیت قانون، مبارزه با فساد و اثربخشی دولت، مشکل دیگر مربوط به فقدان نظام ارگانیک بین اجزا و مجموعه حاکمیت باشد.
به بیان دیگر قوای مختلف کشور از انسجام لازم برخوردار نبوده و فرآیندهای نوسازی و بازسازی آنها ناکافی باشد. مدیریت توسعه کشور نیز به صورت کارآمد شکل نگرفته باشد، دولت به نفت متکی بوده و همین عامل سبب شد بودجه و دولت نفتی و رانتی و وجود امتیازهای متعدد رانتی شکل بگیرد. ساختار بودجه نیز کارآمد باشد، چنان که بودجه به شکل غالب وابسته به نفت بوده و سهم درآمد مالیاتی در آن پایین باشد، اقتصاد زیرزمینی گسترده و پایههای مالیاتی کوچک است. ترتیبات امنیتی مدنی و قضایی فراگیر و جامع، با کفایت، در دسترس، سریع، ارزان، شفاف، قابل پیشبینی، منصفانه و پاسخگو که کشور در این قلمرو نیز در رنج بوده است.
نظام قضایی مدافع حقوق شهروندان نیز جای خود را به نظام قضایی مدافع حاکمان با گروههای خاص داده است. در لایههای اجتماعی نیز ضعفهایی به چشم میآید که پرداختن به آن ضروری است. ضعف در صیانت حقوق خصوصی، اجتماعی و حقوق بشر افراد و جامعه به صورت قانونمند و نهادینه شده و عدم رعایت حقوق افراد در مقابل اعمال بخشهای حاکمیت از جمله چالشهای پیش روی سند چشمانداز و برنامه چهارم بوده که اعتلا و توسعه ایران را به تعویق انداخته است. وجود تبعیضهای جنسیتی و قومی و گروهی و عدم رعایت حفظ حریم خصوصی افراد نیز به این مسائل دامن زده است.
همچنین تشکلهای قدرت به صورت غیررسمی و غیرشناسنامهای در جامعه تا حد گستردهای فعال بوده که این تشکلها صنفی، مجامع تخصصی و نهادهای مدنی جهت داوری حقوقی و دفاع از حقوق شهروندی که موجبات ضعف بالندگی توسعه را فراهم میسازند نیز وجود دارد.
بازآفرینی ساختار و کارکردهای دولت
در چنین فضا و شرایطی کشور و مجموعه نظام درصدد برآمدهاند با تنظیم سند چشمانداز 20 ساله، سند سیاستهای کلی نظام و سند قانون برنامه چهارم ساختار و کارکردهای دولت را به گونهای بازسازی و نهادسازی کنند که حاکمیت و دولت از 11 مشخصه اساسی برخوردار باشند که اینها عبارتند از دولت راهگشا (هدایتگر نه تصدیگر)، رسالت مدار، نامتمرکز، مشتریمدار، نتیجهبین، بازارمدار، فرصتساز و بهرهگیر از فرصتها، کارآفرین، پیشگیر (به جای دولت درمان)، رقابتی و متعلق به همه جامعه، همه مناطق و همه نسلها باشد.
برای بازآفرینی ساختار و کارکردهای فوقالذکر نیز سه ماموریت کلیدی برای دولت در این اسناد قانونی تعریف شد. اینکه با خصوصیسازی تصدیهای دولت، مالکیتهای دولتی، خصوصی شود، با گسترش فضای کسب و کار و عرصهها مردم و بازار، اقتصاد کشور به شکل غالب خصوصی شود و دولت نیز به صورتی شکلدهی شود که خطای مداخله در امور بازار و مردم و خطای غفلت در انجام وظایف حاکمیتی خود را نداشته باشد و دولت ـ بازار ـ جامعه مدنی بتوانند مدارگونه فعالیت توسعهای لازم را داشته باشند.
رویکردهای مبانی چشمانداز
در همین راستا رویکردهای مبانی چشمانداز به شرح زیر است:
- پذیرش اصل شکلدهی حاکمیت توسعهگرا و مقتدر و برخوردار از نظام توسعه مدیریتها و نظامهای نوین علمی، فنی، حقوقی و اداری کارآمد
- بازآفرینی و توسعه نظام مدیریت دولت به منظور شکلدهی فرد مدنی، جامعه مدنی، دولت مدنی و اقتصاد مدنی و مشارکتمدار
- پذیرش اصل تدبیر، شفافیت، دانایی، پاسخگویی در مجموعه حاکمیت
ـ پذیرش دولت برخوردار از جامعیت، فراگیر و با کفایت در تولید کالاهای عمومی و حاکمیتی (امور سیاستگزاریها و برنامهریزیها و نظارت، حمایت از مالکیتهای حقیقی و حقوقی قلمروها و عرصههای آزادی، توسعه علمی و اطلاعرسانی همه جانبه، برقراری عدالت و تامین اجتماعی و باز توزیع درآمدها، ایجاد فضای سالم برای رقابت و جلوگیری از انحصار و تضییع حقوق مردم، فراهمسازی زمینهها و مزیتها برای رشد و توسعه کشور و رفع فقر و بیکاری، استقرار حفظ نظم و امنیت و اداره قضایی برای بالندگی حقوق شهروندی، حفظ تمامیت ارضی، ایجاد آمادگی دفاعی، صیانت از هویت ایرانی ـ اسلامی، ارتقای سرمایه انسانی و اجتماعی، اداره امور داخلی، مالیه عمومی، تنظیم روابط کار، تنظیم مناسبات و روابط خارجی، حفظ محیط زیست و حفاظت از منابع طبیعی و میراث فرهنگی، توسعه علمی کشور، بسط بهداشت و سلامت مردم و...) و سرپرستی تصدیهای اجتنابناپذیر اقتصادی و اجتماعی.
- دولت آیندهنگر، مشارکتجو، آحاد مردم و نهادهای مدنی، دولت تنظیم و هدایتکننده امور به جای دولت مداخلهگر و پرهیز از خطای غفلت (دور شدن از انجام وظایف اصلی خود) و خطای مداخله (دخالت در اموری که نباید داشته باشد و به عهده مردم، بخش خصوصی و بازار است)
- دولت تحکیمبخش و حامی مالکیت فردی و خصوصی و مشوق انگیزههای اقتصادی برای فعالیتهای پایدار و همه جانبه مردم و بخش خصوصی در امور
- دولت برخوردار از کارکردهای کارآمد در امور تخصیصی، توزیعی، تثبیتی و تنظیمی
- دولت متکی بر اخلاق، مشارکت و فضیلت مدنی، مروج بالندگی مردم و نهادهای مدنی
- دولت دارای مولفههای پاسخگویی، شفافیت، تابع حاکمیت قانون و متعهد به قانونمحوری، مشارکتخواهی، مسئولیتپذیری، اجتماعی محوری دارای انصاف و عدالت
- توسعه نظام سیاستگزاری و برنامهریزی و مدیریت قلمرو دولت در جهت کیفیت بالاتر و بهتر خدمات
- تقویت توسعهای کردن امور حاکمیتی کشور (امور برنامهریزی و تخصیص منابع ملی، نظارت، جلوگیری از انحصارات و توزیع درآمدها، استقرار نظم و امنیت، رفع فقر، توسعه عدالت اجتماعی و...) و پیریزی حکومت به دور از حق استیلا به هر بهانه و هر منطق
- محدود کردن دولت به اجرای وظایف اصلی (امور حاکمیتی) و حضور همه جانبهتر، با کفایتتر، فراگیرتر و جامعتر دولت در این قلمروها با تکیه بر موازین آیندهنگری، توسعهگرایی و کارآمدی
- شکلدهی دولت بازارگستر و رقابتپذیر کردن اقتصاد، تنظیم امور کشور با مشارکت حداکثر مردم و مداخله مستقیم کمتر خود در امور بازار، بخش خصوصی و مردم و پرهیز از خطای غفلت (دور شدن از وظایف اصلی خود) و خطای مداخله دولت در امور مردم
- دولت امنیتآفرین، ثروتساز و مولد سرمایه اجتماعی، قانونمند و قانونگرا
- ارتقای تصدیهای اجتماعی و فرهنگی و خدمات تکلیفی دولت همچون قلمرو آموزش، بهداشت و پژوهش و...
- اصلاح ساختار و کارکردهای حاکمیت و توسعهای شدن آن (شکلدهی فرآیندهای دولت مقتدر، کارآمد و قابلیتساز، دولت انطباقگر، دولت رفاهگستر و در نهایت دولت شهروندیمدار تعاملگرا) جهت کسب صلاحیت برای مدیریت توسعه کشور
- عدالت در تخصیص ثروت در اختیار دولت (توزیع عادلانه و متوازن انفال و سرمایههای عمومی به بخشها و مناطق)، عدالت در قدرت و توزیع آن بین مرکز ـ استان ـ مناطق با رویکرد نقشآفرینی اصلی پیکره قدرت به مدیران و مسئولان استانی و مدیران و کارشناسان و ساختن منظومه کارآمد از عناصر شرکتکننده نظام تصمیمگیری
- پیریزی فرآیند مشارکت پایدار مدیران و کارشناسان در تصمیمسازیها و تصمیمگیریها و شکلدهی نصب مدیران به صورت انتخابی ـ انتصابی یا انتصابی ـ انتخابی
- پرهیز از تعدد مراکز تصمیمگیری و ایجاد ثبات در سیاستگزاری
- اصلاح مستمر کارایی کمی و کیفی دولت و مقایسه تطبیقی آن با شاخصهای حکمرانی خوب
بودجه سال 85 و دولت در سند چشمانداز
بخش زیادی از اهداف بازآفرینی ساختار و کارکردهای دولت و تحقق اهداف چشمانداز از مجرای بودجههای سنواتی عملیاتی میشود. دولت در بودجه باید به عنوان مظهر نماینده حاکمیت مروج وفاق، انسجام، رشد، تعادل و توازن باشد. دولت به عنوان نماینده رایدهندگان مسئولیت بهبود سطح زندگی، استقلال بیشتر در زندگی، عزت نفس، آزادی و افزایش حقوق شهروندی داشته باشد. دولت به عنوان تخصیصدهنده منابع عمومی باید با عدالت در داخل نسل و بیننسلها عمل کند و در نهایت دولت به عنوان یک کارفرمای بزرگ و البته برخوردار از تصدیهای گسترده، مسئول چگونگی کارایی و نتیجهبخشی از این تصدیها باید باشد.
در سند بودجه سال 85 که بخشی از این وظایف و رویکردهای نهادی که بسیار اساسی بوده و توسعهیافتگی کشور تا حد بسیار گستردهای به آنها متکی است مغفول مانده است. در خصوص بودجه سال 85 کشور اعلام شد که بودجهریزی عملیاتی است و با دو رویکرد صرفهجویی و اثربخشی تدوین شده است. حسب اظهارنظر ریاست محترم جمهور و استاد لایحه گفته شده که بودجه سال 85 کشور منشاء ایجاد تحول اساسی در بخش دولت و اثربخشی برنامهها و فعالیتها خواهد بود زیرا این بودجه تعقیبکننده هدف افزایش رشد اقتصادی، به حداکثر رساندن رفاه اجتماعی، نقش توزیعی دولت در راستای برقراری عدالت اجتماعی و عادلانه کردن توزیع درآمدی را دارد.
راهبرد کلان مورد توجه دولت در تنظیم بودجه بسط عدالت و توسعه و تعالی همه جانبه و درونزا و به کارگیری علوم و فنون پیشرفته برای تحقق عدالت و ارتقای سلامت و رفاه اجتماعی است. راهبردهای اقتصادی دولت در همین جهت خوداتکایی در تولید، فعال کردن ظرفیتهای اقتصادی، تولید برای صادرات، توزیع عادلانه ثروت، تمرکززدایی، ایجاد اشتغال، محرومیتزدایی، رفع تبعیض، ارتقای قدرت مردم و رفاه اجتماعی بیان شده است. این بیانات ریاست جمهوری در شرایط گفته شده که در نظام برنامهریزی ایران در ظرف 55 سال گذشته، حسب قانون برنامه و بودجه، بوجههای سنواتی دولت در هم پیوندی با برنامه توسعه پنج ساله است و از این رو بودجه سال 85 که باید برشی یک ساله از برنامه پنج ساله باشد.
حسب تجارب و جهت رفع کاستیهای حقوقی، قانونی، اقتصادی و همچنین جهت اثر بخشی و کارایی بیشتر این هم پیوندی بین «بودجه سالانه کشور و برنامه» مورد توجه ویژه برنامه چهارم قرار گرفته شد و این برنامه درصدد بوده است که هم پیوندی بین بودجه و برنامه را بیش از گذشته عمیقتر و متکاملتر کرده و آن دو را در یک مدار تسلسلی و ارگانیکی قرار دهد.
از این رو لایحه بودجه سال 1385 نیز الزاماً و قانوناً باید در چارچوب موازینی از پایهها و الزامات و نبایدهایی که مراحل مذکور به ویژه سند چشمانداز، سیاستهای کلی و احکام برنامه چهارم تعیین کرده است، تدوین و بررسی شود و مورد تصویب قرار گیرد و الزاماً باید رویکردها، راهبردها و خط مشیهای اساسی این لایحه بودجه، چه در ابعاد منابع، مصارف، توزیع، تخصیص، هدفگذاری، نهادسازی و... مطابق با این اسناد قانونی چشمانداز و برنامه چهارم باشد. که متاسفانه این فرآیندها مورد عمل قرار نگرفته است و عملکرد دولت بدان گونه است که آگاهانه و ناآگاهانه نسبت به تخریب و تضعیف نهادی ساخته شده طی برنامههای توسعه قبلی مبادرت داشته باشد.
نهادهایی که ساختن آن بسیار برای کشور در بعد زمانی و هزینهای هزینه داشته است. قانونمندیهای حاکم بر چگونگی فرآیندهای منابع، مصارف، نظام تخصیصی، چگونگی تعامل دولت با بازیگران اقتصاد (بخش خصوصی، بازار و مردم) در بودجه سال 85 به صورت گستردهای در تقابل و در تضاد با رویکردهای اسناد قانونی بالادستی بودجه سال 85 قرار دارد. اسناد بالادستی که اصرار بر اصلاح نهادها و قواعد بازی در کشور داشته ولیکن رویکرد بودجه 85 در تقابل با این رویکرد است.
مغایرتهای بودجه 85 با اسناد قانونی
مغایرتهای گستردهای در زمینه علمی، اقتصادی، حقوقی، مالی، سازمانی و مدیریتی بین ساختار و کارکرد بودجه 85 با اسناد قانونی بالادستی خود وجود دارد. چند نمونه از آن عبارتند از:
1- مغایرت همه جانبه با موازین نوسازی و بازسازی دولت و شکلدهی دولت کارآمد و به دور از خطای مداخله و خطای غفلت در انجام کارها.
2- مغایرت همه جانبه با موازین علمی، ارزشی، منزلتی و سازمانی حاکم بر اسناد چشمانداز، سیاستهای کلی و برنامه چهارم.
3- مغایرت همه جانبه با موازین و منطقهای نظام تخصیص در منابع و مصارف، منزلت بخش خصوصی و مغایرت با رویکرد ماده 2 قانون برنامه چهارم.
4- مغایرت جدی با موازین دور شدن از بودجه نفتی و دولت رانتی و شکلدهی اقتصاد نفتی. (بند 42 سیاستهای کلی)
5- بیانضباطی مالی و بودجه و عدم تعادل بین منابع و مصارف. (مغایرت بند 50 سیاستهای کلی)
6- مغایرت در چگونگی سامان و سازمانمدار دولت ـ بخش خصوصی ـ بازار.
7- افزایش سرسامآور هزینه جاری دولت و اتکای آن به درآمدهای نفتی. (مغایرت با ماده 2 قانون برنامه چهارم و سیاستهای کلی نظام)
در حالی که چنین مغایرتهای وجود دارد، ساختار و کارکرد بودجه سال 85 از منظر رویکردهای تدوین آن و چگونگی سامان و اجرای آن، نه تنها تکامل بخش نهادها و قواعد بازی در عرصههای ساختار اقتصاد و کارکرد بودجه سال 85 از منظر رویکردهای تدوین آن و چگونگی سامان و اجرای آن، نه تنها تکامل بخش نهادها و قواعد بازی در عرصههای ساختار اقتصاد و کارکرد آن نیست بلکه بعضاً رویکردهای بودجه سال 85، متضاد و ایجادکننده اخلال و نابسامانیهایی در بازار پول، بازار سرمایه، بازار کار و اشتغال، در محدود کردن عرصهها برای مردم و بخش خصوصی، در تعامل ثمربخش با اقتصاد جهانی، در صیانت از سرمایه انسانی و اجتماعی کشور و... را به صورت گسترده فراهم خواهد ساخت دولت که باید از منظر اسناد قانونی بالادستی بودجه، خود را متناسب، کارآمد و توسعهای کند، در این رویکرد که انتخاب کرده است در یک مدار بزرگ شده، غیر کارآمدی و با اتکای بیشتر به نفت و هزینه کردن بیبرنامه آن، ساختار و کارکرد خود را سوق خواهد داد که اینها نیز در مغایرت جدی با جهتگیریهای اسناد بالا دستی بودجه 85 است.
نظرات بینندگان
پربیننده ترین
ارسال خبرنامه
برای عضویت در خبرنامه سایت ایمیل خود را وارد نمایید.
