مسئولیت بین‌المللی ناشی از خسارات زیست محیطی

ا. ویژگی خاص مسئولیت بین‌المللی ناشی از خسارات زیست محیطی
یکی از مفاهیم حقوقی مهمی که روابط بین دولت‌ها را تنظیم می‌کند، اصل حاکمیت دولت‌ها می‌باشد. مطابق این اصل، دولتها در استفاده از منابع طبیعی‌شان در داخل سرزمین خود آزاد هستند تا حدی که با حقوق مشابه دولتهای دیگر در این زمینه تداخل پیدا نکند، از این رو، اصل حاکمیت دولتها متضمن حق بهره برداری مستقل از منابع طبیعی موجود و نیز حق عدم تعرض به سرزمین ملی می‌باشد، بنابراین، اگر فعالیتی منجر به خسارت زیست محیطی فرا مرزی یا خطر ایجاد چنین خسارتی شود، حقوق دولت مزبور ناشی از نرمهای حقوقی مشابه به خطر می‌افتد. به منظور حل چنین مشکلی، مفاهیم چندی در حقوق بین‌الملل توسعه یافته است که همه آنها زمانی که بر مورد خاص اعمال می شوند، با مشکلات جدی مواجه شده و برای حل اختلافات کافی نیستند. در نتیجه، خسارات زیست محیطی فرا مرزی، فقط به طور تدریجی قابل جبران هستند. حتی در این موارد، غرامت بر مبنای قواعد حقوق بین‌الملل عمومی قابل پرداخت نیست، بلکه در عوض، مبنای حقوقی‌اش را کنوانسیونهای مشخصی می‌یابد که برای خطری خاص به عنوان قواعد حقوقی، قابل اعمال تلقی می‌گردند.³
در عمل نیز احراز مسئولیت ناشی از عمل متخلفانه بین‌المللی در مورد محیط زیست دشوار می‌باشد. زیرا یا میزان خسارت قابل توجه نیست یا اینکه قواعد مربوط به مسئولیت محض یا مسئولیت ناشی از خطا به درستی در سطح بین‌المللی محقق نشده است. این مسأله منجر به آن شده است که متخصصان حقوق بین‌الملل متفقاً میان «اعتبار» ⁴ نرم حقوق بین‌الملل و «مؤثر بودن»⁵ آن قائل به تفکیک شوند.
مشکل دیگر، تعیین حدودی است که دولتها به خاطر خسارت ناشی از فعالیتهای افراد خصوصی دارای مسئولیت می باشند. مطابق حقوق بین‌الملل سنتی، دولتها معمولاً به طور مستقیم مسئول چنین اعمالی نیستند، مگر اینکه اثبات شده باشد که آنها متعهد به کنترل فعالیتهای خطرناک افراد در محدوده حاکمیتشان بوده‌اند، اما قصور کرده اند. اما با توجه به صنعتی شدن و افزایش خطرات ناشی از خسارات زیست محیطی فرا مرزی، نیاز فزاینده‌ای به ایجاد قواعد ویژه‌ای وجود دارد که دقیقاً قابل اعمال باشند و مؤثر بودن را نیز در برگیرند. معهذا، انشقاق این قواعد در محدوده خسارت زیست محیطی فرامرزی از قواعد کلی مربوط به مسئولیت دولتها، متضمن برخی معضلات اساسی است. مطابق حقوق بین‌الملل سنتی، مفهوم مسئولیت و تقصیر دارای ارتباط نزدیکی هستند. احراز نقض قواعد اولیه حقوق بین‌الملل توسط یک دولت، پیش شرط حق دولت زیاندیده برای دریافت غرامت می باشد. اگر این نقض اثبات شود، دولت متخلف مکلف به جبران کلیه خسارات می باشد و در غیر این صورت مکلف به جبران هیچ چیزی نیست.
مع هذا، فعالیتهای پیچیده صنعتی خطراتی را ایجاد کرده است که ناچیز اما کاملاً قابل توجه هستند. در این ارتباط، مفهوم مسئولیت دولتها هیچگونه تکلیفی برای دریافت غرامت خسارات ناشی از فعالیتهایی که به وسیله حقوق بین‌الملل ممنوع نشد را ایجاد ننموده است. به علاوه، مطابق حقوق بین‌الملل سنتی، عمل متخلفانه‌ای که منجر به خسارت فرامرزی می شود، تنها متضمن تعهد به توقف عملیات می‌باشد. اما آیا این نظام سنتی حقوق بین‌الملل در رابطه با مسئولیت بین‌المللی قابل اعمال بر خسارات زیست محیطی فرا مرزی می‌باشد؟
با توجه به عدم موفقیت به لحاظ توسعه و تحول یک نظام مسئولیتی کارآمد، بسیاری از حقوقدانان بین‌المللی تلاش نموده‌اند که حیطه مسئولیت و تعهدات دولتها را وسعت بخشند. برخلاف محققان و حقوقدانان سنتی که مسئولیت دولتها را پس از وقوع خسارت زیست محیطی فرامرزی در نظر می‌گرفتند، تحلیل‌گران امروزی در صدد اعمال تکالیف شکلی و اجرایی بر دولتها هستند (تکالیفی نظیر ارزیابی خسارات و زیانهای بالقوه زیست محیطی ناشی از فعالیتها و اقدامات درون مرزی یک کشور دیگر و نیز وظیفه مطلع نمودن کشورهای دیگر از فعالیتی که به لحاظ ایجاد، خسارات زیست محیطی فرامرزی تهدیدکننده محسوب می‌گردند) تا آموزه مسئولیت دولتها را قبل از اینکه آلودگی صورت پذیرد، اعمال نمایند.⁶
متفکران جدید حقوق بین‌الملل معتقدند که اعمال نظریه مسئولیت دولت پس از وقوع خسارت، در بدو امر موجب گسترش و رشد منازعات، تضعیف همکاری و عدم امکان جلوگیری از زیان می‌گردد. متخصصان حقوق بین‌الملل چنین استدلال می‌کنند که انجام اقدامات شکلی و اجرایی از پیش، دولتها را قادر می‌سازد تا از طریق یک نظام همکاری متقابل «اجتناب از منازعه» با مسأله آلودگی فرامرزی برخورد نمایند.⁷
البته نظری مخالف با نظریات پیشین وجود دارد مبنی بر اینکه نظام فوق الاشعار درک نادرستی از نظام مسئولیت بین‌المللی دولتهاست و حرکت در راستای تکالیف شکلی و اجرایی تنها ارائه دهنده نمائی ظاهری از اتفاق و اتحاد بین‌المللی است.
به نظر می‌رسد برای اینکه به نظر مزبور فائق آئیم، باید مسئولیت ناشی از اعمال متخلفانه را از مسئولیت ناشی از اعمالی که به وسیله حقوق بین‌الملل ممنوع نشده‌اند، از یکدیگر تفکیک نمائیم. و از این رو کار کمیسیون حقوق بین‌الملل در این راستا قابل توجه می‌باشد.
2. عناصر متشکله مسئولیت ناشی از خسارات زیست محیطی
به طور کلی، مطابق حقوق بین‌الملل، برای احراز مسئولیت، وجود شرایط ذیل ضروری است:
الف) انتساب فعل زیانبار به دولت؛
ب) وجود رابطه سببیت بین فعل و خسارت؛
ج) تعیین اینکه آیا حقوق بین‌الملل نقض شده است یا اصل تلاش مقتضی‌⁸ صورت گرفته است؛
د) در یک محکمه حقوقی مشخص شود که خسارت وارد شده، با فعل زیانبار ارتباط دارد^.9
الف) فعل زیانبار (متخلفانه) و قابلیت انتساب
برای اینکه مسئولیت دولتی، از لحاظ خسارت زیست محیطی، احراز گردد، دولت شاکی ابتدا باید ثابت کند که عمل زیان آور منتسب به دولت خوانده می‌باشد. این مسأله هم در رویه قضایی بین‌المللی و هم در پیش‌نویس کنوانسیون مربوط به مسئولیت دولتها ناشی از اعمال متخلفانه پیش‌بینی شده است. بر این اساس، اعمال ارتکابی توسط ارگانها یا نمایندگان یک دولت که ناقض یک تعهد بین‌المللی باشد، ممکن است به آن دولت منتسب گردد.¹⁰ موقعیت یک ارگان دولتی که در حیطه تشکیلاتی یک حکومت عمل می‌کند، میزان مسئولیت دولتی را که آن عمل و رفتار از او سر زده است، تغییر نمی دهد.¹¹ حتی اعمال خارج از حدود اختیارات، مادام که یک ارگان دولتی با قدرت و مقام ظاهراً دولتی عمل می‌کند، ممکن است به دولت مذکور منتسب گردد.¹² بنابراین، برای احراز مسئولیت، ضروری است که رفتار خاصی را به دولتی منتسب نمائیم. ماده 2 اعلامیه «ریو» در این رابطه صراحت دارد: «این ماده دولتها را متعهد می‌سازد که تضمین نمایند هیچگونه خسارتی از سرزمین‌شان به دیگر دولتها وارد نشود و تفاوتی میان فعل دولت و اشخاص خصوصی وجود ندارد». همین مسأله در داوری «تریل اسملتر» 1941 بیان شده است: «دولتها مکلف هستند از دیگر دولتها در برابر افعال زیانباری که توسط اشخاص در چارچوب صلاحیت ملی‌شان صورت می‌گیرد، حمایت کنند».¹³
البته نظر مخالفی هم وجود دارد که دولتها نمی‌توانند به طور کامل رفتار اتباعشان را کنترل کنند، زیرا افراد به دلیل وجود حقوق بشر، منوط به کنترل دولتی نیستند.
ب) عمل متخلفانه و اصل تلاش مقتضی
پس از اینکه فعل زیانبار و رابطه سببیت احراز شد، در حقوق مسئولیت نیاز است اثبات شود که چه نوع از عمل متخلفانه یا نقض تلاش مقتضی برای تحقق مسئولیت کافی است. در این ارتباط دو نظریه وجود دارد:
1. دولتی که تلاش مقتضی را انجام ندهد یا قواعد حقوق بین‌الملل را نقض کند، مسئولیت دارد.
2. جایی که یک خسارت محیط زیست مهم واقع شده باشد، مسئولیت ایجاد می‌گردد.
در مورد اصل تلاش مقتضی، دولتها باید تمام تلاش خود را برای جلوگیری از اعمال و فعالیتهای زیانبار اشخاص خصوصی ارگانهای دولتی انجام دهند. بنابراین، دولت وظیفه دارد کلیه معیارهای معقول و متعارف را در جهت جلوگیری از خسارات فرامرزی رعایت نماید. به عنوان مثال، هنگامی که یک دولت در وضع مقررات لازم محیط زیستی کوتاهی می‌نماید، آن فعالیت می‌تواند به دولت منتسب گردد و در حقیقت، کشور مذکور وظایف بین‌المللی‌اش را نقض کرده است. اگر دولتی احتیاط‌های لازم را انجام داده، ولی اشخاص خصوصی واقع در محدوده قلمرو قضایی یا نظارتش، خسارتی عمده و اساسی بر محیط زیست کشور دیگری وارد آورده باشند، دولت منشا ضرر بایستی تمام گامها و اقدامات لازم را جهت تنبیه و مجازات متخلفان به اجرا در آورد ¹⁴ در غیر این صورت ممکن است عمل آلودگی به آن دولت نسبت داده شود.
ج) نقض تعهد
در مورد این عنصر مسئولیت باید توجه کنیم که حقوق بین‌الملل عمومی عمدتاً به دنبال تعیین حدود حقوق و تکالیف دولتهاست. امروزه حقوق بین‌الملل، بیشتر و بیشتر به سمت همکاری بین‌المللی در کل قابل اعمال هستند. حقوق بین‌الملل محیط زیست که از مواریث جهانی نظیر اقیانوس‌ها و جو حمایت می‌کند، متضمن اینگونه تعهدات عام الشمول می‌باشد. بنابراین نوع تعهدات دولتها در این زمینه تفاوت است و در نتیجه احراز نقض تعهد نیز پیچیده‌تر خواهد بود. معذلک در هر صورت برای اثبات مسئولیت دولتها نیاز است که یک تعهد بین‌المللی نقض شود و مسئولیت متوجه دولتی شود که مسبب نقض تعهد بین‌المللی بوده است.
3. مبنای مسئولیت
در انتخاب بین دو آموزه مسئولیت مبنی بر خطا¹⁵ و مسئولیت محض 16 به عنوان معیارهای احتیاطی و مراقبتی، متخصصان حقوق بین‌الملل واقعیات مربوط به هر یک از این دو آموزه را نادیده انگاشتند.
حقوق بین‌الملل، بطور سنتی مسئولیت را در صورت اثبات خطا و غفلت شرط نموده است. اما آیا معیار قصور یا غفلت می‌تواند در زمینه حقوق بین‌الملل محیط زیست کارآیی داشته باشد؟
بکارگیری معیار غفلت با توجه به ضعف‌هایی که این نظریه دارد نظیر اتکای آن بر ارزشهای اجتماعی و اخلاقی، ارزیابی مسائلی نظیر هزینه و مطلوبیت، نامشخص بودن و مفهوم ذهنی داشتن باعث شده است که در زمینه مسئولیت ناشی از خسارات زیست محیطی، بسیاری از محققان به سمت معیار مسئولیت محض سوق داده شوند. مسئولیت محض بدین ترتیب است که بعد از وقوع یک حادثه زیانبار عمده، به طور خود به خود، مسئولیت جبران خسارت را بر کشور عامل آلودگی بار می‌نماید. آموزه مسئولیت محض برای طرفدارانش وجهه مشروعیت عینی به دست می‌آورد و اما ترجیح بین مسئولیت محض و منافع دولت‌ها مانعی است که از وجود یک مفهوم عام بین‌المللی برای چنین مسئولیتی جلوگیری می‌کند.¹⁷
مسئولیت محض برای کشورهای در حال توسعه نیز ناخوشایند به شمار می‌آید. کشورهای در حال توسعه غالباً فاقد اطلاعات لازم برای پیش بینی در خصوص وسعت خسارات بین‌المللی ناشی از اعمال و فعالیت‌های درون مرزی هستند، خصوصاً آن دسته از فعالیت‌هایی که کشورهای مزبور از جهت توسعه اقتصادی به آنها تکیه دارند و توسط شرکت‌ها و مراکز خارجی صورت می‌گیرد. مسئولیت محض، همچنین ممکن است با افزایش هزینه‌های عملیات صنعتی، مانع از توانایی کشورهای در حال توسعه برای رقابت‌های بین‌المللی گشته و در نتیجه از رشد اقتصادی آنها جلوگیری نماید. ¹⁸
افزون بر این، مسئولیت محض هرگز نمی‌تواند به طور کامل از مشکل عدم تعیین و ذهنی بودن که به همراه آموزه غفلت وجود دارد و آن را به لحاظ مبنایی برای وجود یک نظام جهانی در مورد مسئولیت بین‌المللی ناتوان می‌سازد، رهایی یابد.
نتیجه
طی سالهای گذشته، پروژه کمیسیون حقوق بین‌الملل در مورد مسئولیت خسارات ناشی از فعالیتهایی که مطابق حقوق بین‌الملل ممنوع نشده‌اند، با تغییرات اساسی مواجه شده است. کمیسیون یادآور می‌سازد که فعالیتهای صنعتی مدرن که منجر به خسارات یا خطرات زیست محیطی فرامرزی می‌شود، معمولاً به وسیله فعالان خصوصی صورت می‌گیرد و در عوض، مسئولیت اولیه ناشی از چنین خسارتی باید متوجه اشخاص خصوصی باشد. در نتیجه، قواعد بین‌المللی مربوط به مسئولیت خصوصی یکی از جنبه‌های مهم پروژه قانون‌سازی کمیسیون حقوق بین‌الملل می‌باشد. معضل حیاتی که باید حل شود، این است که صندوق‌هایی برای پرداخت غرامت تعبیه گردد. این مسأله از طرق مختلف که یکی از آنها، ایجاد مسئولیت فرعی برای کشورهای مجوزدهنده فعالیت می‌باشد، قابل انجام است. بنابراین، پیوند مسئولیت خصوصی و دولتی یکی از معضلات اساسی است که باید راهکار مناسبی برای آن انتخاب شود، این مسأله باعث می‌شود که تغییری در مسئولیت بین‌المللی ناشی از خسارات زیست محیطی صورت گیرد.