نقد کارگزاران بر بودجه ۸۵

 ملت شریف ایران
لایحه بودجه سال ۱۳۸۵ پس از بررسی‌های انجام شده در کمیسیون‌های تخصصی مجلس شورای اسلامی ‌برای اتخاذ تصمیم در کمیسیون تلفیق و سپس صحن علنی مجلس آماده می‌شود. از آنجا که این سند به عنوان اولین بودجه دولت جدید، شرایط عمومی ‌اقتصاد کشور را به شدت متاثر خواهد ساخت و نیز با توجه به نگرانی‌هایی که کارشناسان و صاحب‌نظران در خصوص پیامدهای منفی تصویب و اجرای این لایحه ابراز داشته‌اند، شایسته است روی محورهای کلیدی لایحه تدبر و تعمق لازم صورت پذیرد.
در این فرصت نکاتی را به طور خلاصه متذکر می‌شویم به امید آنکه نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی ‌که اکنون مسئولیت تصویب نهایی بودجه را برعهده دارند، با امعان نظر در آن، کشور را از ورود به ورطه خطرناک رویارویی با مشکلات اقتصادی ـ اجتماعی غیرقابل تحمل با حسن تدبیر برهانند.
اهمیت و ضرورت این امر از آن جهت بیشتر می‌شود که توجه داشته باشیم به علت تنش‌های اخیر کشور در مناسبات بین‌المللی، تضعیف سرمایه‌های اجتماعی که به خصوص با حذف تعداد قابل توجهی از مدیران مجرب و خدوم از دستگاه‌های اجرایی تشدید شده است و تبلیغات و جهت‌گیری‌های دولت در ماه‌های اخیر که به پدیده ناامنی اقتصادی و فرار سرمایه‌ها دامن زده است، تنظیم و اجرای بودجه‌ای متوازن و مبتنی بر ملاک‌های دقیق علمی و کارشناسی را حداقل اقدامی ‌الزامی ‌می‌نماید که باید برای مقابله با شرایط حاد احتمالی آینده مدنظر قرار گیرد تا ان‌شاءالله تبعات منفی بی‌توجهی به این امر دامنگیر نظام مقدس جمهوری اسلامی ‌نشود.
حزب کارگزاران سازندگی ایران با تکیه بر سه محور اصلی عزت اسلامی، آبادانی ایران و تداوم سازندگی تلاش می‌کند تا حتی‌الامکان به طور مجمل لایحه پیشنهادی دولت برای بودجه سال ۱۳۸۵ را حول سه محور
۱ـ مغایرت لایحه پیشنهادی با اسناد بالادستی
۲ ـ آثار منفی لایحه پیشنهادی بر شاخص‌های کلان اقتصادی
۳ ـ مغایرت لایحه پیشنهادی با شعارها و وعده‌های رئیس‌جمهوری
مورد تحلیل قرار داد.
۱ـ مغایرت‌های لایحه پیشنهادی دولت با اسناد بالادستی بودجه شامل سند چشم‌انداز ۲۰ ساله، سیاست‌های کلی مصوب برنامه چهارم و قانون برنامه چهارم توسعه کشور. سه سند مذکور که دو سند اول توسط مقام معظم رهبری مورد تایید و تنفیذ قرار گرفته و قانون برنامه نیز از تصویب مجالس ششم، هفتم و مجمع تشخیص مصلحت نظام گذشته جهت‌گیری‌های کلی اقتصاد کشور را براساس اصول زیر تبیین کرده‌اند:
ـ قطع اتکای هزینه‌های جاری دولت به درآمدهای فروش نفت خام: بر این اساس حرکت در جهت تبدیل درآمد نفت و گاز به دارایی‌های مولد به منظور پایدارسازی فرایند توسعه و تخصیص و بهره‌برداری بهینه از منابع در بند ۴۲ سیاست‌های کلی برنامه تصریح شده است. در این راستا ماده ۲ قانون برنامه چهارم، دولت را مکلف ساخته تا سهم اعتبارات جاری درآمدهای غیرنفتی را به گونه‌ای افزایش دهد که تا پایان برنامه کل هزینه‌های جاری از محل مالیات و سایر درآمدهای غیرنفتی تامین شود.
ـ کاهش تصدی‌های دولت و تعقیب حضور کارآمد آن در قلمرو امور حاکمیتی که فصل دوازدهم برنامه بر آن تاکید دارد.
ـ مهار تورم و افزایش قدرت خرید و توانمندسازی مردم و به ویژه اقشار کم درآمد از طریق توسعه اشتغال و در کنار آن ایجاد نظام جامع تامین اجتماعی مصرح در بند ۳۹ سیاست‌های کلی و تبیین شده در مواد متعدد فصل دوازدهم قانون برنامه.
ـ‌ توانمندسازی بخش‌های خصوصی و تعاونی به عنوان محرک اصلی رشد اقتصادی براساس بند ۴۷ سیاست‌های کلی و فصل نخست قانون برنامه.
- ارتقای بازار سرمایه و اصلاح سیاست‌های پولی و ساختار بانک‌ها و بیمه‌ها که در ماده ده برنامه تصریح شده و در بند ۴۶ سیاست‌های کلی تنفیذ شده است.
- ارتقای کارایی بنگاه‌های اقتصادی و بهره‌وری منابع مادی، انسانی و فناوری مطروحه در فصل سوم قانون برنامه ۵ ساله.
متاسفانه لایحه پیشنهادی بودجه در موارد متعددی با اصول و سیاست‌های ماخوذه از اسناد سابق‌الذکر مغایرت دارد و این مغایرت‌ها هم از نظر محتوایی و هم از جهت کمی ‌و کیفی قابل احصا است. به عنوان نمونه می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
۱ـ۱ـ منظور داشتن بیش از ۴۰ میلیارد دلار (با احتساب ۴ میلیارد دلار واردات بنزین) از درآمدهای حاصل از فروش نفت خام برای مصارف دولت. این رقم علاوه بر آنکه در تباین جدی با جدول شماره ۸ قانون برنامه است با بند ۵۱ سیاست‌های کلی نیز مغایرت دارد. وفق نص قانون کل مصرف ارزی بودجه در سال ۱۳۸۵ می‌باید کمتر از 14/5 میلیارد دلار باشد. انحراف ۲۵ میلیارد دلاری از قانون در دومین سال اجرای آن علاوه بر آنکه تحقق دیگر اهداف برنامه را با مخاطره روبه‌رو می‌کند وابستگی اقتصاد کشور به نفت را به میزان بی‌سابقه‌ای افزایش می‌دهد.
برداشت 16/4 میلیارد دلاری از حساب ذخیره ارزی عملاً اعلام پایان کار این حساب و سازوکارهای پیش‌بینی شده برای آن است. این حساب که در سال ۷۹ و با هدف مصون سازی بودجه کشور از نوسانات قیمت جهانی نفت طراحی شده بود در شرایط ارجاع گزارش پرونده هسته‌ای ایران به شورای امنیت سازمان ملل می‌توانست علاوه بر ایجاد یک پس‌انداز ملی مطمئن از طریق اعطای وام خرید کالا و خطوط بیمه اعتباری به رونق صادرات کشور بینجامد.
۲ـ۱ـ رشد چشمگیر بودجه جاری پیشنهادی سال ۸۵ نسبت به سال ۸۴. متاسفانه دولت نهم بر رویکرد غیرعلمی جلوگیری از افزایش درآمدهای دولت به عنوان «تثبیت قیمت‌ها» اصرار ورزیده و قصد دارد به رغم پیش‌بینی تورم 13/5 درصدی در لایحه بودجه، ۹ قلم کالای اساسی را همچنان به قیمت‌های سال ۱۳۸۲ عرضه کند. تقارن این تصمیم با رویکرد رئیس‌جمهور در سفرها و جلسات مختلف که همواره متضمن افزایش مصارف بودجه است باعث شده تا اعتبارات جاری بودجه سال آینده از رشد بی‌سابقه 48/2 درصدی نسبت به قانون بودجه امسال برخوردار باشد. نسبت بودجه عمرانی به جاری ۷ درصد کمتر از رقم مصوب برنامه بوده و بیشترین وابستگی بودجه جاری به درآمدهای نفتی در سال آینده رخ خواهد داد.
همچنین در حالی که اعتبارات هزینه‌ای برخی از نهادهای عمومی ‌غیردولتی از رشدهای بالای صددرصد در سال آینده برخوردار خواهد بود این رقم در مورد آموزش و پرورش صفر، بهداشت و سلامت 9/4 و تربیت بدنی 4/1 درصد پیش‌بینی شده است که نشان دهنده عدم اهتمام دولت به آن دسته از هزینه‌های جاری است که به رشد سرمایه‌های انسانی کشور منجر خواهند شد.
۳ـ۱ـ افزایش میزان هزینه‌های جاری نسبت به درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای غیرنفتی از حدود ۵۸ هزار میلیارد ریال مندرج در قانون برنامه چهارم به ۱۰۳ هزار میلیارد ریال. رشد هزینه‌های جاری در لایحه بودجه ۸۵ موجب شده تا به رغم پیش‌بینی افزایش 27/7 درصدی درآمدهای مالیاتی، نسبت این درآمدها به هزینه‌های جاری از ۵۱ درصد در بودجه امسال به ۴۴ درصد در بودجه ۸۵ کاهش پیدا کند. همچنین نسبت مالیات‌ها از منابع درآمد غیرنفتی که در قانون برنامه 39/1 درصد پیش‌بینی شده بود در سند لایحه به 28/1 درصد تقلیل پیدا کرده است.
به عبارت دیگر دولت در بودجه سال آینده به موازات گسترده‌تر کردن نیاز بودجه به صادرات نفت خام از سهم صحیح‌ترین منبع بودجه یعنی مالیات کاسته است. ادامه این روند به معنی کاسته شدن نیاز دولت از فعالیت‌های اقتصادی شهروندان و وابسته‌تر شدن آن به درآمد حاصل از فروش منابع زیرزمینی است که نتیجه‌ای جز کاسته شدن از پاسخگویی دولت در برابر ملت نخواهد داشت.
۴ـ۱ـ رشد فزاینده نقدینگی و به تبع آن نرخ تورم در لایحه بودجه سال آینده بسیار بیشتر از پیش‌بینی‌های برنامه چهارم در نظر گرفته شده است. وفق جدول شماره یک قانون برنامه چهارم متوسط رشد نقدینگی در سال‌های ۸۴ تا ۸۸ می‌باید از ۲۰ درصد و نرخ رشد تورم از ۹/۹ درصد فراتر نرود. گرچه نرخ رشد تورم در لایحه 13/5 درصد پیش‌بینی شده اما در نظر گرفتن افزایش ۱۰ میلیارد دلاری خالص دارایی خارجی بانک مرکزی در سال آینده و تبدیل آن به حدود ۹۰ هزار میلیارد ریال پول قدرت با احتساب ضریب انبساط پولی رشد حدود ۳۵ درصدی نقدینگی را برای کشور به ارمغان خواهد آورد.
به رغم اینکه در اهداف برنامه بر عدم استقراض از نظام بانکی تاکید شده اما با افزایش خالص دارایی‌های بانک مرکزی پایه پولی رشد کرده و همان نقش استقراض از نظام بانکی را ایفا خواهد کرد. رشد نقدینگی کشور با اجرای لایحه علاوه بر اینکه حدود دو برابر متوسط عدد برنامه است، سه برابر رشد نقدینگی متوسط جهانی خواهد بود. حجم سنگین رشد حجم پول و شبه پول در سال آینده با لحاظ کردن تمامی ‌تمهیدات پیشگیرانه دولت نظیر فروش اوراق مشارکت، نرخ رشد تورم واقعی را به بالاتر از ۲۰ درصد خواهد رساند. رقمی‌ که قائم مقام وزیر اقتصاد هم نسبت به آن اعلام خطر کرده است.
۲ـ آثار منفی لایحه پیشنهادی بر شاخص‌های اقتصاد کلان:
با نگاهی به ارقام و سیاست‌های مندرج در لایحه بودجه سال ۱۳۸۵ می‌توان دریافت که مجموعه دستاوردهای دولت در سال‌های گذشته در جهت اصلاح ساختار اقتصاد و کنترل حجم نقدینگی و تورم و توسعه بنیادهای تولیدی کشور نه تنها دنبال نخواهد شد بلکه این دستاوردهای مثبت که با هزینه‌های بعضاً زیاد حاصل آمده است به سرعت رو به تخریب خواهد گذاشت و تصویب و اجرای لایحه پیشنهادی می‌تواند اقتصاد کشور را در مدت کوتاهی با بحران‌ها و مصائب غیرقابل تحملی مواجه سازد. برخی از مواردی که می‌توان برای اثبات نظریه بالا مورد اشاره قرار داد عبارتند از:
۱ـ۲ـ نرخ رشد بالای بودجه به قیمت‌های ثابت که بالا‌ترین رقم در طول ۳۵ سال اخیر است از یک طرف و عدم امکان تامین هزینه‌ها از محل درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای غیرنفتی منجر به دست اندازی وسیع دولت به منابع حاصل از فروش نفت خام می‌شود و این امر به نوبه خود رشد چشمگیر نقدینگی و تورم را به دنبال خواهد داشت.
۲ـ۲ـ استفاده از حساب ذخیره ارزی فراتر از آنچه در قانون برنامه چهارم پیش‌بینی شده است منجر به رشد شدید واردات و به تبع آن تضعیف قدرت رقابت کالا‌های تولید داخل و نهایتاً ورشکستگی و تعطیلی بنگاه‌های تولیدی داخلی خواهد شد که متاسفانه آثار اولیه آن را می‌توان در همین ایام اخیر دید. با احتساب نرخ بلندپروازانه 39/3 دلار برای هر بشکه نفت خام در بودجه سال آینده دولت 16/3 میلیارد دلار از منابع حساب ذخیره برداشت خواهد کرد.
به این ترتیب حساب مازاد درآمد ارزی براساس مفروضات بودجه‌ای در پایان سال آینده 5/8 میلیارد دلار بدهکار خواهد بود. حتی در خوشبینانه‌ترین حالت یعنی با فرض درآمد ارزی نفت خام سال آینده معادل رقم سال جاری، مازاد حساب در پایان سال آینده از 1/4 میلیارد دلار تجاوز نخواهد کرد.
همچنین دو موضوع قابل توجه دیگر نیز بر بعد آسیب‌پذیری این تصویر می‌افزاید: نخست اینکه غالباً مصارف و برداشت‌های دولت از حساب مازاد درآمد ارزی پیشرس است، در حالی که ورودی مازاد درآمدهای نفتی اواخر سال محقق می‌شود. به عبارت دیگر دولت منابع خود را طی چهار ماه اول سال برداشت می‌کند، در حالی که مازاد منابع نفت معمولاً در سه ماه پایانی سال به حساب منظور می‌شود. این موضوع باعث می‌شود که در فاصله مرداد تا آذر حساب مازاد درآمد ارزی با کسری نقدینگی سنگینی مواجه شود که برای جبران آن می‌باید استقراض نماید. مشکل دوم آنکه نظام بانکی کشور پیشاپیش از محل حساب مازاد درآمد نفتی حجم قابل توجهی ـ حداقل حدود ۷ میلیارد دلار ـ تعهد نسبت به بخش غیردولتی ایجاد کرده است که با بدهکار شدن یا تخلیه صندوق تکلیف این تعهدات نامشخص خواهد بود.
۳ـ۲ـ اعمال مجدد سیاست‌های تکلیفی: تخصیص بیش از ۹ هزار میلیارد ریال از منابع بانکی در پنج سفر استانی دولت و تاکید رئیس‌جمهور بر کاهش دستوری نرخ سود بانکی و بخشودگی جریمه دیرکرد و سود وام‌ها به معکوس شدن حرکت به سوی استقلال سیاست‌های پولی از نیازهای مالی دولت انجامیده و نهایتاً به بی‌ثباتی فضای اقتصاد کلان خواهد انجامید. همچنین صدور فرامینی نظیر سهمیه بندی استانی تسهیلات و اعطای آن با دستور استاندار نظام بانکی کشور را با چالشی گسترده مواجه خواهد کرد.
۴ـ۲ـ اجرای بودجه پیشنهادی علاوه بر اینکه موجب بزرگتر شدن بدنه دولت و دخالت بیشتر آن در امور مربوط به تصدی‌های اقتصادی و اجتماعی می‌شود، منجر به وابستگی هرچه بیشتر اقشار ضعیف و کم درآمد به منابع حاصل از فروش نفت خام خواهد شد و در صورتی که در آینده به هر دلیلی کشور گرفتار کاهش درآمدهای نفتی گردد، بروز بحران‌های وسیع اجتماعی و اقتصادی محتمل خواهد بود. دولت در بودجه سال ۸۵ قصد دارد تا بیشترین منابع را از محل عایدات نفت، درآمدهای غیرنفتی، استقراض داخلی و خارجی تجهیز کرده تا از این طریق مشکلات اقتصادی کشور به ویژه بیکاری، فقر و محرومیت را حل کند. اما تجربه سال‌های جهش قیمت نفت در سال‌های ۵۶ تا ۵۲ به ما می‌گوید مشکلات یک کشور توسعه ‌نایافته را نمی‌توان فقط با تزریق منابع مالی یک شبه حل کرد. ناسازگاری درونی سیاست‌هایی ساده‌انگارانه و مردم پسند می‌تواند کشور را با مصائب جدی مالی و اقتصادی دست به گریبان سازد.
بی‌سبب نیست که در برنامه چهارم برای رسیدن به رشد بالای اقتصادی به کوچک کردن اندازه و ابعاد دولت و محدود کردن مداخله‌های آن در بازار و ایجاد بسترهای نهادی و قانونی لازم برای فعالیت بخش خصوصی مورد توجه قرار گرفته است. وخیم‌تر کردن فضای کسب و کار و سرمایه‌گذاری در کشور همزمان با تزریق منابع مالی بیش از توان جذب اقتصاد کشور به آن، ثمری در بر نخواهد داشت و به اتلاف منابع، کاهش رشد اقتصادی، افزایش تورم و انباشته شدن بدهی‌های دولت و در صورت تنزل قیمت نفت در بازار جهانی به مشکل کسری تراز پرداخت‌ها خواهد انجامید.
۳ـ مغایرت لایحه پیشنهادی بودجه با شعارها و وعده‌های رئیس‌جمهور به مردم:
وعده‌های اصلی اقتصادی رئیس‌جمهور در هنگامه مبارزات انتخاباتی و شعارهای مطرح شده توسط ایشان و همفکرانشان پس از پیروزی در انتخابات، عمدتاً حول اجرای عدالت، توسعه اشتغال و کاستن از وابستگی اقتصاد به نفت و در عوض «بردن نفت بر سر سفره‌های مردم» دور می‌زده است. با تحلیل لایحه پیشنهادی بودجه سال ۱۳۸۵ به روشنی می‌توان دریافت که این شعارها نه تنها تحقق نخواهند یافت بلکه مسیر حرکت اقتصاد کشور نیز در جهتی مخالف این شعارها هدایت خواهد شد.
مرور حساب‌های ملی ایران از سال ۳۸ تا آستانه افزایش ناگهانی قیمت نفت در سال ۵۲ نشان‌دهنده نرخ تورم یک رقمی ‌و رشد اقتصادی دو رقمی ‌طی این مدت است. این نسبت در سال‌های ۵۲ تا ۵۷ که قیمت نفت خام به یک‌باره افزایش یافت معکوس گشت و رشد اقتصاد ایران تک رقمی‌و نرخ تورم دو رقمی‌شد. پیش‌بینی رشد اقتصادی 6/5 درصدی یعنی 1/5 درصد کمتر از هدف برنامه، در کنار تورم 13/5 درصدی مورد ادعای دولت، که 3/5 درصد بیشتر از هدف برنامه است مدل رکود تورمی‌ و بروز علائم بیماری هلندی را برای سال آینده ترسیم می‌کند. هم چنانکه رشد سرمایه‌گذاری نیز با رقم 9/4 درصد، 2/8 درصد کمتر از پیش‌بینی برنامه خواهد بود. علاوه بر این رقم نگران‌کننده ۴۰ میلیارد دلار برای واردات سال آینده از یک سو فشار زیادی بر تولیدکننده داخلی وارد خواهد کرد و از سوی دیگر تثبیت نرخ ارز در عین تورم بالا قدرت رقابت محصولات داخلی را کاهش داده و بر توان اشتغال زایی آنها اثر مستقیم منفی خواهد داشت.
این وضعیت عدم پایبندی به شعار عدالت خواهی، کوچک کردن دولت و سند چشم انداز را روشن می‌سازد. همچنین وابستگی بیشتر بودجه دولت به درآمدهای نفتی منجر به وابستگی بیشتر اقتصاد و حاکمیت «رانت» بر بسیاری از فعالیت‌های اقتصادی شده و حجم بالای واردات در سال ۱۳۸۵ که برای تامین ارقام ریالی بودجه غیرقابل اجتناب خواهد بود منجر به کاهش سطح اشتغال و تشدید پدیده زشت بیکاری نیروهای جوان و تحصیلکرده خواهد شد.
از آنجا که مواردی از این دست و مشکلات دیگری که قابل پیش‌بینی است می‌تواند لطمات و صدمات مهلکی بر کشور وارد سازد و این برای نخستین بار پس از انقلاب اسلامی ‌است که دولت بر بودجه انبساطی تاکید و داشته کمیسیون تلفیق مجلس تلاش وسیعی را برای کاستن از سهم درآمد نفت در بودجه آغاز کرده است، حزب کارگزاران سازندگی ایران اسلامی ‌امیدوار است مجلس شورای اسلامی ‌در بررسی نهایی بودجه با درایت و قاطعیت نقش خویش را در ممانعت از بروز این نابسامانی‌ها ایفا نماید.