اصلاح نظام بودجهنویسی در سایه تفاهم
احمد توکلی
اشاره:
لایحه سالانه، مهمترین لایحهای است که در طول سال دولتها به مجالس قانونگذاری تقدیم میکنند تا مجوز کسب درآمد و صرف هزینه را به دست آورند. دخل و خرج دولت، هر دو نقش تعیینکنندهای در تولید ملی و توزیع آن بین افراد و گروهها بازی میکنند و به طور مستقیم و غیرمستقیم در تقسیم قدرت و ثروت اثر میگذارد. در چند ماه اخیر، دولت چارچوب جدیدی برای بودجهریزی پیشنهاد کرده است که بحث مهم بودجه را در کانون توجه صاحبنظران، احزاب، گروهها و ذینفعان اجتماعی یا اداری قرار داده است. در این عرصه تلاشهایی صورت گرفته است که کم و بیش در رسانهها انعکاس یافت؛ ولی اهمیت موضوع و تنگی زمان، پرداختن پی در پی به این امر خطیر را ضروری میکند. در این باره گفتنی بسیار است که به برخی از آنها اشاره میشود:
1. ناکارآمدی روش مرسوم و مسیر جانکاه تهیه و تصویب آن موضوعی است که جملگی بر آن اتفاق دارند. اتلاف منابع، بیانضباطی ناشی از ساختار و محتوا، تسهیل کار چاقکنی و زد و بند، فراهم آوردن موجبات فساد و پیوندهای ناروای سیاسی از جمله تبعات ادامه وضع فعلی است. وضعیتی که نه دولت از اختیارات درستی در تهیه و اجرای بودجه برخوردار است و نه مجلس درخور شأن قانونیاش، قدرت سیاستگذاری و نظارت مییابد.
2- بعد از چند سال تحقیق در مرکز پژوهشها، نتایج روشنی برای اصلاح بودجهریزی به دست آمد که از اردیبهشت امسال در سمینارهایی به کمیسیونهای تخصصی مجلس عرضه شد تا هم نظرات نمایندگان و هم دولت نهم نیز که ظرفیت قابل توجهی برای تحول در موانع ساختاری دارد، در تابستان خبر از تغییر روش بودجهریزی داد و در مهر امسال چارچوب جدیدی برای این مقصود ارائه کرد.
3- چارچوب پیشنهادی دولت 3 تغییر را توصیه میکند:
4. انتقادات بر چارچوب در داخل مجلس و در سطح رسانهها آشکار و تلاشها بین دولت و برخی از مسئولان مجلس و نمایندگان ذیربط بری اصلاح تفاهمآمیز آغاز شد زیرا بررسی و تصویب بودجه براساس اصل 52 و نظارت دیوان محاسبات براساس اصل 55 حق و وظیفه مجلس است و چون هر چارچوب بودجهریزی، از جمله چارچوب پیشنهادی در نحوه بررسی و تصویب و نظارت دیوان اثر میگذارد، باید با تفاهم مجلس شکل بگیرد تا ضمن حفظ حقوق قوه مجریه، مانع استیفای حقوق قوه مقننه نباشد.
5. درباره حذف تبصرهها مشکلی وجود نداشت. کاری که طی سالهای پیش 3 بار به طور ناقص انجام شده است و قانونی عنوان قانون تنظیم برخی از مقررات مالی دولت، تبصرههای همیشگی را به مواد قانونی تبدیل کرده است و دولت در چارچوب پیشنهادی تبصرههای لازم را در لایحهای فوریتی قبل از تقدیم لایحه بودجه به مجلس آورده است تا الحاقیهای به قانون تنظیم به تصویب برساند.
6. اصل 52 قانون اساسی تهیه بودجه را در اختیار قوه مجریه قرار داده است و بررسی و تصویب آن را در اختیار قوه مقننه. ترتیب این کار را نیز به قانون عادی محول کرده است. متاسفانه فعلا قانونی جامع برای این کار وجود ندارد. فصل دوم قانون محاسبات عمومی، مصوب 1349 متکفل این امر بود که در اصلاحیه مصوب 1366 حذف شد. هماکنون جز مواد پراکندهای که در زیر به برخی اشاره میشود، چیزی در دست نداریم. بنابراین تحولخواهی دولت کاملا موجه است.
7. درباره تجمیع و کاهش شدید ردیفها ایرادات زیادی وجود دارد که پیش از ارائه آنها لازم است تاکید شود که اصل این کار دولت در جهت کاهش دیوانسالاری و بنابر فرض برای محاسبهپذیرتر کردن دولت است، پس اساسا قابل دفاع است. ولی بحث بر سر اندازه و ملاکهای آن است. اما ایرادات:
1) ماده 12 قانون برنامه و بودجه مقرر میکند که «... اعتبارات جاری دستگاههای اجرایی در بودجه کل کشور منظور و برای تصویب» تقدیم مجلس میشود. در بند 11 ماده یک همین قانون، دستگاههای اجرایی شامل وزارتخانهها، نیروهای مسلح، استانداریها، شهرداریها، موسسات دولتی، موسسات وابسته به دولت، شرکتهای دولتی و... تعریف شده است. بنابراین تقلیل آنها به حدود 60 ردیف مجاز نیست.
2) ماده 68 قانون محاسبات عمومی مقرر میکند «بودجه هر یک از وزارتخانهها، موسسات دولتی و واحدهای وابسته به آنها باید به طور کامل و جداگانه در بودجه کل کشور درج شود.» این نیز موید ایراد بند قبلی است.
3) اصل 55 قانون اساسی مقرر میدارد: «دیوان محاسبات به تمامی حسابهای وزارتخانهها، موسسات، شرکتهای دولتی و سایر دستگاههایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده میکنند، به ترتیبی که قانون مقرر میدارد، رسیدگی یا حسابرسی میکند که هیچ هزینهای از اعتبارات مصوب تجاوز نکرده و هر وجهی در محل خود به مصرف رسیده باشد...»
ظاهرا بدون تصویب بودجه دستگاههای اجرایی به تعریف پیشین، اجرای این اصل مقدور نخواهد بود، چرا که امضای موافقتنامه با 70 - 60 مرجع و تفویض اختیار توزیع اعتبارات به روسای آنها و امکان تغییر مکرر اعتبارات در طول سال، دستگاههای بسیاری را فاقد بودجه مصوب میکند.
4) مجلس به عنوان مرجع تعیینکننده وظایف دستگاههای دولتی، اول، باید بداند چه کارهایی در طول سال انجام خواهد شد (اهداف)، دوم، چه ترجیحاتی در کسب منابع و تخصیص اعتبار و چرا اعمال شده (اولویتها)، سوم، در ازای این مصارف، دولت چه تعهداتی میپذیرد (ارائه محصول یا اصلاح فرآیند) و در آخر آیا اعتبارات پیشنهادی متناسب است؟ (ردیفها). این وضع مطلوب است نه وضعیت جاری. دولت در یکی از جداول دوازدهگانه؛ فهرستی کلی از اهداف و شاخصهای کلان ارائه میکند و جهتگیری مثبت دارد، ولی در این حد از کلیت تقریبا خاصیتی از حیث تامین حقوق مجلس در سیاستگذاری و تصویب وجود ندارد و مهمتر آن که طبق چارچوب پیشنهادی برای اطلاع به مجلس تقدیم میشود نه تصویب.
5) بودجهریزی عملیاتی که براساس ماده 138 قانون برنامه چهارم، تهیه مقدماتش طی 2 سال اول برنامه، وظیفه دولت بود، متوقف میشود؛ چرا که چارچوب جدید، گام تازهای به آن سمت نیست و با چارچوب پیشنهادی بند «ج» و «د» این ماده نیز نقض میشود.
6) هر بودجه 3 هدف دارد: 1) انضباط مالی 2) تخصیص اعتبار متناسب با اولویتها 3) افزایش کارایی سیستم در تحقق اهداف. چارچوب پیشنهادی نه تنها این ویژگیهای فنی و علمی را بهبود نمیبخشد، بلکه انضباط را که رکن اصلی بودجه است، خرابتر میکند.
7) نکته مهم و اساسی این است که چارچوب پیشنهادی، فرصت لابیگری و اعمال سلایق و پیگیری تمایلات فردی و گروهی و حزبی را نسبت به وضع فعلی بشدت تقویت میکند.
8) باید توجه داشت که اگر پایه تحولی کج باشد، در آینده معلوم نیست چه خواهد شد. اگر حقوق قوه مقننه در امر مهم بودجه نقض شود، معلوم نیست در آینده چه بر سر مردمسالاری خواهد آمد.
9) درباره اعتبارات تملک دارایی سرمایهای (عمرانی) نیز در چارچوب پیشنهادی تنها فهرست طرحهای جدید برای تصویب به مجلس ارائه میشود در حالی که براساس ماده 32 قانون برنامه چهارم، گرچه طرحهایی که برای یک بار تصویب شدهاند، مجددا نیازی به تصویب ندارد، ولی اولا، «سازمان مدیریت و برنامهریزی موظف است اعتبارات مورد نیاز سالهای باقیمانده برنامه چهارم را در لوایح بودجه سالانه کشور منظور کند.» ثانیا، هر نوع تغییر در طرحها نیز محتاج تصویب است.
8- تلاشها برای نزدیکی نظرات دولت و مجلس تا 15/8/1386 به تفاهمات زیر منجر شد:
1) ردیفهای اعتباری هزینهای (جاری) تمامی دستگاههایی که قانون تاسیس یا اساسنامه مصوب مجلس دارند و طبق آنها وظایف و تکالیفی برایشان دیده شده است در لایحه بیاید و ردیفهای دستگاههای زیرمجموعه آنها برای اطلاع به مجلس داده شود. به این ترتیب استدلال درست دولت که خواهان پیشگیری از گسترش دیوانسالاری و شفافیت بودجه و محاسبهپذیری دستگاهها و مسئولان است، پذیرفته شده و حقوق قانونی مجلس نیز رعایت شده است. این تفاهم، گرچه تعداد دستگاههای دارای ردیف مصوب را بیشتر از پیشنهاد دولت میکند، ولی نسبت به وضع فعلی گامی به پیش است.
2) درباره طرحهای تملک دارایی سرمایهای (عمرانی) مطابق ماده 32 یاد شده عمل شود و جداول لایجه همه این موارد را شامل باشد: طرحهای جدید، طرحهایی که ارقام اعتبار سالانه آن کل اعتبار را تغییر میدهد و نیز طرحهایی که زمان مصوب، اهداف یا پروژههای آنها افزایش مییابد. این نیز نسبت به وضع فعلی، گامی به پیش است و در عین حال نگرانی نمایندگان را نیز کاهش میدهد.
3) دولت از پیشنهاد برای اضافه شدن 2 جدول دیگر به 12 جدول کلی نیز استقبال کرد. یکی جدول فهرست اهداف و تعهدات، دوم جدول موارد اختلاف لایحه بودجه 1387 نسبت به سال 1386. اولی گامی به سمت «هدفمندی» عنوان و الزام شده که در ماده 138 قانون برنامه چهارم است، گرچه ناقص انجام شود. دومی، موارد محل نزاع و بررسی را برجسته میکند و از اتلاف وقت و نیرو جلوگیری میکند.
امید است با پشتیبانی جناب آقای رئیسجمهور، این تفاهمات موثر افتد.
نظرات بینندگان
پربیننده ترین
ارسال خبرنامه
برای عضویت در خبرنامه سایت ایمیل خود را وارد نمایید.
