بودجه؛ آینه رفتار دولت

*هر سیستمی ‌قادر است ورودی‌ها یا درون‌داده‌ها را بگیرد و طی عملیات روشنی خروجی‌ها یا برون‌داده‌هایی داشته باشد و با بازخوری که از فرآیند کار خود می‌گیرد، می‌تواند نواقص خود را برطرف کند و به سمت بهبود برود.
در برنامه چهارم توسعه اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی ایران، دولت موظف شده است به جای بودجه مرسوم در سالیان گذشته، بودجه سالیانه عملیاتی تهیه کند. از آنجا که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی یا سازمان برنامه و بودجه سابق توانسته بود برجسته‌ترین کارشناسان اقتصادی و بودجه‌ریزی را گردهم آورد، چرا در برنامه‌های توسعه توجه به تهیه بودجه عملیاتی نشد و امروز با روی کار آمدن دولت نهم، درگیر این شده‌ایم که بودجه عملیاتی تهیه شود یا نه؟ در واقع می‌خواهم بگویم که ای کاش در طول آن 3 برنامه پنج ساله توسعه، دولت موظف به تهیه و تدوین بودجه عملیاتی می‌شد و از فرصت‌ها بهتر استفاده می‌کردیم؟
**سوال شما، یک سوال مهم و کلیدی است. به هرحال دیر یا زود باید رهبران حاکمیت کشورمان بنشینند و از سردرد با شفافیت، صراحت و صداقت به این اشکال بزرگ توجه بکنند و برایش راه‌حل پیدا کنند. از دید من، بودجه یک ساختار، کارکرد و یا برون‌دادی دارد که ساختار بودجه متاثر از ریشه قبل از خودش است. تاثیرپذیری بودجه از وضع قبل از خودش، خیلی مهم است. به هر حال چگونگی قواعد نهادی در یک کشور، چگونگی رابطه قوای سه‌گانه حاکمیت با همدیگر، چگونگی نقش دولت و وزرا، چگونگی نقش دولت مرکزی، چگونگی نقش مدیران استانی، چگونگی نظارت نمایندگان بر بودجه، چگونگی تقسیم کار بین سازمان مدیریت و دیوان محاسبات در ارزشیابی بودجه و تداخل گسترده بین نهادهای حاکمیت، از نکات بسیار مهم و قابل توجه هستند. اگر در کشوری بین قوای مختلف حاکمیت یعنی قوه مجریه، مقننه و قضاییه، یک چیدمان منظم و تقسیم کار منظمی‌داشته باشیم و تعامل‌های مدنی، معلوم و مشخصی داشته باشیم، در گام بعد می‌توانیم انتظار داشته باشیم که این نوع چیدمان، در بودجه هم تاثیر بگذارد و بودجه کشور به طرف شفافیت سوق داده شود. به تعبیری بودجه، آینه رفتار و کردار اجزای مختلف حاکمیت است، این نیست که ما از نظر تکنیکی در تهیه بودجه اشکال داشته باشیم ولی کارشناسان سازمان برنامه با تجربه‌ای که داشتند ناتوان از حل آن باشند.
کارشناسان به راحتی می‌توانند این نوع مشکلات تکنیکی را برطرف کنند اما قبل از تهیه بودجه باید چگونگی تقسیم کار قوای سه‌گانه و چیدمان، نظم و انضباط حاکمیت برای اجرای یک برنامه معلوم باشد. بنابراین مشکل ما عمدتا برون‌زا است تا درون‌زا و در داخل سازمان برنامه. از این جهت اول باید حاکمیت، تکلیف خودش را معین کند. برای روشن شدن بحث، مثالی می‌زنم. الان قانون شوراهای شهر و روستا به اجرا درآمده است و شوراها را برپا کرده‌ایم. اما آیا تغییری در رفتار و کردار مجلس شورای اسلامی‌ و دولت مشاهده می‌شود؟ یعنی اینکه اگر قرار است شوراهای شهر و روستا باشند باید تقسیم قدرت و منابع را داشته باشیم و مثلا باید بگوییم تصمیم‌گیری در مورد فلان پروژه به عهده شورای شهر است و مجلس شورای اسلامی، درباره پروژه‌ها و راهبردهای ملی تصمیم‌گیری کند. وقتی این تقسیم‌بندی وظایف صورت بگیرد یک استاندار و مسئولان آن استان و اعضای شوراهای آن می‌توانند در مورد پروژه‌های استان و شهرستان‌های آن تصمیم‌گیری کنند و دولت هم نسبت به راهبردهای ملی و کلان اقدام کند. ما اگر بتوانیم مجلس و دولت را به تصمیم‌گیری در مورد راهبردهای کلان سوق دهیم، کارشناسان سازمان برنامه می‌توانند ساختار بودجه‌ای را تدوین کنند که پاسخگوی این درخواست دولت و مجلس باشد. چون این ساختارها اصلاح نشده است، مجلس شورای اسلامی‌ در زمان تصویب بودجه در مورد پروژه‌های ریز و درشت و راهبردی دخالت می‌کند. این نوع مداخله مجلس هم فرضا نوعی قواعد بازی را شکل می‌دهد، بودجه‌ای هم که متناسب با این اوضاع تهیه می‌شود همه را خسته می‌کند و موجبات عدم کارایی در کشور ایجاد خواهد کرد.
*ویژگی بودجه عملیاتی این است که هزینه تمام شده هر عملیات و پروژه در زمان تهیه بودجه برای سال بعد مشخص می‌شود. با تهیه چنین بودجه‌ای، تخصیص بودجه به شکل شفاف و روشنی قابل تحقق است. چرا در برنامه‌های قبلی توسعه به بودجه‌ریزی عملیاتی توجه نشد و کارشناسان و بودجه‌ریزان سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی درصدد برنیامدند که بودجه‌ریزی عملیاتی را در کشور رواج دهند؟
**در قانون برنامه پنج ساله اول و سوم توسعه، اصلاحاتی در حد خودش در ارتباط با ساختار بودجه و کارکردهای آن صورت گرفت. اما من توجه شما را به موضوع مهم‌تری معطوف کنم. می‌گویم اول حاکمیت و قوای سه‌گانه باید تکلیف خودشان را معلوم کنند، سازماندهی حاکمیت درست شود و تقسیم قدرت و منابع بین سطح ملی و استانی معین گردد. در گام بعد سازمان برنامه می‌آید از این نوع چگونگی چیدمان حاکمیت تصویری می‌گیرد و بودجه را تهیه می‌کند. به هر حالت بودجه ما اشکال دارد ولی تا وقتی تصویر و عکس منظمی‌ از رفتار حاکمیت گرفته نشود، ما نمی‌توانیم بودجه عملیاتی داشته باشیم.
*بودجه عملیاتی جزو مباحث ابتدایی اقتصاد و بودجه‌ریزی است. اگر سازمان برنامه با اتکا به توان کارشناسی و تخصصی خود از اوایل برنامه پنج ساله اول توسعه، بودجه‌ریزی عملیاتی را در دستور کار قرار می‌داد، به صورتی فرهنگ‌سازی لازم اتفاق می‌افتاد و حاکمیت به سمت منظم شدن و انتظام در کارها سوق داده می‌شد و نه اینکه تاکید براین نوع بودجه‌ریزی در برنامه چهارم توسعه بیاید و الان هم دولت به تهیه چنین بودجه‌ای باور ندارد. آیا حداقل، سازمان برنامه می‌توانست پیشنهادی در این زمینه داشته باشد؟
**بالاخره ما این نوع بودجه را پیشنهاد دادیم و در برنامه چهارم توسعه آمده است. امضای بالاترین مقام رسمی‌ کشور را برای اجرای برنامه چهارم توسعه گرفته‌ایم ولی الان این برنامه اجرا نمی‌شود. در واقع در قدم اول، حاکمیت باید منظم باشد و بعد ما از رفتار حاکمیت عکس بگیریم و برای آن بودجه تهیه کنیم. اگر آن عکس زیبا و منظم بود، باید الزاما بودجه مناسبی هم داشته باشیم ولی وقتی آن عکس، زشت است، بودجه روشنی هم نخواهیم داشت.
*آیا سازمان برنامه به عنوان یک سازمان فرابخشی نمی‌توانست حاکمیت را متقاعد کند که بودجه عملیاتی داشته باشیم و از این طریق تخصیص منابع به شکل بهینه صورت بگیرد؟
**این تلاش‌ها وجود داشته است. در برنامه دوم و سوم توسعه مباحثی مطرح شده بود که ارقام بودجه به شکل ریز و عملیاتی بیاید. به هرحال، تهیه و تدوین بودجه عملیاتی در برنامه چهارم توسعه به عهده دولت گذاشته شده است ولی الان اجرا نمی‌شود. نکته اساسی اجرای این روش بودجه‌ریزی است وگرنه ما تبحر زیادی برای زیبا گفتن و زیبا نوشتن داریم. در زمان تدوین برنامه پنج ساله چهارم توسعه دیدیم که خیلی دیر شده، به همین دلیل نزد مقام معظم رهبری رفتیم و از ایشان خواستیم تکلیف روشن شود. مطابق سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی که به امضای ایشان رسید، دولت به اهتمام به نظم و انضباط مالی و بودجه‌ای و تعادل بین منابع و مصارف موظف شد. در همین سیاست‌های کلی اصل 44 گفته شد: «تلاش برای قطع اتکای هزینه جاری به نفت.» به هر شکل تا وقتی که کل حاکمیت این موضوع را رعایت نکند نمی‌شود بودجه عملیاتی تهیه کرد.
*روشن شدن چگونگی قواعد نهادی و تقسیم وظایف دقیق قوا و دستگاه‌های حاکمیتی، کار بسیار پیچیده‌ای است و به راحتی امکانپذیر نیست. پس می‌توان گفت که تهیه بودجه عملیاتی، به سادگی صورت نمی‌پذیرد؟
**در مدت 60ـ50 سال اخیر، اصلاحاتی در بودجه‌ریزی انجام شد ولی چون این اصلاحات روبنایی بود مشکلات بودجه پایدار و شاید عمیق تر هم شده است. به خاطر اینکه فرآیند اصلاحی و تصمیم‌سازی خودمان را در این قضیه اصلاح نکردیم. من گفتم اصلاح بودجه دو شرط بیرونی و درونی دارد. شرط بیرونی، شرط کلیدی است و تا این حوزه اصلاح نشود، انتظار نداشته باشید با تغییر شکل و تکنیک‌های بودجه، بشود بودجه را به معنای واقعی اصلاح کرد. این بحث مهمی ‌است بنابراین در برنامه چهارم توسعه گفته شده که کشور در آستانه قرن 21 است و می‌خواهد در منطقه از نظر تولید ناخالص داخلی و فناوری اول باشد. در رویکردهای سند چشم‌انداز 20 ساله کشور هم آمده که ما می‌خواهیم مردم‌سالاری، دموکراسی، نظم و انضباط داشته باشیم. به هرحال، این مردم سالاری یعنی اینکه قدرت، بین تهران و استان‌ها توزیع بشود و باز بین استان‌ها و شهرستان‌ها توزیع شود. ما باید تفکیک قوا (و نه استقلال قوا)، منظومه شدن قوا و سپهر کارآمد قوا را داشته باشیم. سپهر کارآمد قوا یعنی اینکه قوای کشور مانند یک تیم کارآمد شوند. هر تلاشی که در این زمینه‌ها انجام شود، اثر مثبت خودش را بر ساختار بودجه و تکنیک‌های اصلاحی آن خواهد گذاشت. وقتی که منشور حاکمیت یعنی منشور توزیع قدرت حاکمیت در سطح ملی و استانی تهیه شد، باید فورا به سازمان برنامه بگویید براساس این سطح بندی توزیع قدرت، بودجه را اصلاح کند. سازمان برنامه هم می‌گوید بودجه سطح ملی و بودجه سطح استانی چنان شکلی دارد. اما ما هنوز سند معلوم و پایداری در مورد توزیع قدرت بین مرکز و استان‌ها نداریم. البته در قانون برنامه چهارم توسعه و چشم‌انداز 20 ساله کشور و سیاست‌های کلی اصل 44، بحث‌هایی در مورد توزیع قدرت و توزیع منابع آمده است. اما رویکردها و رفتار دولت نهم با مفاد آن سندهای تصویب شده مغایرت دارد. دولت موضوع تمرکززدایی را مطرح می‌کند ولی ما مشاهده می‌کنیم که رئیس‌جمهور و وزرا به استان‌های مختلف می‌روند، در آنجا خیلی صریح تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری می‌کنند و بودجه تخصیص می‌دهند. در واقع، مکان توزیع منابع، استانی شده است اما این به معنای عدم تمرکز نیست. تمرکززدایی به این معنا است که استاندار و مدیران یک استان، خودشان بنشینند براساس جایگاه و توسعه استان، تصمیم‌گیری کنند و میزان قدرت و منابع هر استان مشخص باشد و دولت مرکزی در تصمیم‌گیری استاندار و مدیران هر استان دخالت نکند.
*منظور شما این است که دولت در جلسه استانی فرضا در مورد گازرسانی به روستاهای آن استان تصمیم گیری نکند. از این نظر که ما، در دوره پساانقلاب هستیم، آیا مانند کشورهای توسعه‌یافته، قوا و دستگاه حاکمیتی با کسب تجربه به این نتیجه خواهند رسید که تقسیم‌بندی وظایف را بپذیرند و در کار یکدیگر دخالت نکنند؟
**در کشورهای توسعه یافته غربی، دولت در اقتصاد و اجتماع دخالت نمی‌کند. من در مورد آنها بحث نمی‌کنم. در کشورهایی مثل تایوان، کره جنوبی، مالزی و هندوستان که رشد اقتصادی بالایی دارند، در واقع رهبران آنها با هم تفاهم کردند و استنباط واحدی از توسعه داشتند. آنها با داشتن این تفاهم و استنباط واحد توانستند موفقیت کسب کنند. ماهاتیرمحمد نخست‌وزیر سابق مالزی گفته بود مالزی عقب افتاده بود و اکثر مردم بی‌سواد بودند ولی ما به عنوان رهبران مالزی نشستیم و بین خودمان میثاق فکری، ارزشی و عملی امضا کردیم. بعد برای این میثاق‌نامه خودمان، یک سازمان برنامه درست کردیم و گفتیم اگر مالزی به جایی رسید به خاطر این سازمان برنامه است که شکل دادیم. ماهاتیرمحمد این جملات را به آقای‌ هاشمی‌رفسنجانی و آقای خاتمی‌گفت. ما نیز سند چشم‌انداز 20 ساله کشور، سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و برنامه پنج ساله چهارم توسعه را داریم. در واقع اینها منشور فکری، عملی و ارزشی رهبران حاکمیت است، اما در حال حاضر، تلاشی برای ساماندهی، سازماندهی و اجرای آن نمی‌بینیم.
*شما متاثر از گفته‌های ماهاتیرمحمد در مورد تهیه منشور توسعه هستید؟
**آن حرف‌ها علمی‌است. علم به ما می‌گوید برای اینکه یک کشور به توسعه برسد نیاز به پیش‌شرط‌هایی دارد، از جمله این پیش‌شرط‌ها می‌توان به این موارد اشاره کرد: چنین کشوری بتواند تا حد گسترده ای آموزش و پرورش خودش را همگانی کند، بی‌سواد نداشته باشد، یک تامین اجتماعی حداقلی داشته باشد، بتواند از یک حاکمیت سالم، مدبر و منسجم برخوردار باشد و از همه مهم‌تر اینکه اجزای آن حاکمیت سالم و مدبر، استنباط واحدی از توسعه داشته باشند. ما الان سند چشم انداز و برنامه چهارم توسعه را داریم اینها به قانون تبدیل شده است. اما الان گویا در رهبران حاکمیت، اصلا تفاهمی ‌در مورد آنها نیست و به فکر اجرای آنها نیستند.
*اینکه گفتید ماهاتیرمحمد چنان جملاتی را با آقایان ‌هاشمی‌رفسنجانی و خاتمی ‌مطرح کرده‌اند آیا این سخنان می‌توانست روی مقامات ایرانی تاثیر بگذارد تا به فکر تهیه منشور باشند؟
**به نظر من قطعا تاثیر گذاشته است. چون آقای‌ هاشمی‌ وقتی که از سفر مالزی برگشتند آمدند برنامه ایران 1400 را مطرح کردند. به هرحال حرکات اولیه اتفاق افتاد ولی بعدا آن کار متوقف شد. در دوره آقای خاتمی‌هم اصل الزامات شرط زمانی قانون اساسی و امثال آن مطرح شد و بالاخره با توجه به نیازهایی که بود برنامه چشم‌انداز 20 ساله تدوین شد. وقتی می‌گوییم برنامه 20 ساله، معنایش این است که این کشور و حاکمیت آن در 20 سال آینده می‌خواهد چه کار کند. وقتی که راهبرد توسعه کشور معلوم شد، نباید با تغییر دولت و جابه‌جایی مقامات، این برنامه به هم بخورد. الان با جابه‌جایی رئیس‌جمهور، کل راهبرد چشم‌انداز و سیاست‌های کلی اصل 44 و برنامه چهارم توسعه دچار خدشه و توقف شده است و حتی دولت دارد برعکس آن حرکت می‌کند.
*به چه صورت ممکن است ساختار حکومت به سمت شفاف شدن رفتارها حرکت کند تا ما بتوانیم بودجه‌ای عملیاتی داشته باشیم و به اهداف سند چشم‌انداز 20 ساله کشور در تبدیل ایران به قدرت برتر منطقه‌ای هم برسیم؟
**در مورد سوال قبلی که گفتید چرا در برنامه‌های اول، دوم و سوم توسعه بسترسازی نشده بود باید بگویم که این سوال خوبی است. البته در آن زمان تا حدودی اقدامات اصلاحی خاصی انجام شد. اما مهم این است که اگر مشکلی از قبل وجود داشته، باید به صورت منصفانه، صادقانه و با صراحت سعی کنیم مشکلات را حل کنیم.
*آیا وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های دولتی با ساختار سنتی می‌توانستند به سرعت متحول شوند و هزینه هر فعالیت و پروژه را در قالب بودجه عملیاتی شفاف کنند؟
**در فصل 12 قانون برنامه چهارم توسعه موضوع نوسازی حاکمیت مطرح شده است و قرار نیست این نوسازی یک شبه اتفاق بیفتد. بودجه‌ریزی عملیاتی هم یک فن اصلاحی و پایدار است و حداقل 5 تا 10 سال وقت می‌خواهد. وقتی نوسازی حاکمیت صورت بگیرد به وزارت بهداشت گفته می‌شود طی موافقتنامه‌ای یک صفحه‌ای یک میلیارد تومان می‌دهیم برای واکسن 2 میلیون نفر و دیگر لازم نیست موافقتنامه 200 صفحه‌ای تهیه شود که مثل سابق دیوان محاسبات و دارایی و همه را گیج می‌کرد. بودجه عملیاتی را زمانی می‌توان برای وزارت بهداشت تهیه کرد که وظایف آن در چارچوب چشم‌انداز 20 ساله کشور اصلاح شود. همزمان با بودجه عملیاتی باید در قانون محاسبات کشور نیز اصلاح صورت بگیرد.
*یکی از انتقاداتی که بر نظام بودجه‌ریزی داشتند این بود که رد و بدل شدن موافقتنامه‌ها بین سازمان‌های دولتی و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، خیلی وقت گیر بود. وقتی الان ادعا شود که ما این کار را در دو، سه روز انجام می‌دهیم، همان را به عنوان اصلاح معرفی می‌کنند...
**وقتی من به سازمان برنامه رفتم، موافقتنامه حدود 100 صفحه بود و در برنامه سوم توسعه، متوسط موافقتنامه را به 15ـ10 صفحه رساندیم. اما باید مناسبات بیرونی را در نظر داشته باشیم. به هرحال ما از نظر تکنیکی ضعف نداشتیم ولی به تدریج باید صفحات موافقتنامه کمتر می‌شد و در طول برنامه چهارم یعنی از سال 1384 به بعد باید دولت منضبط‌تر، روان‌تر و شفاف‌تر عمل می‌کرد. در حالی که الان دولت نسبت به برنامه چهارم توسعه بی‌توجه است و با رفتن به استان‌ها، در واقع تخصیص منابع را در معابر عمومی‌ انجام می‌دهد.
*سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی سابق تلاش می‌کرد بر عملکرد سازمان‌ها نظارت داشته باشد و اگر سازمان و وزارتخانه‌ای مطابق برنامه بودجه، فعالیت‌های مشخص شده را انجام نمی‌داد، بودجه‌اش را دریافت نمی‌کرد. با سفرهای استانی، دولت در تخصیص منابع به صورت بهینه عمل نمی‌کند و پشتوانه کارشناسی لازم را به همراه ندارد؟
**این کار دولت، مخالفت همه چیز است. بودجه هم برنامه یک ساله کشور است. به همین دلیل مقام رهبری در ابلاغ سند چشم انداز 20 ساله و سیاست‌های کلی اصل 44 گفته‌اند که شاخص‌های کمی‌سرمایه گذاری، درآمد سرانه، تولید ناخالص ملی، نرخ اشتغال، نرخ تورم، کاهش فاصله درآمدهای دهک‌های بالا و پایین و رشد فرهنگ آموزش و پرورش در بودجه سالیانه ذکر شود. وقتی که الان دولت به شهرهای مختلف می‌رود و بودجه‌های میلیاردی به پروژه‌های مختلف تخصیص می‌دهد بعدا باید توضیح دهد که وضعیت اشتغال و درآمد چگونه می‌شود. چون به هر حال، بودجه، سند مشخصی است و دولت براساس آن و برنامه‌های توسعه باید به مجلس و مجمع تشخیص مصلحت نظام پاسخ بدهد. وقتی که بودجه عملیاتی تهیه می‌شود باید آن شاخص‌ها در نظر گرفته شود. الان دولت، پول‌هایی را در سفرهای استانی تقسیم می‌کند ولی اینها برش از بودجه سالیانه، برنامه پنج ساله توسعه و سند چشم‌انداز 20 ساله کشور نیست.
*اخیرا دولت نهم در سفر استانی به استان اردبیل اعلام کرده است که بودجه استان اردبیل در سال 1387، دو برابر می‌شود. در استان خراسان جنوبی هم چنین چیزی مطرح شده بود. این نوع اظهارنظر از جانب مسئولان دولت نهم مورد اعتراض دکتر توکلی رئیس مرکز پژوهش‌های مجلس قرار گرفت که چرا این نوع بودجه اختصاص دادن با مشورت مجلس صورت نگرفته است.
به نظر می‌آید که این افزایش بودجه متکی به کار کارشناسی نیست. دلیلی هم ارائه نمی‌شود که چرا 2 برابر باشد و چرا 5 برابر نباشد؟
**مقام رهبری در سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی ابلاغ کردند که در بودجه باید اهتمام به نظم و انضباط مالی و بودجه‌ای باشد و تعادل بین مصارف و منابع رعایت شود. دولت، پارسال چهار متمم به مجلس برد و هرچه پول نفت بود مصرف کرد. امسال هم دولت کسری بودجه دارد ولی می‌خواهد اصلاحیه به مجلس ببرد که در عمل کارکرد متمم را دارد. شخص رئیس‌جمهور هم در دیدار با 57 اقتصاددان گفتند که ما کل درآمدهای نفتی را خرج می‌کنیم.
به هرحال این اظهارنظر مخالف ابلاغ مقام رهبری در خصوص سیاست‌های کلی اصل 44 است و در قانون برنامه چهارم توسعه هم گفته شده که دولت باید با 15 میلیارد دلار از درآمد نفت استفاده کند و بقیه را به حساب ذخیره ارزی واریز کند اما وقتی دولت می‌خواهد 45 میلیارد دلار از درآمد نفت مصرف کند باید بودجه دیگری تهیه کند. به همین دلیل است که می‌گویم باید شرایط بیرونی درست شود. چون در برنامه چهارم توسعه گفته شده که دولت باید بودجه‌ای براساس 15 میلیارد دلار تنظیم کند.
*در برنامه چهارم توسعه دولت موظف است فقط 15 میلیارد دلار از درآمدهای نفتی در بودجه استفاده کند ولی الان چندبرابر آن را می‌خواهد در بودجه بیاورد. از طرف دیگر دولت در سال جاری کسری بودجه دارد ولی برای گریز از رشد تورم می‌خواهد با «اصلاحیه» آن کسری را جبران کند. در حالی که این کسری چیزی جز متمم بودجه نیست. آیا این نوع اقدامات دولت در مغایرت با الزامات بودجه عملیاتی و شفاف‌سازی رفتارهای حاکمیت و دولت است؟
**کل کار دولت نهم در تضاد با جهت گیری برنامه چشم‌انداز 20 ساله کشور است و از شفافیت برخوردار نیست. دولت مطابق برنامه چهارم توسعه مکلف است به استان‌ها پول بدهد و برنامه توسعه هر استان مشخص باشد. برای مثال باید مشخص شود که استان اردبیل یا استان خراسان جنوبی در افق چشم انداز 20 ساله کشور چه وضعیتی خواهند داشت. یعنی یک استان کشاورزی است یا صنعتی. دولت وقتی به سفر استانی می‌رود باید پشت تریبون برای افکار عمومی ‌بگوید که آن استان چه جایگاهی در برنامه چشم‌انداز 20 ساله کشور دارد و در برش پنج ساله هم چه وضعیتی مردم آنجا در توسعه کشور دارند. اگر دولت بیاید بگوید با مصوباتی که فرضا در استان خراسان جنوبی در دور اول داشت و در دوره دوم به آنجا رفته، بالاخره جایگاه توسعه آن استان چگونه است و آن استان در تقسیم کار ملی و در توسعه کشور چه وضعیتی دارد. ما ممنون هستیم.
*اصلا بحث این نیست که یک استان در چه زمینه اقتصادی مزیت دارد. صحبت از گازرسانی و احداث جاده و ورزشگاه است.
**بله، در حالی که دولت مکلف است که سند توسعه‌بخش‌ها و استان‌ها را تهیه کند. در واقع باید ارتباط تنگاتنگ بودجه یک ساله، برنامه پنج ساله و چشم‌انداز 20 ساله را نیز روشن کند. اما الان پولی که دولت در استان‌ها تقسیم می‌کند فاقد نقشه راه است.
*اگر بودجه کشور به وزارتخانه‌ها واگذار شود و وزارتخانه‌ها مسوول تقسیم بودجه باشند، این شیوه عملکرد می‌تواند به نوعی در راستای بودجه عملیاتی قرار بگیرد؟
** ساختاری که دولت نهم دارد شکل می‌دهد در مغایرت جدی با برنامه چهارم توسعه و چشم‌انداز 20 ساله کشور است. من از این صریح‌تر نمی‌توانم حرف بزنم. تاکنون دولت هم سعی نکرده اقداماتش را قانونی کند. در حال حاضر چگونگی نظم و سازمان کارها، تقسیم کار بین تهران و استان‌ها و جهت‌دهی ردیف‌های بودجه معلوم نیست. مشخص هم نیست که دولت با این اقدامات می‌خواهد چه دستاوردی داشته باشد. از طرفی هم باید به طور دقیق دولت شاخص‌های اشتغال و توزیع منابع را بیاورد که این کار را هم انجام نمی‌دهد.
* اگر از منظر رفتارشناسی به عملکرد دولت نگاه کنیم، به نظر شما دولت چه هدفی را پیگیری می‌کند؟
**رئیس‌جمهور به کرات گفته که می‌خواهد منابع را برحسب صلاحدید روزمره تخصیص دهد. این رویکرد دولت، نه علمی‌است، نه در دنیا تجربه شده و نه قانونی است. هنر این است که دولت در دوران کم پولی و پرپولی، با کارآمدی و اثربخشی کار کند. معلوم نیست اگر قیمت نفت یکدفعه در مجموع به 10 میلیارد دلار برسد و یا مورد محاصره قرار بگیریم و یا وضع ناخواسته‌ای رخ بدهد، دولت می‌خواهد چه کار کند.
*خیلی جالب است با وجود افزایش بی‌سابقه درآمد نفتی کشور، دولت نمی‌تواند رشد اقتصادی 8 درصدی تولید ناخالص ملی را تحقق ببخشد و در حد 5/5 درصد متوقف شده است؟
* ما در سال 1381 با 5/17 میلیارد دلار که در بودجه بوده به رشد اقتصادی 6/7 درصد دست یافتیم و در سال 1382 به رشد 8/6 درصد رسیدیم. در همان زمان در حضور مقام معظم رهبری استدلال کردیم که با نظم بهتر، انضباط و با عشق و علاقه و کار بهتر می‌توانیم به رشد 8 درصدی برسیم. طبق گزارش‌های جهانی در کل منطقه یعنی از الجزایر تا نزدیکی‌های هند و پاکستان، در آن 2 سال بیشترین رشد را داشتیم. در آن زمان رشد اقتصادی ترکیه در حد 5 درصد بود و عربستان هم رشد پایین‌تری نسبت به ما داشت. ما الان درآمدهای نفتی مان به 60 میلیارد دلار رسیده است ولی رشد اقتصادی کمتری داریم. در مقابل ترکیه به رشد 9 درصدی دست یافته و رشد عربستان هم 7/6 درصد است. با توجه به کاهش رشد اقتصادی ایران و از آن طرف رشد شتابان عربستان و ترکیه، قطعا می‌گویم در افق چشم انداز نه تنها جایگاه اول منطقه را نداریم، بلکه باید بیمناک باشیم که به جایگاه زیر پنجم سقوط کنیم. علت کاهش رشد اقتصادی کشور در سال 82 هم ناشی از این بود که مجلس هفتم شکل گرفت و جهت‌گیری‌های این مجلس با سیاست‌های اقتصادی دولت اصلاحات متفاوت بود. به همین دلیل کشور در دوگانگی فرو رفت و با پیام‌های شدیدی که مجلس هفتم داد کل وضعیت تجارت، امنیت اقتصادی و سرمایه‌داری در‌ هاله‌ای از ابهام فرو رفت. به همین دلیل رشد اقتصادی ما در سال 1382 کاهش یافت.
*اگر کشور ما به مدت 20 سال، هر ساله رشد اقتصادی 8 درصدی داشته باشد، تولید ناخالص داخلی کشور یا درآمد سرانه ایرانی‌ها در 20 سال آینده دو برابر می‌شود. در حال حاضر دولت نمی‌تواند سیاست‌هایی را تدوین کند که ما به رشد 8 درصدی برسیم و از این طریق با افزایش تولید غیرنفتی، درآمدهای ایرانیان افزایش یابد.
**این نکته درستی است که گفتید. می‌خواهم این اعلام هشدار را مقداری عمیق‌تر کنم. در حال حاضر حتی اگر رشد 8 درصدی هم داشته باشیم نمی‌توانیم مطابق سند چشم‌انداز 20 ساله کشور، در سال 1404 شمسی جایگاه اول منطقه‌ای را به دست بیاوریم. چون در آن زمان رشد اقتصادی ترکیه و عربستان در حد 4 و 5 درصد بود و الان رشد آنها به 9 درصد رسیده است. این یک هشدار است. اگر بنا است که ما رشد 8 درصدی هم داشته باشیم، چون رشد آنها بالاتر است، باز کشورهای ترکیه و عربستان جایگاه اول را خواهند داشت. وقتی که چنین وضعی پیش آمده باید سند چشم‌انداز 20 ساله را اصلاح کنیم و از این به بعد نباید بگوییم می‌خواهیم اول شویم. در ضمن دولت باید با استفاده از 15 میلیارد دلار درآمد نفت به رشد 8 درصد می‌رسید. درحالی که الان بیش از 50 میلیارد دلار از درآمدهای نفتی برداشت می‌کند ولی خروجی‌های آن بسیار کمتر از میزان قابل پیش بینی است. بعضی‌ها می‌گویند در سال 1383، رشد اقتصادی کشور به 8/4 درصده رسید و الان باید رشد 5/5 درصد داشته باشیم. پایین آمدن رشد اقتصادی کشور در آن سال به خاطر استنباط مجلس هفتم از اقتصاد بود. در آن زمان کشور در دوگانگی فرو رفت و دیدگاه متفاوت از دیدگاه اقتصادی دولت شد، به همین دلیل رشد اقتصادی کشور پایین آمد.
قبلا مجلس ششم با دولت هشتم، دارای یک رویکرد بودند و تفاهم داشتند. پیام شان به کشور این بود که تجارت، امنیت اقتصادی و سرمایه داری چگونه خواهد بود.
*گفته شده که دولت نهم می‌خواهد بودجه عمرانی کشور را به دو برابر افزایش دهد. با توجه به اینکه برداشت این دولت از عمران، عمدتا احداث راه و جاده و امثال آن است، افزایش بودجه عمرانی چه تبعاتی برای کشور می‌تواند داشته باشد؟
**از اول انقلاب تا الان حدود 70 درصد بودجه مربوط به هزینه جاری بوده و بین 30 تا 35 درصد به بودجه عمرانی اختصاص یافته است. جناب آقای احمدی‌نژاد وقتی که رئیس‌جمهور شدند می‌گفتند ما بخش اعظم درآمدهای نفتی را صرف کارهای عمرانی خواهیم کرد. اما در نهایت آنچه اتفاق افتاد این بود که در سال 84 و 85 فقط حدود 12 میلیارد دلار از پول نفت صرف پروژه‌های عمرانی شد. حالا کیفیت پروژه‌های عمرانی چگونه است، بحث دیگری است، اما بخش اعظم درآمدهای نفتی، صرف بودجه جاری شد. شعار توجه به کارهای عمرانی مطرح شد، ولی عملکرد دولت نهم این است که از 55 میلیارد دلار فقط 12 میلیارد دلار صرف فعالیت‌های عمرانی شده است. به همین دلیل در این دو سال، اندازه دولت خیلی بزرگتر شد. در حالی که قرار بود اندازه دولت کوچک و متناسب و شکیل باشد.
* این بزرگ‌تر شدن در تعارض با برنامه‌های توسعه‌ای و کلان کشور است؟
**بله، در واقع دولت برخلاف سیاست‌های کلی اصل 44، برنامه چهارم توسعه و رویکردهای اصلاحی قانون دارد غیرمتناسب‌تر و بزرگ‌تر می‌شود. یعنی میزان مداخله‌اش بیشتر شده و غفلت‌اش افزایش پیدا کرده است. این وضع به وجود آمده مغایرتی جدی با احکام قانونی چشم‌انداز 20 ساله کشور دارد.
*اگر قرار است عملکرد دولت و دستگاه‌های آن شفاف شود، باید بودجه عملیاتی تهیه کند و یا حداقل در آن راستا حرکت کند. این مسیری که دولت در پیش گرفته، احتمالا به کجا ختم می‌شود؟
**بودجه عملیاتی، یک بحث تکنیکی و در سطح تکنسین‌ها است. این افراد هستند که در نهایت می‌توانند بودجه‌ای شفاف، کارآمد و محاسبه‌پذیر تهیه کنند. به هر حال دولت ملزم شده است که بودجه برنامه‌ای داشته باشد. الان دولت در این زمینه معیار ارزشیابی ارائه نمی‌دهد که فعالیت‌های دولت را ارزیابی کنیم. قضیه بودجه شبیه آن داستان شده که به شخصی گفتند وسط کره زمین کجا است؟ آن شخص گفت: «همین جایی که من ایستاده‌ام.» از او سوال کردند که چطور و او هم گفت: «بروید متر کنید.»
*تا چند روز دیگر، دولت بودجه سال 1387 را به مجلس ارائه خواهد داد. در روز‌های اخیر همچنان مذاکرات مجلس و دولت برای دستیابی به تفاهم در مورد چگونگی تهیه و تدوین بودجه 87 در جریان بود و هست. اگر این بودجه به شکل مناسبی تهیه نشود، امکان تصحیح آن در این فرصت کم وجود دارد؟
**نمایندگان می‌گویند بررسی بودجه خیلی طولانی می‌شد. ما باید کاری کنیم که بودجه به سرعت تصویب شود. در شیوه بودجه‌ریزی رایج تاکنون چانه‌زنی وزارتخانه‌ها و مجلس در مورد بودجه در مدت معینی به انجام می‌رسید. اما وقتی که دولت نهم می‌گوید بودجه را در قالب 60 ردیف ارائه می‌دهد، با توجه به فضای غیرشفاف فعلی، چانه‌زنی‌ها چند ده برابر خواهد شد. این چانه‌زنی زنده و پایدار از اول سال تا آخر سال در کل سطوح کشور به راه خواهد افتاد. فکر می‌کنم این چانه‌زنی‌ها و بده‌بستان‌ها که شفافیت و کارایی ندارد، به نفع کشور نیست.
الان بحث کوچک کردن و جمع و جور کردن بودجه مطرح است ولی معلوم نیست که فرضاً وزیر آموزش و پرورش به چه شکل می‌خواهد بودجه را بین 30 استان تقسیم کند و هر استان به چه شکل بودجه‌اش را بین ادارات مختلف تقسیم و توزیع خواهد کرد.
*اینکه ساز و کار توزیع بودجه مشخص نیست، به اعتقاد شما ممکن است تخصیص بودجه به جای پشتوانه کارشناسی، جنبه سلیقه‌ای پیدا کند؟
**دقیقا همین‌طور است. بودجه کوچک یا بزرگ اصالت ندارد. بلکه فرآیند تخصیص بودجه مهم‌تر است که باید شفاف، صریح، روان و معلوم باشد. الان کسانی که می‌خواهند کار تخصیص بودجه را انجام بدهند وقوف و آگاهی کامل در این حوزه ندارند. به همین دلیل است که می‌گویم عامل بیرونی بودجه، مهم‌تر است و از این جهت اقتصاد سیاسی کشور را در نظر دارم.
*دولت نهم می‌خواهد تخصیص بودجه را به عهده وزرا بگذارد. از طرفی هم چون انتخابات مجلس در اسفند ماه برگزار می‌شود، آیا مجلس می‌تواند در زمان تصویب لایحه بودجه به نحو مطلوب عمل کند و نظارت خود را اعمال نماید؟
**من فقط می‌دانم اگر این کار را آقای خاتمی ‌انجام می‌داد حتما داد شورای نگهبانی بلند می‌شد و می‌گفت خلاف قانون عمل می‌کند. برای مثال مطابق بودجه‌ها و اسناد چشم انداز20 ساله کشور و سیاست‌های کلی اصل 44، مقرر شده که دولت به چه شکل عمل کند و در واقعیت، دولت به آن صورت اقدام نمی‌کند و رشد اقتصادی کشور در حد 5 درصد است. مطابق دستور مقام رهبری، دولت موظف شده که شاخص‌های مختلف در مورد بیکاری و تورم و غیره را به صورت مشخص نشان دهد ولی شورای نگهبان به دولت اشکال نمی‌گیرد و مجمع تشخیص مصلحت نظام هم در این قضیه منفعل است. بنابراین من یک درخواست دارم که اگر قرار است دولت به قانون برنامه چهارم و سایر موارد تصویب شده توجه نکند، حداقل به خاطر حرمت رهبران حاکم که در تهیه این اسناد زحمت کشیدند، این اسناد را مسکوت بگذارند و این دولت هم به کار روزمره خودش بپردازد و مطابق سلیقه خودش پولی را که در اختیار دارد خرج کند.
*به چه صورت می‌توان ضرورت دستیابی کشور به رشد بالای 8 درصد، تک رقمی‌ کردن نرخ تورم و تلاش برای کسب جایگاه جهانی مناسب را یادآوری کرد؟
**به هر حال مقامات کشور اگر می‌خواهند سند چشم انداز 20 ساله کشور تحقق پیدا کند باید الزامات عملی و اعتقادی به مفاد آن داشته باشند. یک الزام این است که از برخورد سلیقه‌ای با این قانون خودداری شود. در حال حاضر اگر نکته‌ای هست باید فورا سند چشم‌انداز را اصلاح کنند وگرنه این قانون را مسکوت بگذارند. در صورتی هم که رهبران مملکت، مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای نگهبان و شخص مقام معظم رهبری می‌گویند چشم‌انداز درست است، پس باید دولت را ملزم کنند که در چارچوب سند چشم‌انداز حرکت کنند.
*گویی الان سند چشم‌انداز 20 ساله کشور که طبق آن ایران باید در سال 1404 جایگاه برتر علمی، اقتصادی و تکنولوژیک منطقه را کسب کند، در حالت تعلیق قرار گرفته است؟
**رفع این مشکل بستگی به این دارد که رهبران حاکمیت بنشینند و یکبار دیگر ببینند می‌خواهند چه کار کنند، چون الان ما رئیس‌جمهوری را داریم که روی صندلی قانون و اجرا است ولی قانون را قبول ندارند. وقتی آقای داوودی معاون اول رئیس‌جمهور می‌گوید برنامه چهارم توسعه را نامحرمان تهیه کرده‌اند، دولت باید فوراً این حرف‌ها را با قید سه فوریت به مجلس ببرد و برنامه چهارم توسعه را اصلاح کند. وضع فعلی اجرای قانونی نداشتن، زیبنده کشور نیست. وقتی که نه اصلاح قانونی را داریم و نه اجرای قانون را، کارشناسان نمی‌توانند بودجه مناسب تهیه کنند. متاسفانه الان کشور ما برای اولین بار از نظر نشر اطلاعات و آمار و ارقام و کارکرد‌ها در ‌هاله‌ای از ابهام فرورفته است. در حالی که یکی از شاخص‌های توسعه این است که هرچه جلوتر می‌رویم نشر اطلاعات کارآمدتر و به روزتر شود.
*در حال حاضر که در فضای انتخاباتی هستیم و نمایندگان مجلس هم به شدت درگیر تبلیغات هستند، با توجه به تصویب بودجه در آینده نزدیک و مصادف با تبلیغات انتخاباتی، سرنوشت بودجه 1387 و روند تصویب آن را چگونه ارزیابی می‌کنید؟
**دولت دارد مهم‌ترین عنصر یعنی زمان را از دست میدهد و بودجه‌ای را به مجلس ارائه خواهد کرد که دلش می‌خواهد. نمایندگان مجلس هم درگیر انتخابات هستند و تعطیلی ایام دهه فجر و سایر موارد را هم داریم بنابراین مجلس در یک موضع انفعالی قرار خواهد گرفت و هر آنچه را که دولت داده، ناچاراً تصویب خواهد کرد. البته ممکن است این نوع بودجه منجر به ایجاد فاجعه شود و بعضی هم بگویند چه خوب شد که بودجه شفاف و کوچک شد. کارشناسان این نوع شفافیت را قبول ندارند چون فرآیند شناخت، تصمیم‌سازی، تصمیم‌گیری، تخصیص منابع، ورودی و خروجی هر دستگاه باید معلوم باشد. الان دولت نهم همه این فرآیندها را در‌هاله ای از ابهام فرو برده است و پنهان می‌کند یا اینکه می‌گذارد و دست زمان خودش یک جوری آن را حل و فصل کند.
*آیا دولت با چنین اقداماتی می‌خواهد اختیارات بیشتری را به دست بیاورد و نظام پارلمانی ـ ریاستی کشور را به سمت نظام ریاستی ببرد و رئیس‌جمهور از اختیارات گسترده‌ای در اداره امور برخوردار شود و قوه مقننه تضعیف گردد؟
**دولت نهم نظام سیاسی را به سمت ریاستی برده است. البته ممکن است آقایان از این حرف ناراحت شوند. ما الان سند چشم انداز 20 ساله کشور را داریم ولی رئیس‌جمهور حرف‌های دیگری می‌زند. این حرف‌ها در پارلمان هم تبدیل به قانون نشده است. در برنامه چهارم توسعه گفته شده که دولت باید چه رویکرد‌های مشخصی در ارتباط با عدالت داشته باشد. دولت نهم در این راستا باید بگوید که به چه شکل می‌خواهد وضع 3 دهک پایین جامعه را بهبود ببخشد.
*چرا یک شخص می‌تواند نظام سیاسی ما را به سمت نظام ریاستی سوق دهد؟
**بودجه، آینه حاکمیت است و ابزار آرزو‌ها. وقتی که شما بخواهید سلسله مراتبی باشید، این بودجه در همان جهت کار می‌کند.
*بودجه می‌تواند باعث انضباط مالی دولت شود. از جانب دیگر هم ما می‌دانیم که دولت باید وابستگی‌اش را به درآمد‌های نفتی کمتر کند ولی دولت نهم بر تکیه بیشتر به درآمد‌های نفتی اصرار دارد. وقتی دولت در تهیه بودجه سال آینده می‌خواهد شفافیت حداقلی را به اجرا درآورد، انتظار بودجه عملیاتی داشتن، یک ایده آل دور از دسترس است؟
**بله، من گفتم بودجه عکس العمل حاکمیت است. یک دولت که می‌خواهد با انضباط کار کند یک جور بودجه می‌دهد و وقتی دولت نهم به جای برداشت 15 میلیاردی از نفت می‌خواهد 55 میلیارد دلار استفاده کند، شکل بودجه تغییر می‌کند. به هر حال، هر حاکمیتی بودجه دارد. در تفکر دولت نهم که می‌خواهد بودجه را به صورت استانی تقسیم کند 55 میلیارد دلار کم است، حتی اگر 100 میلیارد دلار هم بدهد آن را خرج می‌کند. باید توجه داشت که دولت با انضباط، خواهان بودجه منضبط است. وقتی که بودجه منضبط شکل بگیرد، باز همین بودجه می‌تواند دولت را منضبط‌تر کند اما نقطه شروع از دولت است. با نظم، انضباط، سامان و سازمان دولت است که مملکت رشد می‌کند. دولت منضبط می‌شود و بودجه نیز انضباط پیدا می‌کند و این بودجه منضبط نیز باز دولت را منضبط‌تر خواهد کرد.
*طبق برنامه چهارم توسعه مقرر شده دولت با استفاده از 15 میلیارد دلار درآمد نفت به رشد اقتصادی 8 درصد برسد. وقتی دولت چند برابر آن رقم را مورد استفاده قرار می‌دهد، دچار گریز از انضباط مالی می‌شود. این انضباط‌گریزی به هر حال موجب بالارفتن تورم هم خواهد شد. آیا چنین اتفاقی می‌تواند به نفع طبقات کم درآمد و در جهت عدالت‌محوری دولت نهم باشد؟
**به هر جهت وقتی رئیس قوه مجریه به عنوان مسوول بودجه متشتت باشد، بودجه‌ای هم که ارائه می‌دهد متشتت در می‌آید.
*برگزاری انتخابات مجلس در اسفند ماه سال جاری و تصویب بودجه سال آینده به صورت همزمان اتفاق می‌افتد. در این حالت که نمایندگان درگیر انتخابات هستند و کمتر می‌توانند وظیفه نظارتی خود را به انجام برسانند آیا ساختار سیاسی کشور به صورتی است که یک فرد در قوه مجریه بتواند با داشتن قدرت بیشتر، خواسته خودش به کرسی بنشاند؟
**همین‌جور است، بین رشد اقتصادی و سازمان و سامان دولت ارتباط وجود دارد. مثلا کره جنوبی، تایوان و مالزی، همگی عقب‌تر از ما بودند. اینها انضباطی را در حاکمیت پذیرفتند و مطابق آن انضباط جلو رفتند. ما نیز اگر در حاکمیت چنین انضباطی داشته باشیم موفق می‌شویم وگرنه به اهداف مورد نظرمان نخواهیم رسید.