درباره بودجه عملیاتی

رجبعلی مزروعی
رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در دولت احمدی‌نژاد قول داده که لایحه بودجه سال آینده بر پایه «بودجه عملیاتی» تهیه و تدوین و به مجلس ارائه شود. یقیناً اگر این وعده تحقق یابد آن را باید گامی اساسی و اصلاحی در نظام بودجه‌ریزی کشور قلمداد و از آن استقبال کرد و البته روزهای آتی آزمونی برای انجام این وعده است. «بودجه عملیاتی» آخرین تجربه برای بهره‌مندی حداکثری از منابع درآمدی دولت‌ها برای ارائه خدمات به شهروندان است. اگر مسئله اصلی علم اقتصاد را تخصیص بهینه منابع کمیاب بین تقاضاهای گوناگون و به حداکثر رساندن رضایت مصرف‌کنندگان بدانیم همه بحث و جدال‌هایی که به ویژه در سه قرن اخیر پیرامون علم اقتصاد و مکاتب اقتصادی اجتماعی انجام شده، در پاسخگویی به این مسئله بوده است. تجمیع بحث‌ها و نظریه‌ها در قالب سه نوع نظام «اقتصاد بازار»، «اقتصاد برنامه‌ریزی شده یا متمرکز» و «اقتصاد مختلط» تجلی خارجی یافته که کشورهای دنیا به گونه‌ای تجربی یا علمی یک نوع از آن را پذیرفته و عملکرد اقتصادی خود را بر آن پایه بنیان نهاده‌اند. آنچه مشهود و برجسته است اینکه عملکرد و دستاوردهای نظام‌های «اقتصاد بازار» و «اقتصاد مختلط» بر نظام «اقتصاد برنامه‌ریزی شده یا متمرکز» پیشی گرفته و تقریباً ‌در جهان امروز کمتر اقتصاددان نظریه‌پردازی از اینگونه نظام اقتصادی دفاع و آن را در عمل توصیه می‌کند.
نظام اقتصادی ایران به دلیل وابستگی به درآمد نفت و ساختار خاصی که دارد و به ویژه نقش تعیین‌کننده دولت در این زمینه، در قالب «نظام برنامه‌ریزی شده یا متمرکز» و با تسامح در قالب «اقتصاد مختلط» جای می‌گیرد. اگر هر یک از این دو قالب را برای اقتصاد ایران بپذیریم به معنای آن است که دولت (نظام تصمیم‌گیری حکومت اعم از قوه مجریه، قوه مقننه و دیگر نهادهای تاثیرگذار) نقش اصلی و تعیین‌کننده را در تخصیص منابع کمیاب جامعه در اختیار دارد و هرگونه تصمیمی در مورد هزینه‌های دولت می‌تواند سه عرصه تولید،‌ توزیع و مصرف را در جامعه متاثر ساخته و جهت‌دهی منابع را به سوی گروه‌ها و اقشار خاصی کم و زیاد کند و در نهایت،‌ در بهره‌مندی شهروندان از خدمات عمومی تاثیرگذار باشد. بدون شک شکل‌بندی جامعه ایران به طبقات اجتماعی کم‌درآمد، متوسط و ثروتمند و نابرابر مشهود اقتصادی -- اجتماعی فقر و غنا و عدم توسعه‌یافتگی متناسب با شرایط ایران ریشه در چنین موضوعی دارد و در واقع نظام بودجه‌ریزی کشور را باید عامل اصلی این وضعیت دانست.
کالبد شکافی تاریخی و عملیاتی نظام بودجه‌نویسی ایران در حوصله این نوشتار نیست، اما به طور اشاره می‌توان گفت که در دوره دولت اصلاح‌طلب خاتمی و مجلس ششم تلاش شد تا اصلاحاتی در نظام بودجه‌نویسی کشور به عمل آید و در این مسیر اقدامات در خور توجهی نیز انجام گرفت که در نهایت در قالب تعاریف و شکل بودجه‌نویسی (ساده‌سازی و شفاف‌سازی) و محتوایی (موضوعی کردن تبصره‌های بودجه و جدا کردن احکام دائمی و تجمیع آنها در قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت) ظاهر شد، اما به جدی می‌توان گفت که به لحاظ تخصیص منابع و نحوه هزینه نظام بودجه‌ریزی ایران تاکنون در مقابل هرگونه اصلاحی مقاومت کرده و متاسفانه این امر منجر به عدم بهره‌مندی بهینه و حداکثری از منابع و ناکامی مستمر دولت‌ها در تحقق اهداف کمی و کیفی خود بوده است. عدم تناسب بین هزینه‌های عمرانی و جاری (20 به 80) در همه سال‌های گذشته، افزایش رو به تزاید ارقام بودجه و به ویژه سهم شرکت‌های دولتی و گسترش مداخله دولت در اداره اقتصاد کشور بخشی از این موضوع است که سر جمع موجبات هرز روی منابع و دامن زدن به مفاسد اقتصادی را در کشور فراهم آورده است. در واقع «بودجه عملیاتی» بنیانی برای نظام بودجه‌ریزی با شاخص کارایی است و حاکمیت این روش در تهیه و تدوین لایحه بودجه سال آینده در گرو نگاهی نو و عزمی وافر برای اداره اقتصاد کشور به شمار می‌رود که البته با برخی شعارهای دولت مثل مبارزه با مفاسد اقتصادی نیز همخوانی دارد. انتظار می‌رود که دولت در آستانه بررسی و تصویب لایحه بودجه واقعاً به آنچه وعده داد، پایبند بوده و الزامات «بودجه عملیاتی» را راهنمای عمل خود قرار دهد. در این ارتباط از سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به عنوان دستگاه مجری بیشترین انتظار می‌رود و اینکه این سازمان با انتشار و تبلیغ و ترویج ادبیات «بودجه عملیاتی» به فهم و جای‌گیری این نوع بودجه‌بندی در اذهان تصمیم‌گیران یاری رساند و شرایط ذهنی را برای همراهی و همکاری آنان در این امر فراهم آورد. در عین حال این سازمان باید خود را در برابر مقاومت‌های احتمالی در این‌باره آماده سازد و تمهیدات لازم را برای دستیابی به هدف یاد شده فراهم آورد که مهمترین آنها تعریف و ارائه شاخص‌های کارایی در زمینه‌های مختلف بودجه‌ای برای اندازه‌گیری عملکرد منابع در قالب «بودجه عملیاتی» است.