منطق حقوقی WTO؛ کاستی‌ها و ضعف‌ها

محمد کاوه
هر چند پس از 22 بار، درخواست ایران برای الحاق به WTO پذیرفته شد اما عدم پذیرش این درخواست برای مدت طولانی، پدیده‌ای بی‌سابقه در تاریخ گات و سازمان تجارت جهانی بوده است که ناشی از وجود شرط اجماع در فرآیندهای تصمیم‌گیری از سازمان در خصوص الحاق است وقوع این پدیده که اختلالات ناشی از برقراری چنین شرایطی را در تصمیم‌گیری‌های سازمان گوشزد می‌کند. بررسی جایگاه این شرط در فرآیندهای تصمیم‌گیری سازمان تجارت جهانی را سودمند و بلکه لازم می‌سازد. این مقاله به بررسی اجمالی این امر می‌پردازد. در سراسر موافقتنامه عمومی تعرفه و تجارت گات(1947) هیچ سختی از "اجماع" (Consensus) به میان نیامده است.
چندان عجیب نیست اگر پیمان وقتی که در صدد تاسیس یک سازمان نبوده است و توجه چندانی به فرآیند تصمیم‌گیری نداشته باشند. اما گات در چند ماه خود نحوه تصمیم‌گیری طرفهای متعاهد را روشن ساخته بود. مهمترین این مواد، ماده 25 گات در خصوص  اقدام مشترک طرفهای متعاهد بود. این مده براساس نظام آرای همسنگ (هرعضو یک رای) مبنای تصمیمات طرفهای متعاهد را اکثریت آرا می‌خواند. در عین حال موارد خاصی نیز وجود داشت که تصمیم‌گیری در خصوص آنها به آرایی بیش از اکثریت نیاز داشت. تصمیم برای معافیت از تعهد (waiver) یک طرف متعاهد مطابق ماده 25 تصویب پیشنهاد تشکیل اتحادیه‌های گمرکی و یا مناطق تجارت آزاد مطابق با تعریف ماده 24 (چنانچه با الزامات مذکور در آن ماده مطابقت کامل نداشت)، تعیین دوره زمانی تغییر جداول امتیازات توسط طرفهای متعاهد مطابق ماده 28، تصمیمات طرفهای متعاهد در خصوص الحاق یک کشور و با قلمروی گمرکی به گات مطابق ماده 33 و اصلاح مواد (جز در خصوص مواد 1 و 2 و 29) که اصلاحشان مستلزم اتفاق‌ آرا (unanimity) میان تمامی طرف‌های متعهد بود) مطابق ماده 30،‌همگی نیازمند دو سوم آرا بود.
گات برخلاف صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی از نظام آرای ناهمسنگ برخوردار نبود از طرفی نمی‌توانست مخالفت قدرتهای بزرگ تجاری را نادیده بگیرد. گات ابزارهای محدودی برای فشار در جهت اجرای تصمیمات داشت و اتخاذ رویه اجماع در تصمیم‌گیری، هم به حفظ حاکمیت اعضا نزدیکتر بود و هم به عملی بودن تصمیمات کمک می‌کرد. از این رو اجماع در عمل به جای اکثریت ماده آرا به رویه معمول تصمیم‌گیری در گات بدل شد. حتی در موارد خاص رای‌گیری نیز (همچون معافیت از تعهد) پیش از انجام رای‌گیری رسمی، مذاکرات و مشورتها به منظور دستیابی به اجماع بر سر متن پیش‌نویس صورت می‌گرفت.
تبدیل پیمان موقت گات به سازمان تجارت جهانی برخلاف مقتضای سازمانی آن، از جهتی به جای تقویت حاکمیت سازمان حاکمیت اعضا را در فرآیند تصمیم‌گیری تقویت کرد. سازمان تجارت جهانی سنت نانوشته گات را به قانون نوشته خویش بدل ساخت و در موادی نسبت‌های بالاتری برای رای‌گیری تعیین کرد. موافقت‌نامه تاسیس سازمان تجارت جهانی در ماده 16 مقرر داشت که جز در مواردی که ترتیب دیگری مقرر گردیده است، این سازمان می‌باید با تصمیمات، رویه‌ها و عملکرد عرفی گات هدایت شود. همچنین براساس ماده 9، این سازمان رویه تصمیم‌گیری از طریق اجماع را که در گات 1947 دنبال می‌شد، ‌همچنان ادامه خواهد داد. مواد 9،10،12 موارد خاص رای‌گیری را در سازمان تجارت جهانی برشمرده است. بر این اساس تصمیم برای تصویب یک تفسیر و نیز معافیت یک عضو از تعهد و همچنین تصمیم نشست وزیران مبنی بر وادار ساختن یک عضو به پذیرش اصلاحیه مقررات براساس بند 3 ماده 10 مسلتزم اکثریت سه چهارم آرا می‌باشد. بعلاوه اصلاح مواد 9 و 10 موافقتنامه تاسیس، مواد1 و2 گات 1994 و مواد مربوط به اصل دولت کامله‌الوداد در موافقتنامه خدمت و مالکیت فکری مستلزم اتفاق آرا است و اصلاح دیگر مقررات نیازمند پذیرش دو سوم اعضا خواهد بود. همچنین تصویب موافقتنامه شرایط الحاق با اکثریت دوسوم اعضای سازمان خواهد بود. آیین‌نامه جلسات نشست وزیران و شورای عمومی مصوب 31 ژانویه 1995  (WT/L/28) در فصل هفتم خود با عنوان "تصمیم‌گیری" ضمن این لزوم مطابقت با مقررات موافقتنامه بویژه ماده9، شیوه‌های اجرای رای‌گیری را بیان می‌دارد. در سال 1995 شورای عمومی سازمان تجارت جهانی مواردی از ارجاع به رای را تجربه کرده بود. موافقت شورای عمومی با ارجاع به رای در خصوص پیش‌نویس تصمیم مربوط به الحاق اکوادور (WT/ACC/ECU/5) مذاکره مجدد جداول تعرفه‌ای سنگال (WT/L/80-87)  از آن جمله‌اند. اما براساس تشریفات تصمیم‌گیری موضوع مواد 9 و 12 موافقتنامه تاسیس (93/L/WT) که در 15 نوامبر 1995 مورد موافقت شورای عمومی قرار گرفت مقرر گردید در خصوص تقاضاهایی مربوط به معافیت و الحاق، تصمیم‌گیری بدوا براساس اجماع صورت گیرد (تصمیم‌گیری به بند آماده 9 موکول شد) بعلاوه مقوله اصلاحات نیز عملا به موضوع مذاکرات چند جانبه بدل گردید و در عمل انجام رای‌گیری هر چه محدودتر شد. به‌رغم گسترش دامنه رو به اجماع در سازمان تجارت جهانی می‌توانست به معنی کاهش حاکمیت سازمان به نفع حاکمیت اعضا باشد، از سوی دیگر مسیر کاملا معکوسی طی گردید و سازمان تجارت جهانی از طریق اصلاح رو به حل و فصل اختلافات توانست حاکمیت و تکامل سازمانی خود را به نحو متهورانه‌ای بهبود بخشد. مهمترین بخش این اصلاح، به اصلاح رویه اجماع در ساز و کار حل و فصل اختلافات مربوط می‌شد. برقرار رویه اجماع در گات در هیچ کجا به اندازه نظام حل اختلاف آن اخلال آفرین نبود.
تصمیم‌گیری بر مبنای اجماع در خصوص تاسیس هیاتهای رسیدگی به شکایات تصویب گزارش آنها و صدور مجوز تلافی، ‌این فرصت را به همه اعضا و از جمله طرفین اختلاف می‌داد تا با حق وتوی خود روند رسیدگی را در هر یک از مراحل آن متوقف نماید. در چنین وضعیتی احتمال ناچیزی برای صدور حکم وجود داشت و نقش ساز و کار حل اختلافات به عنوان ضمانت اجرا در حفظ حقوق و تعهدات اعضا به کلی مختل می‌گردید. رویه اجماع با مسدود ساختن تقاضای مجوز برای تعلیق امتیازات عضو خاطی، موجب توسل روزافزون به اقدامات یکجانبه متقابل بود که هدف کلی نظام تجاری را در جلوگیری از چنین اقداماتی تهدید می‌کرد در دور اروگوئه این مساله مورد مذاکره قرار گرفت. اتحادیه اروپا و ژاپن از رویه پیشین اجماع حمایت می‌کردند و آمریکا مخالف آن بود. در نتیجه مذاکرات دور اورگوئه، ‌کارکرد اجماع در نظام حل اختلاف سازمان جهانی تجارت نسبت به گات به کلی معکوس گردید. ماده 2 تفاهم‌نامه نوین حاکم بر حل اختلاف سازمان جهانی تجارت اگرچه همچنان تصمیمات رکن حل اختلاف را بر مبنای اجماع می‌داند و حتی تعریفی برابر با تعریف اجماع در موافقتنامه تاسیس،‌ ارائه می‌دهد اما مواد 6، 16، 17 و 22 روشن می‌سازد که مقصود از این اجماع، اجماع سلبی(Negative Consensus) است. بدین معنی که روند خودکار رسیدگی به شکایات تنها زمانی متوقف می‌شود که در خصوص توقف آن اجماع وجود داشته باشد.
واضح است که با وجود طرف شاکی، وقوع این امر احتمال ناچیزی خواهد داشت و لذا می‌توان گفت تصمیم‌گیری رکن حل اختلاف صرفا به یک تصمیم‌گیری تشریفاتی تبدیل شده است و نظام حل اختلاف یک روند شبه قضایی خودکار را طی می‌کند. با حل این مشکل اگرچه بزرگترین اختلال ناشی از برقراری شرط اجماع برطرف گردید، اما این شرط همچنان در بسیاری از موارد اختلالاتی را به همراه دارد. روشن است که اتخاذ تصمیمات به شرط اجماع به جای اکثریت آرا بیش از همه برای اکثریت زیان‌بار است. و کشورهای در حال توسعه که اکثریت اعضای سازمان را تشکیل می‌دهد از این جهت نمی‌تواند از اهرم تعداد خود استفاده کنند و همواره ممکن است در معرض وتوی اقلیت قرار گیرند. تعداد اندکی از کشورهای در حال توسعه در طرح پیشنهاد و مشورتهای غیررسمی منتهی به اجماع حضور دارند و از آنجا که ائتلاف نیرومندی ندارند، از هزینه‌های سیاسی مخالفت‌های معدود احتراز می‌جویند و این امر موجب می‌شود که آنان نتوانند به‌رغم موجه شدن یا مخالفتهای اعضای قدرتمند، ‌از حق مخالفت خود بهره گیرند.
به کارگیری شرط اجماع در خصوص متوقف ساختن درخواست الحاق از جهات دیگری نیز سوال برانگیز است ماده 12 موافقتنامه تاسیس سازمان تجارت جهانی برای هر دولت و قلمروی گمرکی مستقل به شرط داشتن اختیارات لازم، حق عضویت را به رسمیت می‌شناسد و تنها شرایط الحاق را، منوط به توافق می‌داند. در شرایطی که هر عضو سازمان می‌تواند در مذاکرات تعیین شرایط الحاق تا حصول توافق با کشور متقاضی الحاق شرکت جدید و از طرف دیگر مطابق ماده 13 (ماده عدم اجرا مشابه ماده 35، گات‌) از حق متقابل عدم اجرای موافقتنامه‌های تجاری چندجانبه در خصوص کشور متقاضی الحاق نیز برخوردار است، ‌متوقف ساختن درخواست الحاق یک کشور بویژه در مرحله پیش از مذاکرات الحاق بسیار غیرمنطقی به نظر می‌رسد و بلکه به منزله لطمه به منافع دیگر اعضای سازمان می‌باشد، در عین حال در مقررات سازمان تجارت جهانی در خصوص مواردی که مخالفتهای اعضای معدودی روند تصمیم‌گیری و پیشرفت مذاکرات را دچار اختلال می‌سازد چاره‌اندیشی شده است. براساس ماده 9 موافقتنامه تاسیس سازمان، جز در مواردی که تصمیم منحصرا می‌باید از طریق اجماع صورت گیرد، در دیگر مواردی که می باید از طریق اجماع تصمیمی گرفته شد، ‌چنانچه نتوان اجماعا تصمیمی را اتخاذ کرد، در مورد مساله مورد اختلاف با رای‌گیری تصمیم گرفته خواهد شد و رای‌گیری جهت کسب اکثریت ساده از میان آرای برابر اعضا صورت خواهد گرفت.
در تشریفات تصمیم‌گیری مقرر در مواد 9 و 12 موافقتنامه تاسیس (93/L/WT) نیز آمده است چنانچه در خصوص الحاق و با اعطای معافیت نتوان از طریق اجماع تصمیم گرفت رای‌گیری براساس مواد9 و 12 صورت خواهد گرفت در این سند همچنین آمده است که این رویه هیچ عضوی را از تقاضای رای‌گیری به هنگام تصمیم‌گیری باز نمی‌دارد. این بررسی کوتاه نشان می‌دهد که بکارگیری شرط اجماع برای متوقف ساختن درخواست الحاق یک کشور علاوه بر اینکه از منطق ضعیفی برخوردار است، درخواست الحاق را در بن‌بست حقوقی قرار نمی‌دهد. اما هنوز باید منتظر ماند و دید که سستی این منطق و یا چاره‌اندیشی‌های حقوقی سازمان، کدامیک زودتر کارگر خواهند افتاد و گره از این مشکل را خواهند گشود.