امید سیاوش
مهمترین رخداد اقتصادی این روزها انحلال عملی نهاد برنامهریزی کشور و تشکیل معاونتهایی جدید در نهاد ریاست جمهوری است. هر چند به نظر میرسد که در این باره قضاوت زود است و از حالا نمیتوان آیندهای شفاف و دقیق را برای نظام برنامهریزی کشور پیشبینی کرد. اما واقعیت این است که فعلاً تعداد زیادی از کارشناسان با این تصمیم به صورت جدی مخالفت کردهاند و مطابق معمول دو سال گذشته از صفت "غیر کارشناسی" برای آن استفاده کردهاند. هر چند با توجه به غافلگیرکننده بودن آن میتوان این تصمیم را با صفاتی دیگر چون "آنی"، "یکشبه" و... نیز همراه کرد. اما به هر حال باید منتظر ماند و عواقب آن را مشاهده کرد.
هنوز یک هفته از سخنان احمدینژاد درباره لزوم تغییر نظامهای برنامهریزی و مدیریت، بیمه و پولی بانکی در کشور نگذشته بود که شورای عالی اداری کشور به ریاست شخص وی، تصمیم گرفت سازمان مدیریت و برنامهریزی را در نهاد ریاست جمهوری ادغام کرده و به صورت یکی از معاونتهای رییسجمهور در بیاورد.
در جلسه اخیر این شورا به ریاست محمود احمدینژاد، مصوب شد که سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور به عنوان جدید "معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی رییسجمهوری" تغییر نام داده و در نهاد ریاست جمهوری ادغام شود.
این تصمیم در حالی صورت گرفته است که دو ماه و نیم پیش احمدینژاد بالاخره پس از گذشت بیش از 9 ماه از مصوبه الحاق سازمان مدیریت و برنامهریزی استانها به استانداریها، دستورالعمل این مصوبه را به دستگاههای اجرایی ابلاغ کرده بود. در این ابلاغیه آمده بود: "از آغاز سال 86 سازمان مدیریت و برنامهریزی هر استان با همه پستهای سازمانی، ردیفها و اعتبارات به استانداری مربوطه منتقل و به نام معاونت برنامهریزی استانداری شناخته میشود و وظایف برنامهریزی و امور اقتصادی معاونت کنونی برنامهریزی، اداری و مالی استانداریها نیز به این معاونت منتقل خواهد شد. همچنین معاونت برنامهریزی، اداری و مالی کنونی استانداریها به معاونت اداری و مالی تبدیل میشوند. روسای سازمان مدیریت و برنامهریزی استانها نیز به پیشنهاد استاندار و با حکم وزیر کشور به عنوان معاون برنامهریزی استاندار منصوب میشوند و انجام وظیفه میکنند."
اما اکنون با الحاق سازمان مدیریت به نهاد ریاست جمهوری، اگرچه ظاهرا بخشی از مشکلات مصوبه قبلی رفع میشود، اما چندین مشکل جدید پیشپای این تغییرات سازمانی قرار میگیرد؛ از جمله بخش قابل توجه از موارد شرح وظایف این سازمان، و نیز وضعیت سازمانهایی که تا پیش از این تحت نظر سازمان مدیریت فعالیت میکردهاند.
اما احمدینژاد در این خصوص گفته است: با توجه به تغییر ماموریتهای سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور، باید ساختار این نهاد نیز دچار تحول شود که هدف از آن تقویت و ارتقای نظام برنامهریزی و نظارت در کشور است. سازمانهای تحت پوشش سازمان مدیریت و برنامهریزی زیرنظر دستگاههای اجرایی مرتبط، به فعالیت خود ادامه خواهند داد.
اکنون باید مشخص شود که جابجاییهای بعدی شامل کدام سازمانهای اقماری است و این روند به کجا خواهد انجامید؟
تغییر نام یا انحلال؟
اگرچه ظاهر این مصوبه حاکی از تغییر نام و محل جایگیری در چارت اداری و تا حدی تغییر شرح وظایف است، اما این تغییر بیشتر شبیه یک انحلال بیسروصدا به نظر میرسد. چرا که عملا مغز برنامهریزی دولت را از جایگاه کارشناسی خارج کرده و به زیرمجموعه مدیریت سیاسی تنزل میدهد. در واقع این ایرادی بود که کارشناسان به شکلی خفیفتر به مصوبه قبلی دولت مبنی بر انتقال سازمان مدیریت استانها به زیرمجموعه استانداریها نیز وارد میدانستند. اما این بار ایراد به شکل جدیتری مطرح است. با این حال پاسخ صریح را که تایید تلویحی انحلال سازمان مدیریت است، در لابلای سخنان برقعی رییس کنونی سازمان مدیریت و برنامهریزی میتوان دریافت.
وی صبح روزی که سازمان مدیریت در نهاد ریاست جمهوری ادغام شده بود، در جمع مدیران این سازمان گفت: رییسجمهوری خواستار اعتلای جایگاه این سازمان، نظارت آن بر روند توسعه کشور و برنامهریزی برای تحول در دستگاههای اجرایی است. در کنار این ماموریت، سازمان مدیریت و برنامهریزی باید تمام امور و وظایفی که میتوان به دستگاهها تفویض کرد، را واگذار کند.
برقعی این سخنان را در آیین تودیع و معارفه دو معاون این سازمان (امور اجتماعی و اداری، مالی و منابع انسانی) بیان کرد. دو معاونتی که "محمود عسگریآزاد" و "رحمتالله کرمی" متصدیان آنها از قضای روزگار در اعتراض به این تغییر که در واقع چیزی جز انحلال سازمان مدیریت و برنامهریزی نیست، استعفا کرده بودند. و طنز تلخ روزگار اینجاست که اینها جانشینان "فرهاد دژپسند" معاون تولیدی، "علی طیبنیا" معاون اقتصادی و "مهدی رحمتی" معاون زیربنایی بودند که به دنبال مصوبه مشابه قبلی مربوط به استانها در مهرماه سال گذشته استعفا داده بودند.
سازمان مدیریت، بیکارشناس، بیاختیارات
در 24 آبان ماه 1385 یعنی درست یک ماه پس از آنکه سه معاون سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور در اعتراض به تصمیم احمدینژاد مبنی بر الحاق امور برنامهریزی استانها به استانداریها استعفا دادند، فرهاد رهبر معاون احمدینژاد و رییس این سازمان نیز از سمت خود استعفا داد.
مخالفت رهبر با این تصمیم احمدینژاد از روز اول به رسانهها کشیده شد، اما مدتها طول کشید تا متن نامه استعفای وی که در آن با زبان تندی از تصمیمهای غیرکارشناسی احمدینژاد انتقاد شده بود، در رسانهها منتشر شود.
خبر انتصاب برقعی به جای رهبر به ریاست سازمان مدیریت و برنامهریزی عصر روز چهارشنبه 24 آبان، پس از آن اعلام شد که روابط عمومی این سازمان صبح همان روز استعفای فرهاد رهبر را تکذیب و اعلام کرده بود که وی از "مسئولیت استعفا نداده و نخواهد داد."
محمود احمدینژاد در حکم انتصاب رییس جدید سازمان مدیریت و برنامهریزی از برقعی خواسته بود تا ضمن ارتقای برنامهریزی و نظارت به عنوان وظیفه اصلی این سازمان، به دخالتهای غیر ضرور در امور اجرایی پایان دهد و امور اجرایی را به دستگاههای دولتی واگذار کند.
اکنون این تصمیم پس از حدود هشت ماه عملی شده است و سازمان مدیریت نیز به شکلی تغییر تعریف داده است که احمدینژاد نام آن را تقویت نقش نظارتی میگذارد اما کارشناسان آن را چیزی جز انحلال نمییابند. با این اوصاف باید منتظر واکنش کارشناسان به این اقدام جدید احمدینژاد در مورد سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور که بخش قابل توجهی از بدنه کارشناسی و برنامهریزان کشور را در خود جای داده است، بود. سازمانی که از زمان تاسیس در 60 سال پیش تاکنون، مسئولیت تهیه برنامههای توسعه، بودجه سالانه کشور، تخصیص اعتبارات و نظارت بر اجرای پروژهها را بر عهده داشت و از امروز با تصمیم احمدینژاد بخشی از نهاد ریاست جمهوری خواهد بود.
پیامدهای انحلال
اما هنوز یک روز از تصمیم شورای عالی اداری به ریاست احمدینژاد مبنی بر ادغام سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور در نهاد ریاست جمهوری نگذشته است که ارزیابیهای اولیه کارشناسان خبر از پیامدهای ناگوار این تصمیم بر ساختار اداری و روندهای اقتصادی کشور میدهد.
ابهامات متعددی که در مصوبه این شورا وجود دارد و اهداف غیر شفافی که دولت احمدینژاد از چنین تغییر ساختاری گستردهای دنبال میکند، به همراه پیامدهایی که چنین تصمیم بیسابقهای بر نظام اقتصادی و برنامهریزی کشور خواهد داشت، در روزهای گذشته یکی از اصلیترین موضوعات مورد بحث در محافل اقتصادی و رسانهای بوده است.
مصاحبه فرهاد رهبر رییس مستعفی سازمان مدیریت و برنامهریزی نیز نه تنها چیزی از ابهامات پیرامون این موضوع کم نکرد، بلکه زوایای جدیدی از این انقلاب مدیریتی را روشن ساخت که آینده را نگرانکنندهتر میسازد.
رهبر که چند شب پیش به عنوان مدافع سیاستهای اقتصادی احمدینژاد در برنامه گفتوگوی ویژه شبکه دو حاضر شده بود اعلام کرد که از طریق اخبار تلویزیون متوجه این رخداد شده است. حال پرسشی که مطرح میشود این است که آیا نباید با رئیس مستعفی این سازمان در این زمینه کوچکترین مشورتی میشد؟ وقتی فرهاد رهبر که جدیترین حامی اقتصادی رئیسجمهور و احتمالاً مشاور اقتصادی او است از تصمیمات او بیخبر باشد، چه کسی چنین مشورتی داده است؟
توضیحات رهبر، برقعی رییس کنونی، مدیران سازمان برنامه و کارشناسان اقتصادی وقتی در کنار هم قرار میگیرند، به وضوح مشخص میکنند که معنای این تصمیم چیزی جز انحلال تشکیلات برنامهریزی کشور با 60 سال سابقه کار نیست و تبعات خطرناک آن هم به زودی آشکار خواهد شد.
رهبر در لابلای مصاحبه خود، خبری داد که اگرچه شگفتیساز و حیرتانگیز است، ولی بنا به تجربه این دو ساله و سابقه دولت نهم در تصمیمات آنی، بعید نیست. وی گفت: "این اقدام در روز دوشنبه 18 تیر 86 در دستور جلسه شورای عالی اداری مطرح نبوده، البته من از کار مصوبه شورای عالی اداری خبر ندارم ولی این اقدام در دستور جلسه شورای عالی اداری مطرح نبوده است."
معنای صریح حرف فرهاد رهبر این است که این طرح در همان جلسه در دستور قرار گرفته، که اگر چنین باشد قطعا پیشنهاد شخص احمدینژاد در همان جلسه بوده است. این احتمالی است که دیگر اظهارنظرها نیز آن را تایید میکند. از جمله سخنان احمد داوودی مدیرکل دفتر امور انرژی سازمان مدیریت و برنامهریزی که در مصاحبه با ایسنا میگوید: "ما از انجام این کار اطلاع دقیق نداشتیم و جزئیات و ابعاد این اقدام هنوز مشخص نشده است و چارت سازمانی دقیقی هنوز تنظیم نشده و البته همه ما همچنان در سازمان مدیریت و برنامهریزی حضور داریم."
داوودی جمله آخر را در تکذیب شایعاتی میگوید که اخیرا در خصوص استعفای گسترده مدیران این سازمان در محافل رسانهای مطرح بود. با این حال اگرچه این مدیرکل سازمان به حضور خود و دیگران در سازمان اشاره میکند، ولی استعفای خود را تکذیب نمیکند؛ استعفایی که بنا به اخبار غیررسمی به زودی اعلام خواهد شد.
اما در پاسخ به این اظهارنظرهاست که برقعی رییس فعلی سازمان مدیریت در مصاحبه با خبرگزاری دولتی ایرنا ادعا میکند: "تغییر ساختار در سازمان مدیریت و برنامهریزی با استناد مطالعاتی صورت گرفت که حداقل از سال 79 تا 84 انجام شده و نتایج آن نیز به پیوست نامه ارسالی از سوی سازمان مدیریت و برنامهریزی به رییسجمهور موجود است. این مطالعات توسط مشاوران دانشگاهی یا مجموعه کارشناسی داخل سازمان مدیریت و برنامهریزی صورت گرفته و توصیههای روشنی در راستای جهتگیری در تغییر و تحول و نیز خروج از سنتهای گذشته ساختاری را در سازمان مدیریت و برنامهریزی دارد.
در سوی مقابل اما فرهاد رهبر رییس پیشین سازمان مدیریت و برنامهریزی با تکذیب این ادعا و اعلام اینکه از تغییرات اخیر در سازمان به تازگی مطلع شده است، تصریح میکند که موضوع تغییر کارکرد و ادغام سازمان در زمان ریاست وی مطرح نبوده و مورد بحث نبوده و به یکباره انجام شده است.
وی میگوید: این خبر بسیار فوری و ناگهانی بود و خود من نیز موضوع را از اخبار شنیدم و با روند و شکل جدید معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی آشنا نیستم. از کسانی که این معاونت جدید را تصویب کردند باید تمام سوالات به صورت دقیق پرسیده شود و من به شخصه اطلاع ندارم که این معاونت جدیدی که به تصویب رسیده چه وظیفهای دارد و چه چارتی برای آن تدوین شده است.
پیامدهای یک تصمیم
یکی از تفاوتهای اخباری که درباره تصمیم شورای عالی اداری منتشر شد با اخبار شب قبل از آن، این بود که در اولین خبری که در سایت ریاست جمهوری منتشر شد، خبر از ادغام سازمان مدیریت در ریاست جمهوری و تشکیل یک معاونت داده شده بود و حتی خبر با عناون تغییر "سازمان مدیریت به معاونت ریاست جمهوری" نقل شده بود. اما فردای آن شب، صحبت از دو معاونت به نامهای معاونت "برنامهریزی و نظارت راهبردی" و نیز معاونت "مدیریت و توسعه منابع انسانی" در نهاد ریاست جمهوری شد که وظایف سازمان مدیریت را پس از این برعهده میگیرند.
این تغییر در اعلام مصوبه البته بخشی از تعجب کارشناسان از این تصمیم را کاهش داد، اما مشکلات اصلی را حل نکرد. مشکلاتی که در مصوبه شورای عالی اداری وجود داشت و راهحل آنها هنوز هم از دید ناظران مبهم است.
کارشناسان اقتصادی معتقدند تصمیم اخیر دولت نه تنها باعث افزایش نظارت یا افزایش تحرک در بخشهای اقتصادی کشور نمیشود، بلکه ساختار اداری و برنامهریزی را از هر جهت دچار مشکل میسازد و باعث سقوط بهرهوری در کارهای عمرانی و برنامههای توسعهای کشور میشود.
میدری از اقتصاددانان کشور در تحلیل این تصمیم دولت میگوید: هرگاه درآمدهای نفتی در کشور افزایش مییابد، دستگاههای اجرایی برای سرعت بخشیدن به کارهای خود سعی در تضعیف نهادهای نظارتی و کارشناسی دارند که نمونه آن را در دهه 50 هم همزمان با افزایش درآمدهای نفتی شاهد بودیم که ساختار برنامهریزی عوض و اقتدار سازمان مدیریت دگرگون شد. در شرایط فعلی نیز دولت خواستار این است که کنترلها کاهش پیدا کند تا طرحها سریعتر به نتیجه برسند ولی نتیجه این اقدام افزایش فساد در دستگاههای دولتی و طرحهای عمرانی و کاهش کیفیت کارهاست که باعث تحمیل هزینههای جبرانناپذیر به کشور میشود.
ارزیابی این کارشناس امر پنهانی نیست و هواداران دولت نهم نیز با همین تحلیل چنین تصمیم را گرفتهاند، بدون آنکه به تبعات خطرناک آن آگاه و پایبند باشند. سایت رجانیوز که ارگان هواداران احمدینژاد است، در مصاحبهای تبلیغاتی برای دفاع از این تصمیم با فردی به نام اثنیعشری به صفت "یک کارشناس سازمان برنامه" صحبت کرده که وی الحاق سازمان مدیریت استانی به استانداریها، واگذاری پرداخت حقوق کارکنان دولت از سازمان مدیریت به وزارت اقتصاد و تغییر عنوان سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور به "معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی رئیسجمهوری" را در راستای تمرکززدایی، ایجاد تحول و قوی تر شدن بحث نظارت و در نهایت تحقق برنامههای دولت نهم ارزیابی کرده است.
اما با این حال بسیاری از کارشناسان بیطرف مخالف این تغییر هستند و معتقدند این تصمیم پشتوانه علمی و منطقی و تجربی صحیحی نداشته است. دکتر علی قنبری کارشناس اقتصادی با بیان این دیدگاه، تصریح میکند: این تصمیم به مبنای صلاح دید و نظر خودشان بوده و از همین حالا باید فاتحه برنامهریزی کشور را خواند چرا که برنامهریزی کشور با وجود سوابق 50، 60 ساله خود متاسفانه دیگر نمیتواند جایگاه حیاتی و اساسی را در کشور داشته باشد. ما دیگر نمیتوانیم برنامهریزی درستی را بر مبنای اطلاعات دقیق اجتماعی فرهنگی و سیاسی داشته باشیم و این تصمیم نیز مانند تصمیمهای گذشته قدری عجولانه بوده و بهتر بود که این مسئله به مراکز عملی و تحقیقاتی ارجاع داده میشد و بررسیهای کاملی روی آن صورت میگرفت. سازمان مدیریت و برنامهریزی با این تصمیم به طور کامل منحل شده است و با این روند قطعا تدوین برنامه پنجم نیز با مشکل مواجه میشود و حتی شاید دیگر برنامه پنجمی شکل نگیرد. در مجموع باید گفت که این اقدام آینده روشنی را به دنبال ندارد.
تدوین بودجه وظیفه کیست؟
با انحلال سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور و انتقال آن به ریاست جمهوری، دهها ابهام و مشکل افزوده شده است. مهمترین ابهام این مصوبه، این است که پس از این وظایف مهم سازمان و مدیریت و برنامهریزی برعهده کیست؟ معاونت برنامهریزی رییسجمهور یا معاونت منابع انسانی، و یا بخش دیگری در نهاد ریاست جمهوری و یا اصلا بخش دیگری در دولت؟ و آیا اساسا چنین چیزی مشخص شده است یا باز باید جلسهای دیگر با حضور احمدینژاد گذاشت تا تصمیمات تکمیلی و اصلاحی درباره مصوبه یکشبه قبلی گرفته شود؟
وظایف سازمانی سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور پیش این عبارت بودند از: برنامهریزی (انجام مطالعات و بررسیهای اقتصادی و اجتماعی و پیشبینی منابع کشور به منظور تهیه برنامه و بودجه؛ تهیه و تنظیم برنامههای میانمدت و بلندمدت به منظور نیل به توسعه پایدار و همهجانبه در کشور)، بودجهریزی (پیشنهاد خطمشیها و سیاستهای مربوط به بودجه کل کشور به شورای اقتصاد؛ تهیه و تنظیم بودجه سالانه کشور با همکاری موسسات ذیربط)، نظارت و ارزیابی (نظارت مستمر بر اجرای برنامههای توسعه و پیشرفت سالانه آنها؛ نظارت و ارزیابی کارایی و عملکرد دستگاههای اجرایی کشور؛ نظارت و ارزیابی طرحهای عمرانی کشور)، امور فنی (استقرار نظام فنی و اجرایی طرحهای عمرانی کشور از طریق تدوین ضوابط فنی و اجرایی طرحها؛ سازماندهی و ارزشیابی عملکرد عوامل فنی و اجرایی از طریق تهیه تدوین اجرا و نظارت بر اجرای ضوابط مربوط به تشخیص صلاحیت فنی وارجاع کار به واحدهای تهیه و اجراکننده طرحهای عمرانی)، امور انفورماتیک (برگزاری و اداره جلسات شورای عالی انفورماتیک کشور براساس آییننامه مربوط و پیگیری و اجرای مصوبات شورا؛ تهیه آییننامه و ضوابط برای سالمسازی مراکز فعالیت کامپیوتری و احراز صلاحیت و طبقهبندی شرکتهای کامپیوتری؛ هماهنگی و نظارت بر امور شرکتهای کامپیوتری؛ صدور مجوز برای واردات تجهیزات کامپیوتری)، امور استخدامی (مراقبت در حسن اجرای قوانین و مقررات استخدامی کشور در وزارتخانهها و موسسات دولتی مشمول قانون؛ ارائه دستورات لازم درباره نحوه اجرای قوانین و مقررات استخدامی کشور به منظور ایجاد هماهنگی؛ انجام مطالعات و تحقیقات لازم در امور استخدامی و ارائه پیشنهادها و نظرهای مشورتی به دولت) و امور تشکیلات و روشها (اصلاح ساختار دولت و تمرکززدایی؛ بررسی و تهیه پیشنهادها درباره هدفها و وظایف وزارتخانهها موسسات و شرکتهای دولتی) اکنون پس از انحلال سازمان مدیریت و ادغام آن در نهاد ریاست جمهوری، این سوال برای کارشناسان مطرح است که این مجموعه وظایف آیا همچنان بر عهده دو معاونت جایگزین سازمان خواهد ماند یا به سازمان یا نهاد دیگری سپرده میشود. و این ابهامی است که هنوز رفع نشده و رفع کردن آن هم به سادگی تصمیم اخیر دولتمردان نیست.
اما یکی از حساسترین بخشها در این انتقال وظایف، مساله بودجهریزی برای کشور است. خصوصا با توجه به اینکه این تصمیم انقلابی در سالی صورت گرفته که در پایان آن انتخابات مجلس هشتم قرار است برگزار شود و به طبع هم دولت و هم نمایندگان در ماههای پایانی سال مشغول اجرای انتخابات و رقابت در آن خواهند بود. برای همین، باید بودجه سال 87 از چند ماه قبل آماده باشد تا قبل از آغاز رقابتهای انتخاباتی و رفتن نمایندگان به حوزههای انتخابیه، تصویب و کار آن تمام شود. این موضوعی بود که در هفتههای قبل در مجلس نیز مورد توافق نمایندگان بوده است. اما حال با تصمیم انقلابی دولت، چه کسی باید بودجه را تدوین و تنظیم و تصویب کند؟!
در روزهای گذشته و در حالی که هنوز محافل کارشناسی کشور در پس لرزه تصمیم دولت قرار داشتند، شایعهای به طور جدی در این محافل مطرح شد که بودجهریزی پس از این به عهده وزارت اقتصاد خواهد بود. اما وقتی طرفهای بحث پا به میدان گذاشتند تا این شایعه را تکذیب کنند یا درباره آن توضیح دهند کار خرابتر و ابهامات باز بیشتر شد. دانش جعفری وزیر اقتصاد در این خصوص گفت بودجهریزی توسط این وزارتخانه فعلا در حد یک ایده است. اما برقعی رییس سازمان منحله مدیریت گفت معاونت برنامهریزی ریاست جمهوری پس از این بودجه را خواهد نوشت. در همین حال یک عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس نیز از تصویب بودجه توسط هیات دولت سخن گفت، برخی از سایتها از تصویب بودجه با مدیریت شخص رییسجمهور خبر دادند و فرهاد رهبر رییس مستعفی سازمان مدیریت نیز از احتمال انتقال بودجهنویسی توسط رییسجمهور به یک دستگاه اجرایی دیگر صحبت کرد.
در این میان، واقعیت شاید همان است که بهزادیان رییس سابق اتاق بازرگانی تهران میگوید: "اگر مسئولان بخواهند کشور را براساس قانون و برنامه اداره کنند ضرورت ارگانی که کار برنامهریزی را برعهده داشته و همچنین بر انطباق اهداف برنامه با اجرای آن نظارت کند کاملا احساس میشود اما اگر قرار باشد که دولت برای اداره امور به طور روزمره و جاری تصمیمگیری کند سازمان مدیریت و برنامهریزی نیز میتواند حذف و یا در هر نهاد دیگری ادغام شود.