دریای خزر در دولت خاتمی

دریای خزر به دلیل عدم ارتباط با آبهای آزاد عملا یک دریاچه بزرگ محسوب می‌شود که مقررات مربوط به آن می‌تواند همیشه تابع کشورهای ساحلی آن باشد. در دریای خزر مسائل مهم زیادی مطرح است که بر سر عمده این مسائل اختلاف‌نظری میان ایران و روسیه نیست و این دو قدرت دو سوی دریای خزر به دلیل همین اتفاق‌نظر توانسته‌اند نظرات مشترکشان را در مورد جلوگیری از دخالت کشورهای غیرساحلی در این آبها و جلوگیری از ورود شناورهای نظامی و غیرنظامی کشورهای دیگر به خزر با استفاده از محمل دوستی با سایر کشورهای ساحلی، و مسائلی از این دست به خوبی به پیش ببرند. در عین حال ایران با روسیه و سایر کشورهای ساحلی بر سر سهم خود از ذخایر زیر بستر دریای خزر اختلافی بسیار جدی دارد. ایران معتقد است که باید یک پنجم از منافع مشترک ذخایر زیر بستر یا یک پنجم از تقسیم جغرافیایی زیر بستر دریا به ایران تعلق گیرد. برخی از حقوقدانان ایرانی معتقدند که هر چند این میزان سهم قابل قبول است اما ایران پس از فروپاشی اتحاد شوروی، شتابزده و سخاوتمندانه به این سهم رضایت داده و باعث شده که سایر کشورهای ساحلی با سوءاستفاده از این سخاوت بر سر این سهم طبیعی ایران هم مناقشه کنند. آنان معتقدند که قراردادهای تاریخی میان ایران و روسیه (قرارداد 1921) و ایران و اتحاد شوروی (1940) در مورد خزر به رغم معایب بسیاری که ناشی از ابرقدرت بودن همسایه شمالی ایران و ذلیل بودن ایران در آن دوره بوده، دارای تعابیری است که به استحکام مواضع حقوقی کنونی ایران در خزر برای ادعاهای سرزمینی کمک می‌کند. آنان معتقدند که اگر ایران بعد از فروپاشی اتحاد شوروی هیجان‌زده نشده و رضایت خود برای داشتن سهمی بصورت مشاع در حد یک پنجم از منافع و ذخایر زیر بستر دریا را ابراز نمی‌کرد حقوقدانان می‌توانستند بر اساس همان قراردادهای بر مشکل تاریخی در مسیری حرکت کنند که حداقل سایر کشورهای ساحلی بجای رفتار ناشایست کنونی برای جلب رضایت ایران برای قبول سهم 20 درصد تلاش کنند. به دلیل همین توصیه‌های حقوقدانان، وزارت خارجه در تمامی هشت سال دولت اصلاحات، هرگاه از مباحث خزر سخنی به میان آمده روی مشاع بودن همه چیز در دریای خزر میان پنج کشور ساحلی، سهم 20 درصدی ایران در هر چیزی که در خزر تقسیم شود، از جمله ذخایر زیر بستر و همچنین قراردادهای تاریخی 1921 و 1940 مربوط به خزر پافشاری کرده و با این تعابیر موضع قاطع خود را بر سر حقوق ملی ایران در خزر تکرار کرده و نشان داده که کاملا در این مسئله جدی است. یکی از علل مهمی که باعث شد ایران بر سر سهم خود در دریای خزر دچار مشکل اساسی شود سیاست دوگانه،‌ غیردوستانه و حساسیت‌برانگیز روسیه در تنها گذاشتن ایران در این بخش مسئله و قطعی کردن روش تقسیم ذخایر بستر دریا بر اساس توافق دوجانبه با همسایگان جدید دیوار به دیوارش بود. این اقدام روسیه که شیوه‌های سنتی روسیه در رفتار با ایران را بیاد می‌آورد، تا آن حد برای ایران مشکل ایجاد کرد که اعلام کرد به رغم همه مزیت‌های مشاع بودن دریای خزر، اگر ایران نتواند سهم خود از زیر بستر دریا بگیرد، ممکن است از تقسیم کامل دریا حمایت کند. عملکرد روسیه باعث فعال شدن کشورهای نزدیک‌تر به ایران در دست‌اندازی به مناطق نفتی نزدیک به سواحل ایران شد و نهایتا ایران مجبور گردید در سال 1377 برای نشان دادن جدیدتش در دفاع از منافع ملی کشور، از اندکی تهدید نظامی استفاده کرده و با به پرواز در آوردن جنگنده‌هایش روی شناورهایی که به قصد اکتشاف نفت و گاز در منطقه مورد اختلاف دریای خزر فعال شده بودند، به همه بفهماند که ایران در دفاع از منافع ملی هیچ تردیدی به خود راه نخواهد داد. این اقدام متعاقبا با اقدامات دوستانه تکمیل گردید و عملا باعث توقف هرگونه فعالیت اکتشاف و استخراج کشورهای همسایه در حوزه‌ای شد که 20 درصد ادعایی ایران از زیر بستر جنوبی دریای خزر را شامل می‌شود.

اولین اجلاس سران خزر در شهر عشق‌آباد

تشکیل اجلاس سران خزر طبعا اقدام بسیار مناسبی بود که وزارت خارجه ایران هم برای شکل‌گیری آن تلاش زیادی کرد. اعتقاد بر این بود که اجلاس سران خزر می‌تواند کشورها را به یکدیگر نزدیکتر کرده و راه‌حل مسائل خزر را هموار نماید. منافع مشترک ابدی این دریاچه بزرگ نیاز به سامان‌دهی حقوقی مسائلی دارد که کشورهای ساحلی دائما با آنها سروکار دارند و بهرحال رهبران این کشورها باید بر سر آن مسائل تفاهم نمایند. اما مشکل بزرگ ایران طی سال‌های اخیر برای تشکیل چنین اجلاسی، تنها بودن ایران در اختلاف بر سر ذخایر زیر بستر دریا در چنین اجلاسی بوده است. به دلیل همین مشکل برای ایران ترجیح داشت که اولین اجلاس سران خزر روزی تشکیل شود که برای تقسیم زیر بستر دریا راه حلی قابل قبول پیدا شده باشد، اما با بن‌بست موجود در روند حل این مشکل به دلیل عدم همکاری روسیه با ایران و انعقاد قرارداد دوجانبه روسیه با همسایگان مجاورش از یک سو و تشدید اختلافات ایران و آذربایجان بر سر مسائل خزر از سوی دیگر، تحقق چنین پیشرفتی در کوتاه مدت منتفی بود. ارزیابی وزارت خارجه آن بود که به رغم همه این مشکلات، نتایج ثمربخش اجلاس سران بیش از مشکلات آن است و لذا برای تشکیل آن تلاش نمود. البته با این فرض که ضمن کنترل رفتار سایر اعضا، مواظب شد که شرکت رئیس‌جمهور ایران در چنین اجلاسی باعث تضعیف ضمنی ادعاهای سرزمینی ایران در مورد بستر دریای خزر نشود. هواپیما در فرودگاه مهرآباد منتظر آقای خاتمی رئیس‌جمهور ایران و هیئت همراه ایشان بود تا آنان را برای شرکت در اولین اجلاس سران خزر به عشق‌آباد پایتخت ترکمنستان ببرد. اما خبر مهمی همه چیز را دچار اختلال کرد. سفارت ایران اطلاع داد که دولت ترکمنستان در اقدامی عجیب سالن اجلاس را با نقشه‌هایی از دریایی خزر تزئین کرده که در آنها با خطوطی فرضی دریای خزر تقسیم شده و بصورت ضمنی سهم کمتر از 12 درصد (جنوب خط ادعایی حسینقلی ـ آستارا) را برای ایران نشان می‌دهد. موضوع بسیار حساس بود و نشان‌دهنده مشی دولت میزبان در تحمیل ضمنی بعضی ادعاهای واهی بخصوص به ایران در طی اجلاس بود. موضوع با رئیس‌جمهور مطرح شد و بر اساس نظر ایشان به دولت ترکمنستان اعلام شد که اگر این نقشه‌ها از سالن اجلاس خارج نشود و هر گونه اقدام مشابهی منتفی نشود. ایران در اجلاس خزر شرکت نخواهد کرد. با توجه به عدم واکنش قابل قبول دولت ترکمنستان، به دستور رئیس‌جمهور هواپیمای حامل هیئت ایرانی به سرپرستی من، معاون وقت وزارت خارجه عازم عشق‌آباد شد تا مقامات ترکمنستان را توجیه نماید که اگر قصد برگزاری اجلاس دارند باید رفتارشان را تغییر دهند. همکاران وزارت خارجه همزمان به دولت ترکمنستان اطلاع دادند که هواپیمای هیئت ایرانی بدون رئیس‌جمهور حتی وزیر خارجه به سوی عشق‌آباد پرواز کرده است. پرواز هواپیمای بدون رئیس‌جمهور از سوی رئیس‌جمهور ترکمنستان بسیار جدی تلقی شد و لذا به دستور ایشان مقامات ترکمنستان در حضور مسئولان سفارت ایران نقشه‌های سالن اجلاس را پاره کرده و بدور انداختند. رئیس‌جمهور ایران با دو ساعت تاخیر عازم عشق‌آباد شد اما پیش از آن عملا با این موضع تند مشخص کرده بود که بر سر منافع ملی جدی است و هیچ نوع فرصت‌طلبی را تحمل نخواهد کرد. به رغم این آغاز تلخ که عملا برای خنثی کردن ترفندهای مشکل‌آفرینی ضروری بود، اولین اجلاس خزر بسیار ثمربخش بود و بیش از حد انتظار زمینه حرکت‌های جدیدی را برای احقاق حقوق ایران در خزر ایجاد کرد.

در اولین اجلاس خزر:

1- ایران با جدیتی که در مورد نقشه‌های خزر نشان داد در اولین گام تحفظ قطعی خود را نسبت به این مسئله در اجلاس روشن کرد و نشان داد که برای اجلاسی که به حقوق ایران در خزر لطمه بزند هیچ اعتباری قائل نخواهد بود. بدین ترتیب ایران توانست ضمن کمک به نهادینه شدن این اجلاس مهم، مانع از آن شود که تشکیل اجلاس سرانی که سایر اعضایش با ایران بر سر ذخایر زیر بستر اختلاف نظر داشتند، به ادعای حقوقی ملی ایران بر سر سهمش در زیر بستر دریای خزر لطمه وارد کند.

2- ایران روی حقوق خود در زیر بستر دریا و قراردادهای تاریخی 1921 و 1940 ایران با روسیه و اتحاد شوروی تاکید کرد و نشان داد که قصد دارد هویت حقوقی دریای خزر در این اسناد، به عنوان دریای مشترک ایران و اتحاد شوروی را در احقاق حقوقش در این دریا مورد توجه داشته باشد.

3- مذاکرات بسیار موثر رئیس‌جمهور با آقای حیدر علی‌اف رئیس‌جمهور آذربایجان که از حاشیه اجلاس آغاز شد و با مذاکراتی جدی‌تر خاتمه یافت به یک دوره طولانی کدورت‌های پرفراز و نشیب ده ساله خاتمه داد. این مذاکرات مهم در یک دوره زمانی کوتاه به سفر علی اف به تهران و مذاکرات بعدی دو رئیس‌جمهور منجر شد و به شروع جدی مذاکرات مهم کارشناسی بر سر تقسیم زیر بستر دریا انجامید. پیشرفت‌های سریع با مذاکرات دو جانبه با آذربایجان حتی این باور را ایجاد کرده بود که اگر مرگ آقای حیدر علی‌اف این روند را کند نمی‌کرد ایران زودتر از سایر کشورها می‌توانست با آذربایجان به نتیجه برسد.

در آخرین دیداری که قبل از فوت آقای حیدر علی‌اف با وی داشتیم ایشان گفت که فکر می‌کند با آقای خاتمی خواهد توانست مسئله خزر را حل کند اما به نظر می‌رسد که آقای خاتمی از سوی تندروها تحت فشار است بعلاوه ایران در حالی به ذخایر زیر بستر منطقه البرز (به قول آذری‌ها آلو) چشم دارد که به احتمال زیاد این ذخایر فاقد مقدار قابل توجهی نفت یا گاز است. در پاسخ توضیح دادم که در ایران نگاه به بحث زیر بستر دریا فراتر از ذخایر انرژی و نگاهی کاملا سرزمینی شده است و لذا هیچ رئیس‌جمهوری در ایران نمی‌تواند از سهم بیست درصدی ایران عقب‌نشینی کند، حتی اگر ذخایر حوزه نفت و گاز البرز در شمالی‌ترین منطقه مورد ادعای ایران در دریای خزر فاقد اهمیت مورد انتظار باشد.

4- اجلاس سران خزر نقطه شروع مذاکرات جدی کارشناسی درباره تقسیم زیر بستر دریای خزر شد. وزارت خارجه کشورمان توانست با کمک یک تیم قوی متشکل از متخصصان نهادهای مختلف ذیربط در کشور و همچنین گرفتن مشاوره از قوی‌ترین حقوقدانان بین‌المللی ایرانی و همچنین بعضی حقوقدانان برجسته اروپایی، فضای ایجاد شده در مورد سهم ایران را تغییر دهد به شکلی که عملا ادعای سهم یازده درصدی برای ایران از سوی همه کنار گذاشته شد و تدریجا بحث‌های کارشناسی به سهم 16 تا 20 درصدی بستر دریای خزر برای ایران کشیده شد.

5- در این اجلاس ایران میزبان دومین اجلاس سران خزر شد. همانجا به همکاران وزارت خارجه گفته شد که این میزبانی مانند تیغی دولبه است. اگر تا اجلاس بعدی در تعیین تکلیف منابع زیر بستر دریا پیشرفتی حاصل شده باشد اجلاس تهران اجلاس خوبی خواهد بود اما اگر راه حلی بدست نیاید ایران مجبور است به عنوان میزبان حتما باید بیش از قبل روی حقوق خود پافشاری کند و در چنین شرایطی ممکن است اجلاس تهران به لحاظ تبلیغاتی یک اجلاس موفق جلوه نکند.

دومین اجلاس خزر در تهران

هر چه از جنجال‌های حاشیه سفر رئیس‌جمهور روسیه به تهران بیشتر فاصله گرفته شده احساس نگرانی درباره کم‌توجهی نسبت به مصالح ملی کشور در بحث رژیم حقوقی دریای خزر در این اجلاس افزایش یافته است. به نظر می‌رسد تشکیل اجلاس سران خزر بیش از آنکه کاربرد استراتژیک داشته باشد نتیجه علائق تاکتیکی متفاوت روسیه و ایران برای برگزاری چنین نشستی بوده است. ظاهرا روسیه که بیش از ایران مبتکر برگزاری اجلاس در این زمان بوده، بیش از هر چیز متوجه اختلافاتش با آمریکا بوده و قصد داشته که با سفر رئیس‌جمهور روسیه به ایران یک اقدام تهدیدآمیز انجام دهد و به آمریکا نشان دهد که اگر در رابطه با استقرار سپر دفاع موشکی در اروپا تجدیدنظر نکند ممکن است به ایران نزدیکتر شود. ضمنا چون قرار نبوده که تهدید روسیه در مرحله اول آنقدر حاد باشد که مثلا به یک سفر کاملا دوجانبه رئیس‌جمهور روسیه به ایران بینجامد اجلاس خزر محمل مناسبی بوده است. برای ایران هم در شرایطی که برای انجام سفرهای دوجانبه در سطح رهبران کشورها خیلی مشکل وجود دارد و انزوای بین‌المللی و تحریم‌ها هر روز فشار بیشتری به کشور وارد می‌کند، سفر همزمان 4 رئیس‌جمهور و بخصوص اولین سفر رئیس‌جمهور روسیه، آنقدر ارزش تاکتیکی دارد که همه را هیجان‌زده کرده و سایر مسائل را از جمله مسائل ایران در خزر را تحت‌الشعاع قرار دهد. صرف نظر از این بده‌بستان که برای روسیه بیشتر از حد انتظار مفید بود و آمریکایی‌ها را تا حدی منفعل کرد و برای ایران هم در تبلیغات داخلی و خارجی فرصت‌هایی فراهم کرد و در سطح بین‌المللی در مورد همکاری غیرمشروط روسیه با آمریکا برای اعمال فشار بیشتر به ایران در کوتاه مدت تردیدهایی ایجاد کرد؛ صاحب‌نظران حقوقی و سیاسی اجلاس خزر در تهران را یک پس رفت در روند احقاق حقوق ایران در مورد ذخایر زیر بستر دریای خزر می‌دانند. آنان معتقدند که ایران در سند نهایی این اجلاس روی مسائل امنیتی، زیست محیطی و حتی تروریسم تاکید زیادی کرده و در واقع همه توقعات روسیه از چنین بیانیه‌ای را بطور کامل برآورده کرده است ولی در کنار آن مسائلی را نادیده گرفته و یا بر سر آنها کوتاه آمده که به دلیل رویه شدن در اجلاس تهران کار حقوقی ایران را در احقاق حقوقش در زیر بستر دریا مشکل‌تر خواهد کرد. این موارد را می‌توان به شرح ذیل برشمرد:

1- اجلاس تهران درباره تعیین تکلیف ذخایر زیر بستر خزر تقریبا ساکت است. در اعلامیه نهایی بحث تعیین تکلیف منابع زیر بستر دریا کم‌رنگ است و حتی خیلی کم‌رنگ‌تر از بحث تروریسم که مستقیما به دریای خزر مربوط نیست.

در این اجلاس هیچ نظری از سوی رهبران ایران در مورد این مسئله اصلی مورد اختلاف در اجلاس ابراز نشده است. در شرایطی که سایر کشورها کارشان را در مورد بهره‌برداری از ذخایر زیر بستر دنبال می‌کنند و منتظر تعیین تکلیف با ایران بر سر این مسئله نمانده‌اند، چنین سکوتی یک موضع انفعالی از سوی ایران بر سر مهمترین مسئله‌اش در خزر تلقی می‌شود. اتخاذ این روش از سوی ایران در اجلاس تهران رویه‌ای را حاکم کرده که عملا یک عقب‌نشینی نسبت به مواضع محکم گذشته ایران در این رابطه تلقی می‌شود و طبعا راه عدول از این رویه در اجلاس‌های مشابه بعدی در کشورهای دیگر را هم می‌بندد.

2-  ایران در واکنش به اقدام روسیه مبنی بر تقسیم زیر بستر دریای خزر بدون هماهنگی با ایران، پذیرش نهایی مشاع بودن دریای خزر در رژیم حقوقی را منوط به تعیین تکلیف ذخایر زیر بستر نموده بود اما در این اجلاس برای اولین بار رسما این شرط را کنار گذاشته و مشاع بودن همه چیز جز منابع زیر بستر را بصورت ضمنی و قطعی پذیرفته است.

3- یکی از مهمترین مستندات ایران در دعاوی حقوقی بر سر رژیم حقوقی دریای خزر، پیشینه تاریخی خزر و قراردادهای 1921 با روسیه و 1940 با اتحاد شوروی است. ایران همواره بر این پیشینه تاریخی تاکید کرده و با طرح این پیشینه تاریخی  جایگاه خودش به عنوان یکی از دو مدعی تاریخی خزر را مورد تاکید قرار داده است. در اجلاس تهران برخلاف این رویه به این پیشینه تاریخی توجه نشده است. مقامات ایران روی طرح این پیشینه پافشاری نکرده‌اند. در تنظیم اعلامیه رسمی این اجلاس که اولین سند مشترک سران پنج کشور است از ذکر این پیشینه تاریخی و قراردادها خودداری شده است. رئیس‌جمهور قزاقستان در این اجلاس رسما در سخنرانی خود اعلام کرده که با این اجلاس قراردادهای گذشته مربوط به خزر به تاریخ پیوسته است و این مسئله با سکوت ایران بصورت ضمنی پذیرفته شده است. حتی در تبلیغات رسانه‌ای هم از ایجاد رویه جدیدی که جای گذشته تاریخی این دریاچه را گرفته است سخن به میان آمد. طبعا کشورهای تازه استقلال‌یافته ساحلی علاقه‌ای به طرح پیشینه تاریخی خزر ندارند و علاقمندند وجود تنها دو مدعی تاریخی در این دریا به فراموشی سپرده شود و به جای آن رویه‌های متکی بر پنج کشور نهادینه شود اما این علاقه هرگز نمی‌تواند توجیه‌کننده عقب‌نشینی ایران و حذف این پیشینه تاریخی از این اجلاس باشد. حداقل ایران قادر بود که به تنهایی مواضع خود را درباره این پیشینه‌های تاریخی در سند تهران به ثبت برساند و روی آن پافشاری نماید و واقعا روشن نیست که با توجه به اهمیت بالای حقوقی این پیشینه‌های تاریخی برای مناقشات ناتمام حقوقی ایران در خزر، چرا چنین کوتاهی مهمی صورت گرفته است. همچنانکه اشاره شد مهمترین اشکال این شیوه عمل سیاست خارجی کشور در اجلاس خزر، رویه شدن آن در اجلاس سران در تهران است که طبعا مانع عدول ایران از آن در اجلاس‌‌های دیگر خزر، خواهد شد. از این منظر می‌توان گفت که عملا ایران پذیرفته که از این پس مواضع کشورها درباره رژیم حقوقی دریای خزر و مناسبات کشورهای ساحلی می‌تواند معطوف به پیشینه‌های تاریخی خزر نگردد و به ساختار جدیدی معطوف شود که در آن ایران یک عضو از پنج عضو است و با بقیه نیز اختلاف‌نظر دارد. متاسفانه این تغییر بیش از سایر جنبه‌ها باعث نگرانی حقوقدانانی شده است. آنان نگران هستند که عقب‌نشینی ایران در این اجلاس از طرح پیشینه تاریخی و امضا سندی در تهران که هیچ اشاره‌ای به اسناد تاریخی خزر ندارد می‌تواند دست‌آویزی برای تضعیف جنبه‌های حقوقی اسناد تاریخی ایران و شوروی در دعاوی مربوط به خزر شود. آنان معتقدند که با توجه به اینکه نتایج اجلاس تهران حداقل در مورد ادعاهای ایران رویه خواهد شد باید موضع ایران در مورد سهم خود از ذخایر زیر بستر خزر به روشنی و به هر قیمتی در این اجلاس بیان می‌گردید. علت این همه سهل‌انگاری بر سر چنین مسائل حساس مربوط به منافع ملی چیست؟ ظاهرا مسئولان سیاست خارجی برای آوردن آقای پوتین به تهران و برای نشان دادن آنکه بر سر هیچ چیز اختلاف ندارند آنقدر جدی و هیجان‌زده بوده‌اند که به خاطر آن از خیر مواضع استراتژیک ملی هم گذاشته‌اند و اعلام تحفظ و اعلام موضع محکم ایران در مورد ذخایر زیربستر خزر را کنار گذاشته و با میهمانانی که مشتاق چنین فضایی بوده‌اند همزبانی و همدلی کرده‌اند. واقعیت این است که این نوع سهل‌انگاری در مصالح ملی، بیش از همه ناشی از خصلت‌های سیاست خارجی ماجراجو، جنجالی، فاقد ملاک و استراتژی و گرفتار تبلیغات و روزمرگی است. هر چند اگر اعلام موضع ایران باعث تضعیف فضای تبلیغاتی درباره موفقیت اجلاس می‌شد، این مسئله نمی‌توانست و نمی‌تواند توجیهی نسبت به وادادگی نسبت به منافع ملی باشد؛ اما به نظر می‌رسد که حتی تا این حد هم مشکل حاد نبوده و اگر واقعا با نگاهی استراتژیک و نه تاکتیکی به اجلاس نگاه می‌شد امکان آن وجود داشت که متنی نتیجه این اجلاس باشد که مستند ایران در دعاوی خود در آینده قرار گیرد و نه آنکه مستند اعضای دیگری که منافعشان در مخالفت با مواضع ایران در خزر است قرار گیرد. شواهد بعدی حکایت از آن دارد که سفر آقای پوتین به تهران آنقدر برای سیاست خارجی روسیه ضروری شده بود که اگر ایران روی موضع صریح خود در مورد ذخایر زیر بستر خزر پافشاری هم می‌کرد، ایشان تحت این شرایط هم به تهران می‌آمد و برای نشان دادن روابط خوب کشورش با ایران، در مورد محتوای مربوط به ادعای ایران نسبت به زیر بستر دریا در  اعلامیه نهایی اجلاس تهران انعطاف لازم را نشان می‌داد.