ارزیابی حقوقی بسته پیشنهادی 1+5 به ایران

علی داعی
پس از ارجاع پرونده هسته‌ای ایران به شورای امنیت سازمان ملل از سوی شورای حکام آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، پیشنهاد مکتوبی جهت حل‌وفصل مسئله هسته‌ای ایران از سوی سه کشور اروپایی موسوم به «3-«eu» ارائه شد که به «بسته پیشنهادی» 1+5 شهرت یافت.
این بسته در واقع در راستای سیاست «چماق و هویج» بعنوان قسمت دوم این سیاست در برابر تصویب قطعنامه در شورای امنیت که چماق این سیاست محسوب می‌شود، به کشورمان پیشنهاد شد. هدف کلی از بسته مذکور تعلیق در برابر تعلیق بود. به این مفهوم که در صورت تعلیق غنی‌سازی و تمام فعالیتهای وابسته به آن در ایران، گروه 1+5 نیز مذاکره در مورد اعمال تحریم در شورای امنیت در این مورد را به حالت تعلیق درخواهد آورد و مشوقهایی را بدلیل تغییر رفتار ج.ا.ایران ارائه خواهد داد.
حال با توجه به اینکه طرف مقابل معتقد است با گذشت بیش از یکسال از ارائه آن، این بسته هنوز روی میز است(1) و هر از چند گاهی از آن تحت‌عنوان پیشنهاد سخاوتمندانه به ایران یاد می‌شود، جا دارد این بسته مورد ارزیابی حقوقی قرار گیرد.
سوال این است که آیا مشوق‌های مطرح‌شده در بسته پیشنهادی حاوی تعهدی حقوقی، ملموس،عینی و فوری است که بتواند در مقابل حق دستیابی کشورمان به انرژی صلح‌آمیز هسته‌ای قرار گیرد؟
آیا منافع مشوق‌های ادعایی به اندازه‌ای است که حتی بتواند جایگزین تعلیق موقت فعالیتهای غنی‌سازی ج.ا.ایران شود یا خیر؟
1- هدف بسته پیشنهادی
بسته پیشنهادی با مقدمه‌ای بسیار کوتاه آغاز می‌شود که هدف از آن «توسعه روابط و همکاری با جمهوری‌ اسلامی ‌ایران برپایه احترام متقابل و اعتمادسازی در برنامه هسته‌ای ایران از طریق مذاکرات همه‌جانبه به‌منظور انعقاد موافقتنامه جامع همکاری بین طرفین» اعلام شده‌است.
در ادامه بلافاصله پیشنهاددهندگان شرایط آغاز مذاکرات را اعلام می‌کنند:
1- حل‌وفصل نگرانی‌های برجسته آژانس.
2- تعلیق تمام فعالیت‌های مرتبط به غنی‌سازی از سوی ایران در طول مذاکرات
3- از سرگیری اجرای پروتکل الحاقی
چنانکه پیداست بسته پیشنهادی با طلیعه‌ای آغاز می‌شود که تعهدات حقوقی، ملموس، عینی و فوری (تعهد به نتیجه) بر یک طرف مورد اشاره در بسته پیشنهادی یاد می‌کند. در این بخش بسته پیشنهادی، با چند تعهد حقوقی مواجه هستیم که هم ضمانت اجرا دارد و هم نظارت بر اجرای آن تضمین شده‌است، چرا که در هر سه مورد آژانس بین‌المللی انرژی اتمی‌ لازم است حسن اجرای تعهدات مذکور را تأیید کند تا روند مذاکرات آغاز شود. حال باید دید در مقابل این تعهدات حقوقی چه مشوق‌هایی برای طرف متعهد درنظر گرفته شده‌است:
2- مذاکرات مشروط
اولین مشوقی که هدف اصلی بسته پیشنهادی است، آغاز مذاکرات بمنظور نیل به یک موافقتنامه جامع و بلندمدت است. همانگونه که می‌دانیم مذاکرات یکی از مهمترین ابزار کشورها در زمینه توسعه روابط دوستانه و تعاملات بین‌المللی و از شیوه‌های سیاسی حل‌وفصل اختلافات محسوب می‌شود. در اینجا در برابر تعهدات فوق‌الذکر از سوی ایران تعهد به مذاکره از سوی پیشنهاددهندگان مطرح شده‌ است که هدف از آن توسعه همکاریها در زمینه انرژی صلح‌آمیز هسته‌ای، سیاسی، امنیتی، اقتصادی و غیره است.
البته تعهد به مذاکره می‌تواند به تعهدات معاهده‌ای در هر یک از زمینه‌های فوق‌الذکر منجر شود ولی صرف تعهد به مذاکره که می‌تواند با مسامحه در تعبیر نوعی تعهد به ‌وسیله محسوب شود،(2) هیچ نتیجه حقوقی و یا تعهد عینی حقوقی را تضمین نمی‌کند. مذاکره می‌تواند موفق باشد، می‌تواند به شکست بیانجامد، می‌تواند کوتاه باشد، می‌تواند سالها بطول بیانجامد. می‌تواند به تعهدات حقوقی منجر شود. می‌تواند هیچ تعهدی ایجاد نکند. بنابراین هیچ توازنی بین تعهدات طرفین وجود ندارد. در حالی‌که هدف از بسته پیشنهادی اعطای مشوق به ایران است. در نتیجه انتظار می‌رود.
عدم تعادل در تعهدات به‌نفع گیرنده مشوق باشد تا اعطاکننده آن. در اینجا مسئله کاملاً برعکس است. گیرنده مشوق، تعهدات عینی، ملموس و فوری را می‌پذیرد. در حالی‌که طرف مقابل تنها خود را به تعهدی مبهم، معلق ومربوط به آینده ملزم می‌داند.
بعلاوه مذاکره زمانی نتیجه مطلوب در پی دارد که براساس احترام متقابل در شرایط برابر و بدون پیش‌شرط باشد. نتیجه مذاکرات مبتنی بر پیش‌شرط (در این موضوع لزوم تعلیق غنی‌سازی و غیره) از پیش تعیین شده‌ است و این مسئله اصل برابری و احترام متقابل در مذاکرات را زائل می‌کند.
3- تایید حق ایران بر انرژی صلح‌آمیز هسته‌ای
دومین مشوقی که در بسته پیشنهادی به چشم می‌خورد، تایید حق ایران بر انرژی صلح‌آمیز هسته‌ای است. لازم به ذکر است بند یک ماده چهار معاهده منع تکثیر سلاح‌های هسته‌ای (NPT) حق تمامی‌اعضای آن بر تحقیق، توسعه، تولید و استفاده از انرژی صلح‌آمیز هسته‌ای را تضمین می‌کند.3 سؤالی که مطرح می‌شود این است که آیا لازم است سایر اعضای (NPT) حق یکی دیگر از اعضای این معاهده را شناسایی کنند تا او بتواند از این حق متمتع گردد؟
ماده چهار (NPT) چنین پیش‌شرطی ندارد. سؤال دوم این است که چرا در بسته پیشنهادی تنها به مواد یک و دو (NPT) اشاره شده‌است و ماده چهار از قلم افتاده‌است؟ چرا موادی که ناظر به تعهدات عدم اشاعه سلاح‌های کشتار جمعی است در متن پیشنهادی گنجانده شده ولی ماده چهار که ناظر بر حقوق اعضای (NPT) است و از سوی دولتهای دارای فناوری هسته‌ای معطل مانده‌ است در پیشنهاد ذکر نشده ‌است و تنها به متن تحریف شده ماده چهار با این سیاق که «برحق غیرقابل سلب ایران بر انرژی هسته‌ای تاکید می‌شود» بسنده شده‌ است؟ آیا این بدین مفهوم نیست که پیشنهاددهنده سخاوتمند! تنها بر تعهدات ایران تاکید دارد و نه بر حق ایران؟ چرا در این بند تنها بر حق ایران بر انرژی صلح‌آمیز هسته‌ای تاکید شده ‌است و نه بر حق ایران بر «تحقیق، توسعه، تولید و فناوری انرژی صلح‌آمیز هسته‌ای» مطابق با ماده چهار (NPT)؟ آیا این بدین مفهوم نیست که حتی در این سند نیز طرف مقابل حاضر نیست حق ایران بر فناوری انرژی صلح‌آمیز هسته‌ای را شناسایی کند؟
ترجمان این رویکرد این است که ایران تنها حق دارد از انرژی صلح‌آمیز هسته‌ای استفاده کند و نه اینکه خود آن را تولید کند. بنابراین از نظر طرف مقابل توسعه همکاری در زمینه انرژی هسته‌ای با ج.ا.ایران در چارچوب همین تفسیر می‌گنجد. با این تفسیر طرف مقابل با زیرکی سعی دارد یکی از مهمترین بندهای (NPT) را در تناقض آشکار با تعهدات معاهده‌ای خود و با کنوانسیون 1969 معاهدات وین بصورت یکجانبه جرح و تعدیل نماید. بنابراین در اینجا نیز با مشوق و یا تعهدی عینی از سوی 1+5 به‌نفع ج.ا.ایران مواجه نیستیم. جالب است که در این فراز بسته پیشنهادی طرف مقابل بجای متعهد کردن خود ایران را متعهد می‌کند.
4- همکاری در زمینه انرژی صلح‌آمیز هسته‌ای
1- 4- همکاری در زمینه راکتور آب سبک
صحت تفسیر فوق‌الذکر زمانی آشکار می‌شود که طرف مقابل حوزه‌های همکاری در زمینه انرژی صلح‌آمیز هسته‌ای را برمی‌شمارد. در این بخش بسته پیشنهادی طرف مقابل دامنه همکاری در زمینه انرژی صلح‌آمیز را به حمایت از ساخت، همکاری در زمینه تحقیق و توسعه و لغو تحریم‌های مربوط به تجهیزات راکتور آب سبک محدود می‌کند. در واقع مشوق هسته‌ای بسته پیشنهادی، ساخت راکتور آب سبک و همکاری در این زمینه است.
البته لازم به ذکر است که هیچ اشاره‌ای حتی به انتقال فناوری راکتور آب سبک نیز نمی‌شود و تنها به انتقال فناوری پیشرفته حفاظت از راکتورهای مذکور در برابر زلزله اشاره شده ‌است. در این بخش از بسته پیشنهادی بجز راکتور آب سبک به هیچ زمینه دیگری در حوزه انرژی هسته‌ای اشاره نشده ‌است.
شاید در صورتی که همکاری در زمینه ساخت راکتورهای آب سنگین و تکمیل چرخه سوخت هسته‌ای نیز در این بند بسته پیشنهادی مورد اشاره قرار می‌گرفت، می‌توانستیم از مشوق و امتیازی سخن بگوئیم هر چند که در این زمینه نیز تعهدی عینی و فوری وجود ندارد و همه‌چیز به روند پیشرفت مذاکرات موکول شده ‌است.
یکی دیگر از زمینه‌های همکاری مساعدت به ایران در زمینه دفع پس‌ماندهای سوخت هسته‌ای است. البته این مسئله بسیار حساس و پیچیده‌ است. از آنجا که پس‌ماندهای سوخت هسته‌ای قابلیت بکارگیری در تولید سلاح هسته‌ای را دارند، همکاری در این زمینه امتیازی است که ج.ا.ایران به طرف مقابل می‌دهد حال چرا در ردیف مشوق‌های اعطایی به ایران قرار گرفته‌ است جای سؤال دارد.
2- 4- تضمین سوخت هسته‌ای
شاید در نگاه اول اعطای ضمانت‌های حقوقی الزام‌آور به‌منظور تامین سوخت هسته‌ای مورد نیاز ج.ا.ایران و یا شرکت دادن ایران در تاسیسات بین‌المللی تولید سوخت هسته‌ای در روسیه و ایجاد انبار سوخت هسته‌ای که حداقل پنج سال نیازمندی‌های ایران را تامین کند، امتیاز محسوب گردد. ولی با دقت در این بند نیز می‌توان موارد ذیل را استنباط کرد:
- براساس بسته پیشنهادی قرار نیست ج.ا.ایران حتی پس از رفع کامل نگرانی‌های آژانس به فناوری تولید سوخت هسته‌ای دست یابد و یا در سرزمین خود چنین تاسیساتی دایر کند: زیرا قرار است طرف مقابل تضمین بدهد سوخت مورد نیاز ایران را تامین کند!
- قرار دادن چنین بندی در بسته پیشنهادی نه تنها امتیازی برای ایران محسوب نمی‌شود بلکه امتیازی برای تولیدکنندگان سوخت هسته‌ای است که با تامین سوخت هسته‌ای ایران مانع از شکسته شدن انحصار موجود در زمینه سوخت هسته‌ای خواهد شد. حال این سؤال مطرح می‌شود با توجه به این که حفظ انحصار موجود به نفع طرف مقابل است، در این زمینه کدام طرف باید امتیاز بدهد؟
ایران که با استفاده از توانایی‌های بومی ‌درصدد تبدیل به تولید صنعتی سوخت هسته‌ای است یا طرفی که می‌خواهد مانع آن شود.
پاسخ سؤال روشن است در واقع جان کلام در همین بند نهفته است. هر چند طرف غربی هیچگاه تردید نکرده که علنا اعلام کند مخالف دستیابی ایران به فناوری تولید سوخت هسته‌ای است ولی این بند صراحتا بر این نیت آنان صحه می‌گذارد و لذا هدف این فراز بسته پیشنهادی نیز مانند سایر پیشنهادهای مطروحه محروم‌سازی ایران از دستیابی به فناوری مذکور است.
در ضمن ناگفته نماند به‌ طور کلی تضمین سوخت هسته‌ای اعلامیه‌ای سیاسی است پیشنهادهای مربوطه چه به ایران و چه به‌صورت کلی نسبت به سایر کشورهای فاقد فناوری‌های مربوطه که تحت‌عنوان سازوکار و یا مکانیزم چندجانبه برای دستیابی به سوخت هسته‌ای مطرح می‌شود نیز از ضمانت اجرایی کافی برخوردار نیست. کشورهایی مثل آمریکا، فرانسه و آلمان و آژانس بین‌المللی انرژی اتمی ‌پیشنهاد چند جانبه‌ای مبنی بر تشکیل بانک سوخت هسته‌ای را به کشورهای مختلف با نظارت آژانس مطرح کرده‌اند که از گسترش تاسیسات تولید سوخت هسته‌ای در دنیا جلوگیری کنند. اما به اعتقاد اکثر صاحبنظران اساساً آنها نمی‌توانند هیچ نوع تضمین حقوقی، سیاسی و فنی را در دنیای امروز ارائه کنند چرا که با این پیشنهاد کشورهای غربی به دنبال این هستند که بتوانند نیاز به سوخت هسته‌ای برای کشورهایی که از این امکان برخوردار نیستند 100 درصد تامین و دیگران را از این فناوری محروم کنند. 4
5- همکاری‌های سیاسی امنیتی
اولین احساسی که با نگاه گذرا بر بندهای مربوط به همکاری‌های سیاسی و اقتصادی بسته پیشنهادی به هر خواننده دست می‌دهد این است که طرف مقابل ایران را کشوری ضعیف، محتاج و کوچک برشمرده‌ است که به تنهایی قادر نیست مسائل امنیتی، سیاسی، اقتصادی، کشاورزی و غیره را مدیریت و حل‌وفصل نماید و محتاج مسائلی مانند حمایت از برگزاری کنفرانس امنیتی منطقه‌ای از سوی بازیگران فرامنطقه‌ای است که نه هدف آن مشخص است و نه نتیجه‌ای که از آن دنبال می‌شود.
مگر ایران با تهدیدات منطقه‌ای مواجه است که پیشنهاددهنده سخاوتمند! با ترتیب کنفرانسی در این زمینه درصدد یافتن راه‌حل برای آن است. تهدیدات علیه ایران فرامنطقه‌ای است؟ ج.ا.ایران با تهدید به توسل به زور از سوی قدرت‌های فرامنطقه‌ای در نقض آشکار بند چهار ماده دو منشور سازمان ملل متحد مواجه است و نه تهدیدات منطقه‌ای. در این فراز بسته پیشنهادی به لزوم خلع ‌سلاح رژیم صهیونیستی و ایجاد خاورمیانه‌ای عاری از سلاح‌های هسته‌ای هیچ اشاره‌ای نشده ‌است. موضوع تهدیدات فرامنطقه‌ای مسکوت باقی‌مانده و هیچ تضمینی بر عدم مداخله در امور داخلی کشورمان داده نشده‌ است. در واقع تیتر مربوط به همکاری‌های سیاسی امنیتی عنوانی فاقد هرگونه محتوا است.
6- همکاری‌های اقتصادی
بخش پایانی بسته پیشنهادی به توسعه همکاری‌های اقتصادی می‌پردازد. مسائلی مانند حمایت از ایران جهت عضویت در سازمان تجارت جهانی «WTO» که به خودی خود مشوق محسوب نمی‌شود زیرا در اینکه آیا عضویت ایران در «WTO» به نفع ایران است یا خیر خود مسئله‌ای است که در کشورمان در مورد آن حرف و حدیث فراوانی مطرح است و تحریم‌های اقتصادی یکجانبه برخی دول در این زمینه فاقد مبنای حقوقی است.
کوتاه سخن آنکه همکاری‌ها در زمینه تأمین قطعات هواپیماهای غیرنظامی، مخابرات، فناوری‌های پیشرفته و دامداری و کشاورزی و رفع تحریم‌ها در این زمینه حتی برای کشورهای کوچک و ضعیف که فاقد زیرساخت‌ها و امکانات اولیه هستند نیز امتیاز محسوب نمی‌شود زیرا ورود شرکت‌های غربی در این عرصه‌ها بیش از آنکه منافعی برای کشور هدف داشته‌ باشد بازارهای جدیدی را برای محصولات کارتل‌های بزرگ اقتصادی غربی می‌گشاید که اغلب به غارت منابع کشور هدف منتهی می‌شود.
گشودن درب‌های کشوری غنی مانند ایران در زمینه‌های مذکور و قرار دادن بازار هفتاد میلیونی ایران در اختیار آنان نه‌تنها امتیاز نیست بلکه می‌تواند موجب تضعیف بنیه صنایع ملی ایران شود. شاید اگر منصفانه قضاوت کنیم در صورتی که بندهای مذکور روشن، بدون ابهام و دارای سازوکارهای اجرایی و تعهدات صریح باشند می‌تواند منافع دوجانبه‌ای برای هر دو طرف داشته‌باشد و جایی که منفعت تقسیم می‌شود مسئله امتیاز و مشوق مطرح نیست.
نتیجه
چنانکه از بندهای مختلف بسته پیشنهادی برمی‌آید هدف از آن توسعه همکاری با ج.ا.ایران نبوده بلکه هدف از آن محروم‌سازی کشورمان ازحق دستیابی به فناوری تولید سوخت هسته‌ای و محدود کردن فعالیت‌های هسته‌ای ایران به استفاده از راکتورهای آب سبک است. سایر بندهای بسته پیشنهادی نیز فاقد هرگونه امتیاز، مشوق و یا تعهدی از سوی طرف مقابل است.
بحث تعلیق پیگیری پرونده هسته‌ای ایران در شورای امنیت در برابر تعلیق غنی‌سازی نیز نوعی مغلطه است زیرا در صورت تعلیق غنی‌سازی پرونده همچنان به‌ صورت معلق در دستور کار شورای امنیت سازمان ملل باقی خواهند ماند و به آژانس بازگردانده نخواهد شد.
تنها تعهدی که شاید بتوان از آن نام برد تعهد به مذاکره با ایران در زمینه‌های مختلف است که نوعی تعهد به‌ وسیله است که به خودی خود هیچگونه نتیجه حقوقی الزام‌آوری بدنبال ندارد. نکته دیگر آنکه اعطای تضمین حقوقی الزام‌آور به‌ منظور تأمین سوخت هسته‌ای تنها تعهدی است که طرف مقابل برعهده گرفته ‌است که هدف از آن نیز محروم ساختن ایران از تولید سوخت هسته‌ای است. این تعهد نیز نه تنها مشوق محسوب نمی‌شود بلکه نوعی محرومیت است. به ‌نظر می‌رسد هدف تنظیم کنندگان بسته پیشنهادی وعده موهوماتی به ایران است تا بواسطه آن توپ را به زمین حریف انداخته و با مانورهای رسانه‌ای و قدرت نرم ج.ا.ایران را در موضع پاسخگویی و ضعف قرار داده و کشورمان را مسئول شکست مذاکرات و ارجاع پرونده هسته‌ای به شورای امنیت تلقی نمایند. به ‌همین دلیل بود که بسته پیشنهادی بدرستی از سوی دولتمردان کشورمان توهین به ملت ایران برشمرده شد و لذا نباید بار دیگر اجازه طرح آن در مسئله هسته‌ای ایران داده ‌شود.