چرا همه از مالیات فرار می‌‌کنند؟

در تجزیه و تحلیل یک نظام مالیاتی برای ریشه‌یابی مشکلات آن و دادن راه‌حل‌های مورد نیاز باید 2 جنبه اصلی نظام یعنی سیاستگذاری (قانون و مقررات) و مدیریت اجرایی (سازماندهی و تشکیلات) را در نظر گرفت. البته نباید جامعیت موضوع را از نظر دور کرد، به این معنا که بعضی مسائل می‌تواند ناشی از ترکیب هر دو جنبه باشد و راه‌حل‌ها نیز ممکن است بیش از یک جنبه را متاثر سازد. حال با مروری کوتاه بر عملکرد نظام مالیاتی کشور و ارائه تصویری از مسائل مربوط به آن، امید است بتوان با استفاده از یافته‌های نظری و تجربیات عملی دیگر کشورها به پیشنهادهایی برای حل مشکلات و دستیابی به نظامی مطلوب، دست یافت.

عملکرد نظام مالیاتی

1. نگاهی آماری به نظام مالیاتی ایران، تصویری روشن از مساله و ابعاد آن نشان می‌دهد. اگر به عملکرد بودجه دولت در 30 سال اخیر توجه کنیم، خواهیم دید که ترکیب درآمد‌های دولت به شکلی بوده که حتی در استثنایی‌ترین موقعیت‌ها سهم مالیات‌ها از 58 درصد مجموع درآمدهای دولت تجاوز نکرده است (سال 1365). علاوه بر این، بخش مهمی از درآمدهای مالیاتی نیز به طور مستقیم و غیرمستقیم وابسته به درآمد نفت بوده، که این امر درآمدهای مالیاتی را در مقابل نوسانات بازار جهانی نفت بشدت آسیب‌پذیر کرده بود.

2. یکی از وجوه مهم ساختار مالیاتی، کشش درآمدی اقلام مختلف آن است. این کشش، تغییرات نسبی درآمدهای مالیاتی را نسبت به پایه مالیاتی (مثلا درآمد ملی) بیان می‌کند. در مرحله رشد اقتصادی وجود یک نظام با کشش مالیاتی، مزایای زیادی دارد. با توجه به این که معمولا تمایل به افزایش هزینه‌های دولت بیشتر از افزایش درآمدهاست، وجود یک نظام با کشش مالیاتی باعث خواهد شد درآمدهای مورد نیاز با سهولت بیشتری استحصال شود؛ چرا که در غیر این صورت دولت مجبور به تغییر نرخهای موجود خواهد بود که این صرف‌نظر از مشکلاتش، از نظر اجتماعی نیز مطلوبیت نخواهد داشت. همچنین وجود چنین ساختاری، اجرای نظام مالیاتی را تسهیل می‌کند و نامشخص بودن آثار اقتصادی، تغییرات نرخهای مالیاتی را تخفیف می‌دهد. کشش درآمدهای مالیاتی نسبت به تولید ناخالص داخلی در ایران طی دوره 1372ـ1350 معادل 8/0 برآورد شده که این حاکی از فقدان انعطاف کافی آن در مقابل تغییرات تولید ناخالص داخلی است. کشش مزبور برای مالیات‌های مستقیم و غیرمستقیم به ترتیب 9/0 و 75/0 بوده که این نیز نشان‌دهنده کشش بیشتر مالیات‌های مستقیم نسبت به تغییرات تولید است. بین اقلام مختلف درآمدهای مالیاتی، مالیات بر شرکتها با کشش 3/1 دارای بالاترین کشش بوده؛ در حالی که کشش مربوط به مالیات بر واردات تنها حدود 65/0 بوده است.

3. تاخیر در جمع‌آوری مالیات در موقعیت‌های تورمی، مطلب دیگری است که در بررسی ساختار مالیاتی کشور باید مورد توجه قرار گیرد. به طور کلی در کشورهایی که جمع‌آوری مالیات در آنها با وقفه تقریبا طولانی همراه است و از سوی دیگر کشش درآمدهای مالیاتی نسبت به قیمتها و درآمد کمتر از یک است. افزایش قیمتها موجب کاهش شدید درآمدهای واقعی مالیاتی می‌شود. چنانچه کشش نظام مالیاتی نسبت به قیمتها برابر یک باشد، با هر نرخ تورمی، هرچه زمان تاخیر در جمع‌آوری مالیات‌ها بیشتر باشد، خالص کاهش درآمدهای واقعی مالیاتی بر اثر تورم بیشتر خواهد بود و با فرض تاخیر زمانی معین در جمع‌آوری مالیات، هرچه تورم بیشتر باشد، ارزش درآمدهای واقعی مالیاتی کمتر خواهد بود. در ایران صرف‌نظر از مالیات حقوق کارمندان دولت که تقریبا بدون وقفه وصول می‌شود، در سایر موارد اخذ مالیات با وقفه نسبتا طولانی روبه‌روست. این پدیده، بخصوص درباره مالیات مشاغل و مالیات بر شرکتهای دولتی و غیردولتی، بارزتر است.

4. ترکیب در‌آمدهای مالیاتی می‌تواند شاخص مناسبی برای عملکرد نظام مالیاتی در بعد عدالت اجتماعی باشد. به همین منظور به بررسی سهم مالیات‌های مستقیم و غیرمستقیم در درآمد کل مالیاتی توجه می‌شود. معمولا کشورهایی که به دلیل ضعف تشکیلات اجرایی نظام مالیاتی و نبود نظام اطلاعاتی مناسب نتوانند مالیات واقعی را از مودیان ذی‌ربط وصول کنند، اقدام به وضع یک نوع مالیات غیرمستقیم عمومی می‌کنند و در نتیجه، بار مالیاتی را بر دوش تمامی مردم قرار می‌دهند.

5. حجم و میزان کلی درآمدهای مالیاتی در کشور را می‌توان با استفاده از شاخص‌هایی چون کوشش مالیاتی و نسبت درآمدهای مالیاتی به هزینه‌های جاری بررسی کرد. نتایج بررسی‌های به عمل آمده در این زمینه نشان‌دهنده آن است که کوشش مالیاتی در گذشته چه در زمینه ظرفیت‌های مالیاتی و چه براساس مقایسه‌های جهانی در سطح مطلوبی قرار نداشته است. بررسی‌های موجود نشان داده است کوشش مالیاتی (نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص دخلی) در گذشته نوسانات فراوانی داشته که بالاترین آن به میزان 2/9 درصد به سال 1357 و پایین‌ترین آن با 6/4 درصد به سال 1367 مربوط می‌شود. به طور کلی نسبت مزبور در دوره 1357ـ1350 به طور متوسط معادل 1/8 درصد بوده که در دوره‌های 1367ـ 1358 و 1375 ـ 1368 به ترتیب 1/6 درصد و 4/5 درصد کاهش یافته است. روشن است که نسبت مزبور در مقایسه با سایر کشورها در سطح بسیار پائینی قرار دارد.

6. یکی از نکات مهم درباره نرخهای مالیاتی، معافیت‌‌هایی است که در نظام مالیاتی در نظر گرفته می‌شوند. اعطای این معافیت‌ها حتی بدون وجود یک نظام نرخ تصاعدی، خصوصیاتی کم‌وبیش مشابه نرخ تصاعدی به نظام مالیاتی می‌بخشد. سطح معافیت اعطا شده، تعداد افراد مشمول مالیات را مشخص می‌کند. در قوانین مالیاتی ایران نیز در موارد مختلفی معافیت‌های مالیاتی در نظر گرفته شده است. نسبت معافیت‌های اعطا شده درباره مالیات بر درآمد به درآمد سرانه در کشور، بیش از یک است که در مقایسه با سایر کشورهای در حال توسعه در سطح نسبتا بالایی قرار دارد.

7. امروزه برداشت عمومی از واژه مالیات به درآمدهای وصولی وزارت امور اقتصادی و دارایی محدود است؛ اما واقعیت آن است که موسسات و نهادهای دیگری نیز درآمدهایی وصول می‌کنند که بنابر تعاریف بین‌المللی ماهیت مالیاتی دارند و باید در مجموع درآمد وصولی محسوب شوند که از آن جمله می‌توان به درآمد شهرداری‌ها و درآمد سازمان تامین اجتماعی اشاره کرد.

8. فقدان سیاستگذاری‌ جامع مالیاتی، ضعف دستگاه اجرایی مالیات، وجود معافیت‌ها و فرار گسترده مالیاتی از یک سو و نیاز به افزایش درآمدهای مالیاتی از سوی دیگر سبب شده تنها بخش خاصی از جامعه فشار مالیاتی را تحمل کند.

9. تجربه قانونگذاری مالیاتی حاکی از آن است که به دلیل فرآیند درازمدت و ساختار تصمیم‌گیری نامنسجم و ناهماهنگ از یک سو و تغییرات سریع شاخص‌های اقتصادی از سوی دیگر، قوانین جاری همواره با معضلاتی روبه‌رو هستند.

10. سازماندهی و تشکیلات نظام مالیاتی با ویژگی‌های جاری اقتصادی و اجتماعی کشور هماهنگی و تناسب ندارد. با توجه به شمول همگانی قانون مالیاتی، تاثیرهای متقابل اجتماعی و  فرهنگی آن در کل جامعه نقش تعیین‌کننده دارد و شاید بزرگترین نقطه تماس دولت و مردم باشد. به همین دلیل، همچنان که قبلا گفته شد، در تمامی کشورها مقبولیت نظام مالیاتی به معنای مقبولیت دستگاه حاکمه تقلی می‌شود. پس هرگونه نقص ونارسایی در سازمان، تشکیلات و روشها از مرحله تشخیص درآمد واقعی تا مرحله وصول مالیاتی عادلانه، نه‌ تنها امکان اجرای دقیق قوانین را از بین می‌برد، بلکه در فرهنگ جامعه اثری بنیانی خواهد گذاشت که سرانجام، سیاست‌های اقتصادی را تحت‌تاثیر قرار خواهد داد.

11. سازمان و تشکیلات اجرایی نظام مالیاتی عملا از 2 جزء اطلاعاتی و اجرایی تشکیل می‌شود. جزء اطلاعاتی با ایجاد یک شبکه اطلاعاتی، نه ‌تنها مقدمات لازم برای تصمیم‌گیری مدیران مالیاتی و سیاستگذاران اقتصادی کشور را فراهم می‌آورد، بلکه اثر تصمیم‌های گرفته شده را به تمامی اقتصاد و جامعه منتقل می‌کند. جزء اجرایی، مسوولیت کارهای اداری، از جمله واحدیابی، تشخیص، وصول، اجرا و غیره را برعهده دارد. در حال حاضر نظام مالیاتی فاقد یک نظام جامع اطلاعاتی است (اگرچه به نظر می‌رسد مقدمات آن فراهم آمده است) بنابراین، امکان نظارت و کنترل دولت بر جریان پول، کالا و خدمات وجود ندارد و بالطبع مالیات حقیقی وصول نمی‌شود و سایر اهداف نظام مالیاتی، از قبیل عدالت اجتماعی و توزیع درآمد و غیره، عملی نمی‌شوند.

12. بعضی دیگر از مسائل مرتبط با سازمان و تشکیلات نظام مالیاتی، عبارتند از: نبود نیروی انسانی متخصص و کافی، نامناسب بودن تعداد نیروی انسانی با حجم فعالیت حوزه‌های مالیاتی، نامطلوب بودن موقعیت‌های محیط کار، بالا بودن هزینه‌های وصول در مقایسه با میزان درآمدهای مالیاتی (پایین بودن بهره‌وری) و اتکای نظام بر روابط به جای ضوابط.

13. روشن است که سیاست‌های مالیاتی پس از تنظیم، شکل قانون به خود می‌گیرند و برای اجرا ابلاغ می‌شوند. آنچه معمولا در نظام مالیاتی کشور از نظر دور می‌ماند، رابطه مستقیم سیاست‌های مالیاتی با مدیریت یا بخش اجرایی مالیات است. بی‌توجهی به این مطلب معمولا باعث شده که اثربخشی‌ سیاست‌ها در طول زمان دستخوش حوادث مختلفی شود و گاهی تبعات نامطلوب اقتصادی را به همراه داشته باشد؛ برای مثال می‌توان به مالیات تعاون ملی اشاره کرد. ظرفیت درآمدی این مالیات در برآوردهای اولیه معادل 200 تا 3000 میلیارد ریال بود؛ اما پس از گذشت 7 سال از اجرای آن حدود 80 میلیارد ریال درآمد حاصل شد، ضمن آن که هزینه‌های اجرایی این مالیات بالغ بر 10 درصد درآمد به دست آمده بوده است. این ارقام بدون در نظر گرفتن تبعات و هزینه‌های اقتصادی دیگر است که در کل اقتصاد از خود به جای گذاشته است. از همه مهمتر سهم 20 تا 30 درصدی درآمدهای مالیاتی در ترکیب درآمدهای دولت در 30 سال گذشته است. به نظر می‌رسد رویدادهای بزرگ سیاسی ـ اقتصادی، تغیر قوانین و سیاست‌های مالیاتی و برنامه‌های اجرا شده در این دوره تاثیر چندانی بر عملکرد دستگاه مالیاتی نداشته‌اند و عملا بخش اجرایی براساس میزان سهمیه تعیین شده در بودجه عمل کرده است.

14. نبود یک نهاد ناظر سیاستگذار در امور مالیاتی باعث شده تصمیم‌گیری در امور مالیاتی به صورت غیرمتمرکز و در نهادهای مختلف صورت گیرد. اگرچه در ظاهر چنین به نظر می‌رسد که اقدامات این نهادها به گونه‌ای با یکدیگر هماهنگ است، ولی در عمل این کار صورت نمی‌پذیرد. در نتیجه، سیاست‌های مالی کشور دارای انسجام لازم نیست و سرانجام، عملکرد واقعی با اهداف اولیه فاصله زیادی پیدا می کند. این موضوع سبب می‌شود اولا هیچ فرد یا نهادی پاسخگوی نتایج حاصل نباشد و دارای توجیه لازم برای فرافکنی مسوولیت خود باشد. ثانیا بررسی علمی و تعیین دقیق علل اساسی بروز مشکلات امکان‌پذیر نشود. به همین دلیل تاکنون گزارشی از عملکرد معافیت‌های گسترده مالیاتی، یعنی آثار اقتصادی آنها، تهیه و ارائه نشده تا تاثیر سیاست‌های گرفته شده قابل ارزیابی شود.

هدف، نظام مالیاتی

به‌ طور کلی می‌توان گفت انگیزه اصلی وجود نظام مالیاتی در کشورهای گوناگون، تامین مالی اداره عمومی کشور و تدارک خدمات اجتماعی و اقتصادی است. توزیع مجدد درآمد و اصلاح ناهمگونی‌های بازار نیز از اهداف ثانویه به شمار می‌روند. حال اگرچه سطحی از مالیات‌گیری برای دستیابی به این اهداف ضروری است، اما گرفتن مالیات همواره هزینه‌هایی به همراه دارد که هزینه‌های مستقیم مدیریت دستگاه مالیاتی و هزینه‌های غیرمستقیم مربوط به تشخیص ناصحیح منابع و نتایج ناشی از توزیع درآمد، از آن جمله‌اند. از سوی دیگر، سطح مناسب مالیات به میزان نقش دولت، کارایی و عدالت در مخارج عمومی،  کارایی و عدالت در نظام مالیاتی ذی‌ربط، بستگی دارد؛ بنابراین سطح مطلوب مالیات در کشورهای مختلف ممکن است به نسبت زیادی متفاوت باشد، اما تجربه 2 دهه گذشته بوضوح نشان داده که:

بیشتر نظامهای مالیاتی در کشورهای در حال توسعه دارای هزینه‌های بسیار زیاد و در عین‌حال اجتناب‌پذیر هستند.

اصلاح‌ نظامهای مالیاتی قابل اجرا و به نحوی با دیگر جوانب سیاست توسعه مرتبط است.

اجرای اصلاحات مالیاتی، مثابه جزیی از اصلاح مالی وسیع‌تر، در مرکز فرآیند تثبیت و تعدیل اقتصادی بسیاری از کشورهای در حال توسعه قرار دارد.

از سوی دیگر اساسا انجام دادن اصلاحات مالیاتی، یک ضرورت در فرآیند آزادسازی اقتصادی تلقی می‌شود. امروزه بیشتر کشورها سیاست‌ها و روشهای زیر را برای تبدیل اقتصادشان به اقتصاد آزاد مورد توجه قرار می‌دهند:

1. آزادسازی نرخ ارز

2. اصلاح بخش پولی و مالی

3. رهاسازی یا کاهش کنترل روی قیمت‌گذاری عوامل اقتصادی

4. خصوصی‌سازی بخش عمومی

5. تشویق سرمایه گذاری داخلی و خارجی

در این صورت، دولتها باید به منظور اعمال حاکمیت و اجرای سیاست‌های اقتصادی، بخشی از مدیریت خود را از طریق بخش مالیه عمومی و بالاخص مالیات‌ها اعمال کنند.

1. ایجاد درآمد، به منزله وظیفه اصلی نظام مالیاتی. پس اولین هدف هر برنامه، تضمین انجام دادن مناسب این وظیفه است.

2. کاهش هزینه‌های کارایی مالیات

3. برداشتن بار مالیات از دوش فقیرترین اقشار جامعه و تضمین این نکته که ساختارهای واقعی مالیاتی از عدالت بیشتری، چه عمودی و چه افقی برخوردار باشند.

4. تقویت مدیریت مالیاتی که غالبا مستلزم ساده کردن روش تعیین و تشخیص پایه مالیاتی است.

در نتیجه از دیدگاه نظری و عملی، ضرورت وجود نظام جامع مالیاتی و ایفای نقش آن، به مثابه یکی از مهمترین اهرمهای اعمال سیاست‌های اقتصادی و مالی، احساس می‌شود و به منظور سازماندهی و تنظیم فعالیت‌ها و ایجاد تعدیل‌‌های لازم در بخشهای مختلف اقتصادی، این ضرورت کاملا مشخص است. در عین‌حال، نبود نظام مالیاتی کارا، دستیابی به یک تعادل کلی در اقتصاد، اجرای برنامه‌های توسعه اقتصادی و ایجاد انگیزه برای فعالیت‌هایی که از نظر سیاسی ـ اقتصادی در اولویت هستند و همچنین تمدید فعالیت‌های غیرکارا و سرانجام، دستیابی به عدالت اجتماعی را غیرممکن می‌کند.

توجه به این نکته لازم است که مقوله مالیات در هر کشوری ممکن است دارای ویژگی‌های خاصی باشد. تجربه نشان داده که بیشتر مسوولان ذیربط فکر می‌کنند که نظام مالیاتی آنها به طور کلی با دیگر نظامهای مالیاتی متفاوت است و مودیان کشورشان نیز با مودیان دیگر کشورها فرق اساسی دارند. پس نمی‌توان چندان از تجربه‌های موجود استفاده مفید کرد؛ در حالی که ثابت شده اگرچه راهبردهای مختلفی برای اجرای اصلاحات مالیاتی وجود دارد، اما نظامهای مالیاتی دارای وجوه اشتراک فراوانی هستند؛ بنابراین بسهولت می‌توان از نتایج عملکرد دیگر کشورها چه در بعد سیاستگذاری و چه در بعد اجرایی دستگاه مالیاتی بهره‌مند شد.

بررسی‌ها نشان می‌دهند کشورهایی توانسته‌اند نظام مالیاتی منسجم و مطلوبی ایجاد و اجرا کنند که در ابتدا بیشتر مدیران، تصمیم‌گیرندگان و گروههای اجتماعی در سطوح عالی سیاسی و اقتصادی، به حیاتی بودن عملکرد صحیح چنین نظام واقف و بصراحت یا تلویحا متعهد شده‌اند که در مقابل قانون مالیات تمکین کنند. بدیهی است یکی از ویژگی‌های عملکردی نظام مالیاتی مطلوب ماهیت نظارتی آن بر جریان کالا، خدمات و پول در فعالیت‌های اقتصادی است و مسلما تحقق این موضوع در اوضاع پیچیده اقتصادی کنونی بدون استفاده از یک نظام جامعه اطلاعاتی رایانه‌ای امکان‌پذیر نیست. گفتنی است حضرت امام^ره در قسمتی از بحث احکام خمس در تحریرالوسیله چنین می‌فرمایند:

«البته دولت برای جمع‌آوری چنین مالیات عمومی باید سرشماری دقیق کند و جمیع شغلها و درآمدها، از روی کمال دقت بررسی و ثبت شود و کشور اسلامی از همه کشورها نیازمند‌تر به ثبت احوال و سرشماری است بلکه، نیازمند به ثبت اموال از روی بررسی دقیق نیز هست.

مسلما وجود چنین نظام اطلاعاتی باعث شفافیت در امور مالی می‌شود و این مطلبی نیست که برخی از افراد یا نهادهای اجتماعی، بویژه از نوع سیاسی آن بپسندند؛ بنابراین اصولا کشورهایی موفق به اجرای اصلاحات مالیاتی شده‌اند که گروههای سیاسی آن با آگاهی از این امر و دستیابی به نتیجه مشترکی در زمینه چارچوب و قواعد بازی اقتصادی و نیز درک این مفهوم که عملکرد مطلوب نظام مالیاتی یکی از کلیدهای اصلی موفقیت اقتصادی است، توانسته‌اند درباره ضرورت وجود یک نظام کارای مالیاتی به اجماع برسند.

نظام مالیاتی رو به توسعه

از سوی دیگر، نظام مالیاتی در کشورهای در حال توسعه صاحب نفت معمولا با مشکلات مضاعفی روبه‌روست. دولتها بدون توجه به کلیت مقوله مالیات در اقتصاد و صرفا در نظر گرفتن اثر درآمدی و تبعات ناخوشانید سیاسی آن، نفت را تامین‌کننده سهل‌الوصول منابع مالی مورد نیاز خود دانسته‌اند و هرگز آن‌طور که شایسته بوده، به مساله مالیات توجه نکرده‌اند. تجربه کشور ما نیز از این روند عمومی مستثنا نیست، لذا  اندک توجهی هم که اواخر دهه 40 به نظام مالیاتی شد، با حضور قدرتمندانه درآمدهای نفتی به باد فراموشی سپرده شد. وجود درآمدهای نفتی باعث ایجاد اقتصاد دولت‌سالار و مسئولان غیرپاسخگو می‌شود. مقامات دولت که از تامین منابع مالی خود مطمئن هستند (نفت، فروش ارز، اوراق مشارکت، افزایش نقدینگی، افزایش نرخها و...)، همواره عملکرد نظام مالیاتی مطلوب را مزاحم خود می‌پندارند. نگاهی به حجم بدهی مالیاتی شرکتهای دولتی و نیز نگرانی‌های آنها از شفافیت مالی حاصل از حسابرسی مالیاتی، گویای بخشی از این واقعیت است. مسئولان دولتی، پیشاپیش عامه مردم، به بهانه‌های واهی و تقریبا برای رفع هر مشکلی که در حوزه عملکردشان بروز می‌کند، در حذف مالیات‌ها، ایجاد معافیت‌ها و تصویب انواع کسورات و تخفیف‌ها رقابت می‌کنند و در این امر همکاری نزدیکی با یکدیگر دارند.

دولتمردان و عامه مردم بخوبی می‌دانند که در صورت عملکرد نامطلوب نظام مالیاتی تامین بودجه دولت و لذا اجرای فعالیت‌های آن با مشکل اساسی رو‌به‌رو خواهد شد. در نتیجه، علی‌رغم ناپسند بودن وضع مالیات از لحاظ سیاسی، دولتها همه سعی خود را برای بهبود و اصلاح نظام مالیاتی به کار می‌بندند تا مساله‌ای در جریان واریز درآمدها به خزانه کشور پیش نیاید (همان‌گونه که ما در بحث درآمدهای نفتی چنین عمل می‌کنیم) و پرداخت نکردن مالیات را یک جرم جنایی محسوب و همه سیاستمداران تلاش می‌کنند که پرونده مالیاتی آنان هیچ نقطه ابهامی نداشته باشد. حال نگاهی به سیر صعودی و حجم بدهی مالیاتی شرکتهای دولتی و شکاف فزاینده بین هزینه‌های جاری و درآمدهای ‌مالیاتی که به تعبیری کسری واقعی بودجه عمومی دولت را نشان می‌دهد، تصویری روشن از جایگاه نظام مالیاتی در ساختار حکومتی ایران ارائه می‌کند.

روی دیگر این سکه نیز قابل بررسی است. چنان که گفته شد سیاستگذاری‌های دهه 40 منشاء اصلی نظام مالیاتی موجود در کشور هستند و هرچه که بعد از آن انجام شده، براساس آن چیزی است که در آن زمان پایه‌ریزی شده است. فرض کنیم که به هر دلیلی درآمدهای مالیاتی از اولویت لازم در برنامه دولت برخوردار نیستند؛ اما باید توجه کنیم که بک دستگاه اداری گسترده و قدرتمند و یک قانون مالیاتی به نسبت جامع وجود دارد که از راههای گوناگون بر فعالیت‌های اقتصادی و روابط حکومت و مردم تاثیر زیادی می‌گذارند. فقط نباید به درآمدهای نفتی و تامین 20 تا 30 درصد بودجه دولت از محل درآمدهای مالیاتی نگاه کرد؛ بلکه باید به اختلالات اقتصادی، حجم عظیم فرارهای مالیاتی، درآمد‌های بالقوه‌ای که امکان وصول نمی‌یابند، تخلفات و فساد مبتلا به نظام، هزینه‌های سیاسی ـ اجتماعی نارضایتی مردم و بسیاری از معضلات ناشی از عملکرد نادرست نظام مالیاتی نیز توجه کرد.

آب در هاون کوبیدن

بی‌اهمیت جلوه کردن نظام مالیاتی باعث شده مسئولان مالیاتی نیز در قبال تصمیم‌گیری‌های خود؛ که بعضا تاثیرات عمیق و جبران‌ناپذیری بر عملکرد اقتصادی کشور داشته، احساس پاسخگویی نکنند و بنابراین بسهولت و بدون نیاز به ارائه مستندات علمی و عمدتا بر مبنای سلیقه و برداشت‌های شخصی سیاستگذاری می‌کنند یا تغییراتی را در ساختار اداری و روشهای اجرایی نظام مالیاتی به وجود آورند؛ به عنوان مثال می‌توان به چگونگی تصویب اصلاحات اخیر قانون مالیات‌های مستقیم پس از تغییر کابینه در سال 1380 اشاره کرد.  یکی از نکات بسیار قابل توجه استدلال وزیر وقت محترم امور اقتصادی و دارایی در پاسخ به علت انتخاب نرخ 25 درصد برای اخذ مالیات از شرکتها این بود: «من فکر می‌کنم این نرخ خوبی است و قول می‌دهم درآمدهای پیش‌بینی شده وصول خواهد شد.» البته این مساله تعجی ندارد، زیرا تعیین نرخ 75 درصد در سال 1364 هم به همین ترتیب بوده است. نمونه‌ای دیگر کاربرد شماره اقتصادی و حذف ناگهانی آن است. مسئولان اقدام خود را به منظور رفع نارسایی‌‌های کاربرد این شماره توجیه و چنین بیان کردند که ساز و کاری جدید در چند ماه آینده معرفی خواهد شد. تاکنون که خبری از ساز و کاری جدید نشده است و هیچ‌کس هم پاسخگوی علل ایجاد یا حذف این سیاست نیست. حال چگونه می‌توان عملکرد چنین نظامی را ارزیابی کرد؟

بنابراین به نظر می‌رسد هرچه بررسی‌های دقیق علمی و کار کارشناسی در باب ابعاد مختلف مالیات صورت می‌گیرد، به مثابه آب در هاون کوبیدن است؛ زیرا صورت مساله چیز دیگری است.

پژوهش‌های انجام شده نشان می‌دهند که آثار سوء و اختلالات اقتصادی ناشی از عملکرد یک نظام مالیاتی ناکارا یا اجرای ضعیف یک سیاست مالیاتی می‌تواند به مراتب بیشتر از زمانی باشد که اصولا چنین تشکیلاتی وجود نداشته یا سیاست مزبور اجرا نشده است. حال اگر انتظار دولت از نظام مالیاتی فقط تامین درصدی از بودجه عمومی کشور است، پس چرا باید خود را درون یک نظام سنتی موروثی و سیاستگذاری‌های سلیقه‌ای محصور کنیم. روشهای ساده‌تر دیگری نیز وجود دارند (مثلا وضع یک مالیات سرانه) که از طریق آنها می‌توان هم به هدف مورد نظر دست یافت و هم در راستای سیاست کوچک‌سازی حجم دولت به حذف بسیاری از مواد قانون مالیات‌ها و واحدهای اداری سازمان مالیاتی اقدام کرد.

به هر صورت، مساله مورد بحث آن نیست که فرآیند تدوین قانون مالیاتی چگونه صورت پذیرد، ارزیابی صحت عمل و کاردانی یک دستگاه اداری نیز مورد نظر نیست. چنین مقولاتی بستگی مستقیم به توانمندی مسئولان دستگاه‌ها و مراجع ذی‌ربط دارند و امر ذاتی و پایداری به شمار نمی‌آیند. موضوع سخن جنبه اصولی دارد و حتی در صورتی هم که تمام شرایط مثبت در کار و توانایی نظام مالیاتی موجود باشد، باز هم مطلبی که در مقام بیان آن هستیم، به جای خود باقی خواهد بود. پس چه باید کرد؟

اکنون که اولا با تصویب مجلس ششم دولت موظف شده تا در چند سال آینده چنان عمل کند که هزینه‌های جاری از محل درآمدهای غیرنفتی تامین شود، ثانیا در آستانه اجرای برنامه چهارم توسعه قرار داریم و ثالثا مجلس هفتم با چالشهای بزرگی در زمینه اقتصاد و تامین حداقل معیشت مردم و دستیابی به عدالت اجتماعی روبه‌روست، پیشنهاد می‌شود که به منظور دستیابی به نوعی اجماع سیاسی درباره نظام مالیاتی مطلوب و با توجه به تجربه برخی دیگر از کشورها، نهادی با عنوان کمیته عالی مالیاتی در سطح فنی و خارج از محدوده ساختار فعلی نظام مالیاتی تشکیل شود. برخلاف بیشتر شوراهای عالی و کمیته‌های اجرایی موجود که عمدتا متشکل از مسوولان حکومتی هستند، اصولا چنین کمیته‌ای با شرکت جمعی از شخصیت‌های علمی و دارای تجارب بالا، نمایندگانی از نهاد‌های ذی‌ربط در قوای سه‌گانه و نمایندگان بخش خصوصی تشکیل شود که وظیفه اصلی آن بررسی مالیات، مستقل، اصولی و خارج از ذهنیات سازمان‌های اجرایی باشد. این بررسی در وهله اول می‌تواند موارد زیر را شامل شود:

الف. اظهارنظر در این باب که در وضعیت حاکم و اهداف تعیین شده، ویژگی‌های نظام مالیاتی مطلوب چیست و آیا اساسا وجود چنین سیستمی ضرورت دارد یا خیر؟

ب. در صورت احراز چنان ضرورتی، موارد و محدوده اصلاحات کدامند؟

ج. اصول، ضوابط و شرایطی که باید در اصلاحات مورد نظر رعایت شود، کدامند؟

چگونگی تشکیل این کمیته و شرح دقیق اهداف موردنظر و وظایف آن به صورت یک لایحه یا طرح به تصویب می‌رسد تا نتایج کار آن اولا به بیراهه نرود و به کلی‌گویی ختم نشود و ثانیا شکل قانونی به خود بگیرد. این کمیته باید گزارش کار خود را در مدت معینی تهیه و عرضه کند. این گزارش معمولا به اطلاع عموم می‌رسد. مقام سازمانی و وابستگی تشکیلاتی این کمیته نیز متفاوت است؛ مثلا در ژاپن کمیسیون مشابهی وجود دارد که وابسته به دستگاه نخست‌وزیری آن کشور است. در صورتی که نتایج کار این کمیته سودمند واقع و جایگاه آن پذیرفته شود، آن‌گاه می‌توان موجبات دوام و استمرار فعالیت آن را به عنوان نهاد ناظر سیاستگذار مالیاتی فراهم آورد.