راهکار بدون راهبرد

رضا کربلایی

36 راهکار پیشنهاد شده از سوی دیوان محاسبات کشور در قالب گزارش تفریغ بودجه 1383 برای سامان دادن به ساختار نظام بودجه‌ریزی و تقویت بعد نظارتی، آیا راهگشا خواهد بود تا در صورت امکان نظر کارشناسی دولت و مجلس «نتیجه مطلوب‌» در فرآیند دخل و خرج سالانه کشور به دست آید؟

این دیوان با ارائه «نظرات کلی» در قالب شش‌گانه سامانه‌های مالی، مالیاتی، بودجه‌ای، برنامه‌ای، نظارتی و قوانین و مقررات، به پاره‌ای از پیامدهای ناشی از سنتی بودن، ناکارآمد بودن و نبود راهبرد و الگوی مشخص در نظام بودجه‌ریزی ایران اشاره می‌کند و با نگرش «سیاست‌های توصیه‌ای» تلاش دارد تا سهم و رسالت خویش را در اصلاح سند دخل‌و‌خرج سنواتی کشور ایفا کند. چالش و پرسش بنیادین اینجاست که در صورت اجرایی شدن این توصیه‌ها و پیشنهادها، نظام بودجه‌ریزی دچار تحول اساسی خواهد شد یا به دستکاری‌های مرسوم، به دلیل معلول‌گرایی به ساختار بودجه، مبتلا می‌شود؟

فصل چهارم قانون ‌اساسی ایران در اصول 54 و 55 به ما می‌گوید: «دیوان محاسبات کشور مستقیماً زیر نظر مجلس شورای اسلامی می‌‌باشد و سازمان و اداره امور آن در تهران و مراکز استان‌ها به موجب قانون تعیین خواهد شد (اصل 54). دیوان محاسبات به کلیه حساب‌های وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌هایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند به ترتیبی که قانون مقرر می‌دارد رسیدگی کرده یا حسابرسی می‌نماید که هیچ هزینه‌ای از اعتبارات مصوب تجاوز نکرده و هر وجهی در محل خود به مصرف رسیده باشد. این دیوان، حساب‌ها و اسناد و مدارک مربوطه را برابر قانون جمع‌آوری و گزارش تفریغ بودجه هر سال را به انضمام نظرات خود به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌نماید. این گزارش باید در دسترس عموم گذاشته شود (اصل 55). نظریه تفسیری شورای نگهبان در پاسخ به استفسار ریاست جمهوری وقت برابر با 6 آذر 1375 تصریح دارد: اصل 55 ‌قانون‌ اساسی ناظر به اعتباراتی است که در بودجه کل کشور منظور شده و صلاحیت دیوان محاسبات در رسیدگی و حسابرسی، محدود به همان موارد است.

اهمیت نهادهایی که ماهیت و فلسفه وجودی آنها برخاسته از اصول قانون‌ اساسی باشد نشان می‌دهد که تأسیس و حیات آنها به عنوان ارکان و اجزای لازم برای جاری و ساری شدن اهداف مندرج در قانون‌ اساسی است و برون‌داد فعالیت‌ها و عملکردهای این نهادها در تصمیم‌سازی‌ها و تصمیم‌گیری‌های آینده، جایگاه ویژه‌ای پیدا می‌کند اما‌...

ابزارهای مالی؛ ناکارآمد یا ناشناخته؟

کارشناسان دیوان محاسبات در جمع‌بندی خود در خصوص نظام مالی بودجه ایران به نواقص و چالش‌هایی اشاره می‌کنند و راهکارهای هفت‌گانه‌ای را برای اصلاح نظام مالی بودجه پیشنهاد می‌کنند که عبارتند از:

یکم: استفاده از ابزارهای تأمین مالی منوط به ارائه تحلیل‌های معتبر مالی باشد چرا که به اعتقاد این دیوان، در گزینش ابزارهای تأمین مالی طرح‌ها و پروژه‌های بودجه باید منابع غیربودجه‌ای را مورد توجه قرار داد و در نتیجه کاهش هزینه‌های غیرضرور و غیر‌شفاف، منابع مازداد را به فعالیت‌های دیگر سوق داد تا کارایی و بازده اقتصادی افزایش یابد. این پیشنهاد گرچه به اتلاف منابع در‌آمدی بودجه در بعد مصارف اشاره کلی دارد و لیکن تأکیدی بر‌ یکی از محورهای بدیهی نقایص بودجه‌ریزی کشور است؛ حال آنکه ماهیت پاره‌ای از ابزارهای تأمین مالی گنجانده شده در بودجه سنواتی، فاقد منطق اقتصادی و متضاد با سیاست‌های اقتصادی نهفته در ذات بودجه است. هرچند گزارش دیوان محاسبات به طور دقیق و شفاف به فلسفه وجودی و کار‌کرد ابزارهای تأمین بودجه اشاره‌ای نمی‌کند اما این ابهام وجود دارد که تسری دادن یک ابزار تأمین مالی موفق در حوزه اقتصادی به حوزه‌های دیگر، بدون توجه به عوامل و متغیرهای اثر‌گذار در میزان بازدهی و کارایی اقتصادی آن تا چه میزان موفقیت‌آمیز خواهد بود.

دوم: دیوان محاسبات در گزارش خود با انتقاد ضمنی از کم‌توجهی به سیاست‌های کلی برنامه چهارم و سند چشم‌انداز 20 ساله در خصوص «هدفمند و عملیاتی کردن‌» نظام بودجه‌ریزی می‌پردازد و تأکید می‌کند: در سال‌های اخیر بخشی از اعتبارات دستگاه‌های اجرایی در قالب وجوه اداره شده و جهت پرداخت تسهیلات، در اختیار بانک‌ها قرار می‌گیرد و این وجوه به عنوان هزینه قطعی قلمداد می‌گردد و لذا به‌ دلیل طولانی شدن پرداخت و دریافت این تسهیلات ضروری است که اطلاعات مالی مربوطه حفظ شود. بنابراین پیشنهاد مشخص، این است که وزارت اقتصاد و دارایی، دستور‌العمل نحوه حسابداری وجوه اداره شده را تدوین کند و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی هم نسبت به حذف این بخش از اعتبارات دستگاه‌های اجرایی اقدام کند.

به نظر، بهترین پیشنهاد همان حذف تدریجی وجوه اداره شده در قالب تسهیلات تکلیفی است. در چنین وضعیتی پیشنهاد تهیه دستور‌العمل، به‌دلیل گستردگی حوزه توزیع و روابط حاکم بر تخصیص وجوه مذکور و تمسک جستن به قوانین و مقررات فزاینده موجود صرفاً بر بوروکراسی و دیوانسالاری موجود خواهد افزود. نمی‌توان انکار کرد که ماهیت تشکیل شده و قوام‌بخش بسیاری از سیاست‌های اقتصادی در بطن وجوه اداره شده و تسهیلات تکلیفی مبتنی بر کج‌فهمی و بدفهمی اقتصاد دولت‌گرا بوده و دخالت زیان‌آور دولت‌ها را به دنبال دارد و دستگاه‌های اجرایی به دلیل چسبندگی خویش به بودجه‌ای عمدتاً نفتی، فضا و بستر لازم برای شکل‌گیری اقتصاد مردمی، تعاونی و خصوصی را از بین خواهند برد.

سوم: قیمت‌گذاری کالا و خدمات ارائه شده توسط شرکت‌های دولتی از نظر دیوان محاسبات مجلس با عدم کارایی مواجه است چرا که به دلیل کارکرد دوگانه آن یعنی در‌آمد‌زایی برای دولت و اثر‌گذاری مستقیم بر وضعیت اقتصادی کشور، قیمت‌گذاری صحیح کالا و خدمات مستلزم به کارگیری سامانه‌های بهای تمام شده است. پیشنهاد مشخص دیوان، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را ملزم می‌دارد نسبت به شناسایی و احصای فعالیت‌ها و خدمات دولتی اقدام و نهایتاً اینکه مستند به مواد 137 و 138 قانون برنامه چهارم توسعه بودجه را عملیاتی کند.

چهارم: شاکله انتقادها و ابهامهای مورد اشاره دیوان محاسبات بر‌ نظام رایج مالی بودجه کشور و پیشنهادهای شش‌گانه از خلأ فقدان راهبرد کلان مبنی بر الگوی مشخص اقتصادی رنج می‌برد و درماندگی این نهاد نظارتی برای واکاوی بودجه شرکتهای دولتی معلول همان رنج پیش گفته است و چاره‌ای نیست جز اینکه به صراحت اعلام کند: «از جمله اهداف تهیه صورتهای مالی، ارزیابی نحوه ایفای مسئولیت پاسخگویی است و چون نحوه تهیه صورتهای مالی به گونه‌ای است که فاقد اطلاعات لازم جهت ارزیابی ایفای مسئولیت است پیشنهاد کلی می‌گردد تا وزارت اقتصاد و دارایی برای تهیه صورتهای مالی براساس مسئولیت پاسخگویی دستگاهها و دولت «تدابیر لازم» اتخاذ نماید. (چرا که) گزارش تفریغ بودجه در حقیقت سند پاسخگویی دولت است که طبق نصوص قانون ‌اساسی، مدیریت اجرایی کشور، بالاخص مسئولان امور برنامه و بودجه و اداری و استخدامی کشور بر‌عهده دارند و چنانچه نمایندگان مجلس در جهت اجرایی کردن پیشنهادات هر ساله دیوان محاسبات عنایت نمایند ارزیابی ایفای مسئولیت پاسخگویی دولت نیز امکان‌پذیر می‌گردد.»

مالیات: در‌آمد‌زایی یا سیاستگذاری؟

قانون برنامه چهارم توسعه در ماده (2) تکلیفی را روی دوش دولت می‌گذارد تا جهت برقراری انضباط مالی و بودجه‌ای، در زمان اجرای برنامه سهم اعتبارات هزینه‌ای تأمین شده از محل درآمدهای غیرنفتی دولت را افزایش داده و در پایان برنامه هزینه‌های جاری دولت از محل درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای غیر‌نفتی صورت پذیرد. نظام مالیاتی کشور در سالهای اخیر بیشتر با رویکرد تأمین درآمد برای دولت مواجه بوده و کمتر از آن برای سیاستگذاری و جهت دادن فعالیتهای اقتصادی و ایجاد رقابت سالم و شفاف مورد استفاده واقع شده است. دیوان محاسبات در گزارش خود ایرادهای چهارگانه‌ای را بر‌ نظام مالیاتی وارد می‌سازد از جمله:

1- سامانه اطلاعاتی جامع و پویا برای اخذ مالیات و اصلاح نظام موجود نداریم.

2- نظام کنونی در‌برگیری لازم برای تمام پایه‌های مالیاتی را ندارد و صرف تغییر پایه‌های مالیاتی و نرخ‌ها به عدالت نمی‌انجامد.

3- انعطاف‌پذیری ناچیز دارد و نمی‌توان به تناسب چرخه‌های تجاری و تحولات و بحرانهای ملی و بین‌المللی تغییرات هدفمند را پدید آورد.

4- سهم درآمدهای مالیاتی از تولید ناخالص داخلی ناچیز است و تأثیر نظام مالیاتی بر‌ اقتصاد ملی را کاهش می‌دهد.

پیشنهاد مشخص دیوان مذکور این است که تغییرات داده شد. در قانون مالیاتهای مستقیم ـ که منجر به کاهش درآمدهای مالیاتی شده ـ مورد بازنگری قرار گیرد و نسبت به اجرایی کردن قانون مالیات بر‌ ارزش افزوده در سال 1385 و ایجاد فرهنگ مالیاتی مناسب با‌ اهداف برنامه‌ای نظام اقدامات شایسته به عمل آید.

پیشنهاد فوق در درون خود با‌ تضاد و تناقض مواجه است چه اینکه از یک سو بر اصلاح و بازنگری قانون تازه اصلاح شده مالیاتهای مستقیم اشاره دارد و از دیگر سو ایجاد فرهنگ مالیاتی مناسب با اهداف برنامه‌ای نظام را ضروری می‌داند حال آن که اصلاح قانون مالیاتهای مستقیم در مجلس گذشته برای نهادینه کردن فرهنگ مالیاتی آن هم متناسب با اهداف برنامه‌های توسعه بوده و نه چیز دیگر و به صرف کاهش درآمد دولتی نباید کار‌آمدی آن در بعد سیاستگذاری را خنثی کرد. نظام مالیاتی ایران بیشتر متأثر از نگاه در‌آمد‌زایی برای دولت و کمتر مواجه با رویکرد سیاستگذاری اقتصادی است و روح بودجه کشور همین را به اثبات می‌رساند که سیاستهای بودجه‌ای برای دولتمردان اهمیت بیشتری نسبت به سایر سیاستهای اقتصادی از جمله سیاستهای مالیاتی و مالی و پولی دارد و ثبات و قوام سیاستهای مالیاتی همواره دستخوش تغییر و اصلاح برای تأمین بودجه بوده و از کمترین انعطاف در شرایط اقتصادی متفاوت برخوردار است. به همین دلیل با بسط یافتن سیاستهای بودجه‌ای و تسری آن به تمام ابعاد اقتصادی بدون توجه به واقعیتهای موجود و پیامدهای آینده آن، شهروندان اقتصاد زیر‌زمینی و فرار مالیاتی را مشروع و مقبول می‌دانند و حفظ قدرت و تقویت حقوق اقتصادی خویش را با این فرآیند غلط ناشی از سیاستگذاری دولتی توجیه‌پذیر قلمداد می‌کنند. فرض کنید آیا نظام مالیاتی در شرایط رکود اقتصادی و یا تورم ناگهانی و یا تلفیق این دو یعنی رکود تورم می‌باید یکسان بماند و تاوان آن را مردم باید بپردازند؟ و صدها پرسش و اما و اگر دیگر... مکلف ساختن نظام مالیاتی در ساختار اقتصادی عمدتاً نفتی و دولتی به تبعیت از ساختار بودجه سنواتی کشور و اکتفا کردن به هدف تأمین هزینه‌های جاری از محل درآمدهای مالیاتی و غیر‌نفتی بدون تن دادن به واقعیتهای اقتصادی و انعطاف‌پذیری نظام مالیاتی راهی است پرخطا و لغزش که اعتماد موجود را هم آسیب‌پذیر می‌سازد. نظام مالیاتی چون با نگرش سیاستگذاری برای رونق بخشیدن به اقتصاد (رشد اقتصادی) و جلوگیری از شکاف درآمدها و ایجاد انحصارات احتمالی (عدالت مالیاتی) به طور توأمان طراحی و اجرا و نهادینه شود، ناگزیر اصلاح تفکر بودجه‌ریزی و درآمدزایی از محل درآمدهای مالیاتی را با منطق اقتصادی همراه می‌سازد.

بنابراین اصلاح ساختار مالیاتی و نوین‌سازی نظام اخذ مالیات در قالب مالیات بر ارزش افزوده و... مبتنی بر‌ تجارب جهان و متناسب با ساختار جامعه وقتی کارآمد خواهد بود که تفکر دولت به عنوان گیرنده مالیات و مردم به عنوان پرداخت‌کننده مالیات در یک رویکرد افقی به اجماع برسد تا اجرای عمودی نظام مالیاتی را ممکن سازد. مشکل اینجاست که نظام مالیاتی و ساختار مالی بودجه ایران به مانع رقابت اقتصادی و فعالیت شفاف اقتصادی با نظارت عالیه دولت تبدیل شده است و شهروندان جامعه احساسی متفاوت از شعار دولت دارند هر‌چند که واقعیت چیز دیگری باشد. مردم ایران، شهروندان اقتصاد دولتی‌اند آن هم در دوران اقتصاد شبکه‌ای به سرعت جهانی شونده، هزینه حفظ شهروندان اقتصاد دولتی برای کل حاکمیت سنگین خواهد بود مگر اینکه از کمیت و کیفیت شهروندان اقتصاد دولتی کاسته شود.

گزارش آینده همشهری به نقد و ارزیابی گزارش دیوان محاسبات درباره نظام بودجه‌ای و برنامه‌ای، نظام قوانین و مقررات و بعد نظارتی بودجه ایران می‌پردازد.