مصلحت‌های سیاسی جانشین قانون شده‌اند

* این روزها دولتی ها با جدیت از ایجاد اصلاحات سخن می گویند، این ادعا را تا چه حد جدی می دانید و چه نکاتی را برای اجرای طرح های اصلاحی به دولت متذکر می شوید؟
** آنچه دولت بر آن تاکید دارد و همواره در دیدار با اقتصاددانان نیز به آن اشاره کرده تصمیم به انجام اصلاحات ساختاری است. این تصمیم برای کسانی که مثل من در ایران زندگی می کنند و شرایط اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی کشور را لمس می کنند اجتناب ناپذیر است. مفهوم اصلاحات ساختاری، اصلاحات بنیادی است که باید صورت گیرد و شامل حذف نهادها و قدرت های موازی، اصلاح قوانین و مقررات، شفافیت در قوانین و مقررات، برقراری حقوق مالکیت و آزادی های مدنی و فراهم کردن فضای مناسب برای مشارکت بیشتر مردم در تصمیم گیری هایی است که سرنوشت آنها را تعیین می کنند. البته انجام چنین اصلاحاتی فراتر از قدرت ریاست جمهوری است و نیازمند همفکری و هماهنگی همه قوا و مقامات عالیه کشور است. البته وظیفه دولت فراهم کردن فضای مناسب کسب و کار جهت تسهیل فعالیت های اقتصادی و افزایش رقابت یا اصطلاحا هموارسازی زمین بازی برای مشارکت بیشتر فعالان اقتصادی است. همچنین ایجاد توانمندسازی برای افراد، گروه ها و کسانی است که از بازار رانده و منزوی شده اند تا آنها نیز بتوانند به صورت فعال در بازار مشارکت کنند.
تجربه ایران نشان می دهد که متاسفانه در طول 30 سال گذشته دولتمردان بیشتر به صورت روزمره و کوتاه مدت تصمیم می گرفته اند و نگاه بلندمدت به اقتصاد نداشته اند به همین خاطر برنامه و سیاستی تدوین نکرده اند که به صورت کلیدی و اساسی نتیجه بخش باشد. یا به اصطلاح عام، درختی بکارند تا نسل بعد از میوه و ثمرات آنها بهره مند شود. در واقع هر دولتی بیشتر منافع سیاسی زودگذر خود را دنبال می کرده اما هر جا که پای اجرایی شدن این تصمیم ها به میان آمده آ رام آرام شانه خالی کرده اند زیرا شفافیت در تصمیم ها و پاسخگویی امری اجتناب ناپذیر است و شرط ضروری برای هرگونه اقدام اصلاحی بوده است. کشور ما نهادها و قدرت های موازی زیادی دارد ولی مجلس شورای اسلامی، قوه قضاییه و قوه مجریه ارکان رسمی و شفاف تری دارند که البته نیازمند اصلاحات اساسی نیز هستند اما نهادهای دیگری نیز هستند که اگرچه کمتر مطرح می شوند ولی قدرت آنها نه تنها کمتر نیست بلکه در بعضی موارد بالاتر نیز هست مثل شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان رهبری، دفتر علمای عظام، مراکز مختلف علمی و فرهنگی و حوزه های علمیه مختلف در کشور که همگی تاثیرگذارند و هزینه ها و بودجه هایی دارند و تصمیم آنها اگرچه ممکن است مستقیما مشخص نباشد اما به طور غیرمستقیم بر سیاست های دولتمردان تاثیر می گذارند. لازمه اصلاحات، ادغام یا حذف آنها به نحوی است که باید تصمیم ها به صورت شفاف تری اعلام شود و مسوولان و تصمیم گیران پاسخگو و حساب پس ده و همگی پایبند به قانون باشند. متاسفانه خیلی از اقدامات و تصمیم ها بر مبنای مصلحت صورت می گیرد و در نتیجه کم کم مصلحت جانشین قانون شده و خطر اینجا است که وقتی مصلحت جانشین قانون شود مفهوم آن این است که هر کسی به هر شکلی می تواند اقدام کند و آن را به نام مصلحت بگذارد و کسی هم پاسخگو و حساب پس ده نیست.
اگر به این مساله توجه کنیم که هر تصمیمی که گرفته می شود به نفع عده ای و به ضرر عده ای دیگر تمام می شود بنابراین اگر مصلحت جانشین قانون شود دیگر مردم به قانون بهای لازم را نمی دهند و قانون همانند فایلی می ماند که کهنه است و در کشوها خاک خواهد خورد و کسی بدان رجوع نخواهد کرد و مشکل اضافی دیگر این خواهد بود که از کم و کیف قوانین کسی مطلع نمی گردد و نقاط ضعف آنها شناخته نمی شود و مردم عادی یاد می گیرند که مهم نیست که قانون چه می گوید بلکه آنچه مهم است این است که مقامات چه می خواهند و این امر ممکن است موجب گسترش فساد و رانت در جامعه شود و زیان جبران ناپذیری به اقتصاد کشور وارد کند. با این نگاه بنده در دیدار اقتصاددانان با رئیس جمهور، به وی گفتم که اگرچه طرح پیشنهادی برای اصلاحات، مشکلات را به خوبی بیان می دارد اما برای اینکه این مشکلات به صورت بنیادی و اساسی ریشه کن شود اولالازم است بین قوا و مقامات هماهنگی و عزم جدی به وجود آید و ثانیا حاکمیت قانون و نه حاکمیت مصلحت در دستور مقامات قرار گیرد. به عبارت دیگر، اصلاحات باید هدفمند و معتبر باشد. مردم و بخش خصوصی احساس کنند تصمیم جدی است اما تجربه گذشته ایران متاسفانه چنین نشان داده است که اغلب چنین تصمیم هایی زودگذر هستند. برای اینکه دولت اعتبار خود را بالاببرد باید از اقدامات پراکنده و عجولانه پرهیز نماید و با درایت و صبر بیشتر و به تدریج تصمیمات لازم را با هماهنگی سایر بخش ها دنبال نماید. اصلاحات در کشورهای مختلف معانی متفاوتی می دهد. اگر بعضی کشورها نیاز به عقلایی کردن مشوقات، انگیزه ها و اصلاحات قیمت ها دارند و بعضی دیگر باید شرکت های دولتی را خصوصی کنند و روی آموزش و بهداشت و زیرساخت ها سرمایه گذاری نمایند، ایران به همه این اقدامات نیاز دارد اما انجام چنین اصلاحاتی باید در یک بستر مناسب صورت گیرد. در همه جا چنین سیاست هایی مبتنی بر ثبات اقتصاد کلان است اما اینکه چگونه باید این اقدامات اولویت بندی شوند و نظم و ترتیبی داشته باشند و با چه سرعتی اصلاح شوند و تبعات آنها بر سیاست های پولی، مالی، تجاری و بودجه ای دولت چه خواهد بود و اثرات آنها بر رفاه مردم در کوتاه مدت و بلندمدت چگونه خواهد بود، نیازمند شفاف سازی، حذف قدرت ها و نهادهای موازی، اتکا بر قانون و مشارکت دموکراتیک مردم در تصمیمات است. در غیر اینصورت نتایج نه تنها ممکن است سودمند نباشد بلکه این نگرانی وجود دارد که موجب بی ثباتی شده و بر کشور لطمه وارد نماید.
* یکی از وجوه اصلی اصلاحات مورد ادعای دولت در قالب طرح تحول اقتصادی، هدفمند کردن یارانه ها است. به نظر شما هدفمندسازی یارانه ها چه معنایی دارد؟ گروه های هدف کدامند؟ و نحوه تعیین کالاهای تحت پوشش این سیاست چگونه است؟
** اصولا یارانه یا سوبسید را می توان چنین تعریف کرد که اقدامی است که قیمت را برای مصرف کننده زیر سطح قیمت بازار یا برای تولیدکننده در بالای سطح بازار نگهدارد یا هزینه مصرف کننده و تولیدکننده را کاهش دهد. هدف از پرداخت یارانه ارائه امکاناتی است که خانوارها و بنگاه ها بدون آنها قادر به دستیابی به آن خدمات و امکانات نیستند. به عبارت دیگر، نوعی داروی تقویت کننده هستند تا تولیدکننده و مصرف کننده را به انجام کاری مفید تشویق نمایند.
بنابراین دادن یارانه در جهت دسترسی به امکانات است و نه صرفا پوشش دادن هزینه عملیات. هدف از دادن یارانه افزایش عرضه کالای اجتماعی است که باید گروه های هدف را مستقیما نشانه رود، هزینه تولید یا حمل و نقل و مصرف طبقات کم درآمد را کاهش دهد و منجر به افزایش اشتغال گردد. اما تجربه نشان داده است که چنین اهدافی دست نیافتنی بوده اند. اگرچه کشورهای مختلف در زمان های مختلف و با اهداف متفاوت کالاها و خدمات مختلفی را سوبسید داده اند و دستاوردهای آنها نیز متفاوت بوده است اما یکی از مشکلات اساسی که همواره وجود داشته شناسایی گروه های هدف است. در کشورهای پیشرفته سوبسیدها بیشتر به تولیدکننده داده می شود در حالی که در کشورهای توسعه نیافته بیشتر به مصرف کننده سوبسید داده می شود که اثرات آنها برای رشد و توسعه اقتصادی کاملامتفاوت است. از آنجایی که پرداخت های انتقالی معمولاریح ترین روش هدفمند یارانه ها است شاید هدف طرح مذکور نیز اتخاذ سیاست پرداخت مستقیم پول نقد به گروه های آسیب پذیر جامعه است.
* با توجه به اهداف مختلفی که می توان از اجرای سیاستی که هدفمندسازی یارانه ها نام گرفته متصور شد (که شامل واقعی شدن قیمت ها، عدالت در توزیع، کاهش مخارج دولت، اصلاح ساختارها، اهداف سیاسی و ... هست)؛ به نظر شما تمرکز این طرح بر کدامیک از این اهداف بیشتر است؟
** براساس گزارش سازمان بین المللی انرژی در سال 2005 میزان سوبسید یک قلم کالانظیر انرژی در کشورهای مختلف دنیا چیزی حدود 300 میلیارد دلار است که البته کمتر از یک درصد GDP دنیا را تشکیل می دهد. در کشورهای عضو OECD مبلغ 200 میلیارد دلار سوبسید پرداخت می شود اما از طریق مالیات و عوارض بر محصولات نفتی که حدود 160 میلیارد دلار است به خوبی جبران می شود. میزان پرداخت سوبسید نسبت به قیمت بازار در کشورهای چین حدود 11، روسیه 5/32، هند 2/14، اندونزی 5/27، آفریقای جنوبی 4/6، ونزوئلا6/57، قزاقستان 2/18 و در ایران 4/80 درصد است که بسیار بالااست. پرداخت سوبسید با هدف رفاه اجتماعی و با نگاه به عدالت در کشور صورت می گیرد و به کالاهای مختلف سوبسید داده می شود. یارانه های حامل های انرژی در ایران حدود 26 درصد GDP و سایر یارانه ها حدود 2/2 درصد و در کل 9/28 درصد GDP را تشکیل می دهد. نسبت یارانه به مخارج جاری دولت بیش از 6/91 درصد است. میزان پرداخت یارانه بین سال های 86-1380 حدود 3/57 درصد رشد کرده است. لذا به نظر می رسد که پرداخت یارانه فشار زیادی بر بودجه دولت وارد می سازد. پرداخت همگانی یارانه از طریق دخالت مستقیم دولت در سازوکار قیمت مشکلات جدی برای اقتصاد کشور به همراه داشته است. اگرچه شیوه اجرایی آن آسان است اما به هزینه از دست رفتن کارایی اقتصادی اجرا شده است که در زیر به نمونه هایی از آن اشاره می شود:
1- سوبسید به مصرف یا تولید از طریق کاهش قیمت مصرف کننده نهایی منجر به مصرف بی رویه حامل های انرژی می شود و انگیزه صرفه جویی در استفاده یا کارایی در استفاده از انرژی و منابع ذی قیمت آن را از بین می برد.
2- پرداخت یارانه با کاهش قیمت حامل های انرژی، دریافتی تولیدکنندگان یا به عبارتی بازده روی سرمایه گذاری تاسیسات تولیدی حامل های انرژی را کاهش می دهد و انگیزه بخش خصوصی در سرمایه گذاری روی چنین فعالیت هایی می شود یا حتی زیرساخت های جدید را از بین می برد.
3- پرداخت سوبسید به تولیدکنندگان کالاهای دیگر از طریق انرژی ارزان موجب می گردد که تولیدکنندگان از فشارهای رقابتی در امان بمانند و این مساله انگیزه کاهش هزینه را از بین می برد که نتیجه آن عدم کارایی تولید بنگاه ها و سرمایه گذاری کمتر در تکنولوژی کارآمدتر است. سوبسیدها مانع تلاش جهت ارتقای بهره وری می گردند.
4- پرداخت سوبسیدهای مستقیم به شکل کمک ها یا معافیت مالیاتی به صورت یک اقدام خشک کننده درآمد یا اعتبارات دولتی عمل می کنند. پرداخت چنین سوبسید مستقیمی می تواند منجر به فشار شدید بر بودجه و دولت مخصوصا در طول دوره افزایش قیمت های بین المللی گردد. میزان هزینه ای که ایران برای پرداخت سوبسید سوخت می پردازد به تنهایی بیشتر از هزینه ای است که روی آموزش و بهداشت صورت می گیرد.
5- اعمال سقف قیمت در زیر سطح تعادلی بازار منجر به کمبودهای فیزیکی و ضرورت مدیریت برنامه های پرهزینه اداری است.
6- با افزایش مصرف انرژی، سوبسید مصرفی تقاضا برای واردات افزایش می یابد یا از مقدار انرژی موجود برای صادرات می کاهد و این برتر از پرداخت ها و تامین انرژی و امنیت عرضه آن، وابستگی به واردات را افزایش می دهد. برای مثال ایران که یک صادرکننده بزرگ نفتی است مجبور به واردات 40 درصد گازوئیل در سال 2006 به هزینه ای معادل 4 میلیارد دلار گردید.
7- سوبسید سوخت، قاچاق آن را به خارج و به کشورهای همسایه افزایش می دهد؛ جایی که قیمت بالاتر است. تخمین زده شده که به اندازه 40 هزار بشکه در روز گازوئیل به خارج از کشور ایران قاچاق می شود.
8- با توجه به پایان پذیری منابع سوخت های فسیلی، تداوم پرداخت یارانه به شکل کنونی دیر یا زود غیرممکن خواهد شد. هدفمندسازی یارانه مسیری است که کشور باید دیر یا زود دنبال نماید.
با توجه به موارد مذکور فضای جامعه برای انجام اصلاحات در بخش یارانه ها فراهم است اما به نظر می رسد انگیزه اصلاحات در ایران بیشتر فشاری است که بر بودجه دولت سنگینی می کند که حدود 6/9 درصد مصارف عمومی بودجه دولت را تشکیل می دهد و احتمالابه دلیل وابستگی به واردات بنزین و احتمال تحریم بین المللی دولت تصمیم به کنترل مصرف و کاهش وابستگی به خارج را دارد.
* آیا مسیرهای جایگزین (آلترناتیو) بهتری برای رسیدن به این اهداف وجود ندارد؟ هزینه کدامیک بیشتر است؟
** بله روش جایگزینی حذف تدریجی یارانه طی چند سال و پرداخت غرامت به دهک های پایین است اما با توجه اینکه احزاب و جناح های حاکم همیشه منافع کوتاه مدت سیاسی را در نظر گرفته اند به نظر نمی رسد که دولت فعلی نیز غیر از این رفتار نماید. اما این مساله به یقین تبعات خود را دارد و تورم بدیهی ترین احتمال ممکن است. هر دو روش هزینه های زیادی به جامعه تحمیل می نمایند اما اگر روش حذف تدریجی دنبال می شد بهتر بود و به احتمال زیاد ضرر کمتری را ایجاد می کرد.
* برای اجرای چنین هدفی یکی از معیارها، وجود شرایط خوب اقتصادی در کشور است(مثل رشد بالای اقتصادی - نرخ پایین تورم و بیکاری و ....) کدامیک از این شرایط در کشور مهیا است؟
** البته شرایط خوب اقتصادی تنها رشد اقتصادی و نرخ تورم پایین نیست بلکه شفافیت در تصمیم گیری، حاکمیت قانون، شفافیت در قوانین و مقررات، امنیت فردی و اجتماعی، حقوق مالکیت، پاسخگویی و حساب پس دهی است که متاسفانه وجود ندارد.
* با توجه به اینکه ارزیابی آثار هدفمندسازی (تحلیل هزینه - فایده طرح)، یکی از شرایط لازم برای اجرای موفقیت آمیز چنین طرحی است، به نظر جنابعالی چگونه می توان منافع خالص اقتصادی، اجتماعی و زیست محیطی چنین طرح هایی را حداکثر کرد؟
** پرداخت یارانه موجب اختلال در نظام کارکرد بازار می شود و بر قیمت های نسبی اثر می گذارد و موجب مخدوش شدن آنها می گردد. معمولاهدف از پرداخت یارانه توانمندسازی مصرف کننده یا تولیدکننده جهت دستیابی به هدف معینی است تا دستاوردی داشته باشد و خود هدف تلقی نمی شود و موقتی است نه دائمی. برای اینکه طرح فوق مثثر واقع شود باید قبلاپیش زمینه ها اصلاح گردند یعنی از حجم فعالیت های تصدی گری دولت کاسته شود، بودجه دولت اصلاح و شفاف شود و منابع آزادشده با شفافیت کامل در جای مناسب مخصوصا در جهت گسترش حمل و نقل ریلی در داخل و بین شهرها استفاده شود. در طول مدت 3 تا 5 سال کل کشور را به هم متصل نماید تا با برنامه زمان بندی شده یارانه انرژی به طور کلی حذف شود.
* به طور مسلم، افزایش هزینه تولید ناشی از اجرای این سیاست، موجب انتقال شوک قیمتی از سوی گروه های دارای سهم بالادر تولید ملی به دیگر گروه ها خواهد شد. چه تمهیداتی برای ممانعت از انتقال شوک های قیمتی مزبور به این گروه ها اندیشیده شده است؟
** تصور نمی کنم طراحان مساله شوک قیمتی را پس از حذف یارانه جدی گرفته باشند. به نظر آنها پرداخت مبلغ ناچیزی به گروه های آسیب پذیر اثرات مخرب افزایش قیمت را بر زندگی آنها خنثی خواهد کرد که چنین چیزی خیلی ساده انگارانه است زیرا طبق مطالعات مختلف موجود که توسط بانک مرکزی، مرکز پژوهش های مجلس، بانک جهانی، وزارت بازرگانی، سازمان مدیریت و برنامه ریزی وقت و وزارت اقتصاد و دارایی صورت گرفته تورم ناشی از حذف یارانه های انرژی را بین 33 تا 54 درصد ذکر کرده اند که بسیار شدید خواهد بود.
* تجارب سایر کشورها در هدفمندسازی یارانه ها نشان می دهد که برای اجرای چنین اصلاحاتی، در حمایت از اقشار آسیب پذیر، باید یک چتر حمایتی تعریف کرد. به نظر شما آیا تعریف چنین سیستمی در کشور ما نیز جهت حمایت از اقشار آسیب پذیر ضرورت دارد؟ این چتر حمایتی باید دارای چه ویژگی هایی باشد؟
** متاسفانه در کشور ما هنوز زیرساخت های اولیه برای چنین اقدامی فراهم نیست. اولاقوانین و تصمیمات، شفافیت کامل را ندارند و معلوم نیست که منابع آزاد شده در کجا به کار می روند. حمل و نقل مشکل حاد کشور است و حمل و نقل ریلی بسیار ضعیف است. دولت بزرگ ترین بخش اقتصاد کشور را دارد. حدود 87 درصد اقتصاد کشور در اختیار دولت است. دولت، خود بزرگ ترین خریدار انرژی است. افزایش قیمت حامل های انرژی موجب بالارفتن هزینه دولت شده، به کسری بودجه، چاپ یا استقراض پول از بانک مرکزی یا استفاده از حساب ذخیره ارزی می انجامد که به تبع آن موجب چاپ یا استقراض پول توسط بانک مرکزی و سیستم بانکی شده، نقدینگی را بالامی برد و به تورم بیشتر می انجامد. تورم حاصله تاثیر منفی بر سرمایه گذاری، تولید و اشتغال خواهد گذاشت و کشور را در دایره عقب ماندگی و فقر گرفتار می سازد ضمن اینکه موجب گسترش نارضایتی عمومی می شود.
* آیا با اجرای این سیاست، تمامی گروه های جامعه منتفع می شوند؟ در صورت متضرر شدن برخی گروه ها آیا ملاحظاتی را باید برای اجرای تدریجی چنین طرح هایی جهت حداقل نمودن اثرات نامطلوب آن در نظر گرفت؟
** تصور بنده این است که همه گروه ها متضرر می شوند. نیروهای نظامی و انتظامی و سایر ارگان ها اغلب مصرف کننده انرژی هستند. اولاافزایش قیمت انرژی یا سوخت از میزان مصرف آنها نمی کاهد یا کارایی آنها را بالانمی برد بلکه موجب افزایش هزینه های دولتی می شود. ثانیا هدف از این کار چیست؟ چرا ما فقط یارانه های انرژی را در نظر می گیریم اگر کل درآمد نفت را در نظر بگیریم معلوم نیست که کل درآمد نفت چگونه هزینه می شود و اصولاساختار هزینه دولت در چه مسیری صورت گرفته است، به چه کسانی نفع رسانده است و ما چه اهدافی را دنبال کرده ایم؟ بنابراین به علت عدم شفافیت در کلیت نظام درآمدها و هزینه ها نمی توان انتظار داشت که در مورد حذف یارانه انرژی نیز نتیجه ملموسی به دست آید زیرا در اینجا با حذف یارانه ها منابع از مردم مجددا به دولت منتقل می شود و دولت هرگونه که می خواهد آنها را مثل سایر منابع درآمدی مالیات ها، دریافتی حاصل از صادرات نفت خرج می کند و هیچ کس هم پاسخگو نیست.
بنابراین، حذف یارانه ها اگرچه تورم بین 33 تا 54 درصد را به جامعه تحمیل می کند اما تاثیر ناچیزی بر کاهش مصرف انرژی یا کارایی استفاده در آن می گذارد ضمن اینکه منابع صرفه جویی شده در اختیار دولت گذاشته می شود و مثل سایر منابع درآمدی دولت هزینه می شود و مشخص نیست که در کجا هزینه می شوند، با چه هدفی و به چه کسانی سود می رسانند اما می توان به یقین گفت که تورم ناشی از حذف یارانه ها و حتی تورم ناشی از پرداخت نقدی موجب اختلال در کارکرد اقتصاد و فشارهای تورمی بالاتر می شود و به آحاد جامعه لطمه می زند بنابراین تنها چیزی که اتفاق خواهد افتاد این خواهد بود که یارانه همگانی تبدیل به تورم همگانی می شود.
* همان طور که می دانیم و در کشورهای دیگر نیز تجربه شده است؛ هم سویی افکار عمومی، سیاستگذاران، برنامه ریزان و گروه های سیاسی، شرط لازم اجرای موفقیت آمیز چنین طرحی است. شما این هم سویی را در حال حاضر چگونه ارزیابی می کنید و چه راهکاری را برای تقویت آن توصیه می کنید؟
** مردم باید نسبت به سیاست های دولتمردان اعتماد داشته باشند و مطمئن شوند که اولاسیاست ها موقتی نیست و دائمی است و براساس کار کارشناسی، صورت گرفته و هدف از آن تنها بهره برداری سیاسی موقتی نیست بلکه در جهت رفع معضلات بلندمدت مردم است و باید تصمیمات کاملاشفاف باشد و زیرساخت های لازم برای کاهش فشارهای تورمی در کشور فراهم شود، پرداخت نقدی یارانه، مشکلی را حل نخواهد کرد بلکه اثرات نامطلوب اجتماعی، سیاسی، روانی و اقتصادی در برخواهد داشت که باید از آن پرهیز گردد.