هدف‌گذاری تورمی

حسین قضاوی / قائم مقام مرکزی
در مرور ادبیات اقتصادی1 مربوط به سیاست های پولی به نکات جالب توجهی برخوردم که تصور می کنم برای محافل کارشناسی اقتصادی مفید باشد، به ویژه در آستانه تدوین برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، مطالب مطروحه در این مقاله می تواند حاوی نکات آموزنده ای باشد.
بر همین اساس خلاصه مطالب مزبور در قالب یک تحلیل عمومی کارشناسی ذیلاتشریح می شود. در سال های اخیر، برخی کشورها، استراتژی «هدف گذاری تورمی» را به عنوان استراتژی سیاست گذاری پولی خود اتخاذ کردند تا به ثبات قیمت ها دست یابند. نیوزلند اولین کشوری بود که رسما در سال 1990، هدف گذاری تورمی را اتخاذ کرده و بعد از آن کانادا در 1991، انگلستان در 1992، سوئد و فنلاند در 1993 و استرالیا و اسپانیا در 1994 اقدام به این کار نمودند.
هدف گذاری تورمی شامل چند عنصر است: (1) انتشار عمومی اهداف عددی تورمی برای دوره میان مدت؛ (2) داشتن «التزام نهادینه» به ثبات قیمت ها به عنوان هدف اصلی و بلندمدت سیاست پولی و تعهد نسبت به تحقق هدف تورمی، (3) اتخاذ رهیافت «اطلاعات محور»، طوری که علاوه بر متغیرهای پولی، تحولات خیلی از متغیرهای دیگر نیز مورد توجه بوده و در تصمیم سازی راجع به سیاست پولی از آنها استفاده شود؛ (4) افزایش شفافیت در استراتژی سیاست پولی از طریق اطلاع رسانی به عموم مردم و تمام بازارها پیرامون طرح ها و اهداف سیاست گذاران؛ و (5) افزایش میزان مسوولیت پذیری و سطح پاسخگویی بانک مرکزی در مورد چگونگی تحقق اهداف تورمی. مرور تجربیات کشورها در حوزه «هدف گذاری تورمی» نکات آموزنده و مفیدی را در بر دارد و به همین منظور چند کشور را به عنوان نمونه می توان مورد توجه قرار داد:
نیوزیلند: نیوزلند اولین کشوری بود که استراتژی «هدف گذاری تورمی» را اتخاذ کرد. مجلس نیوزلند، در سال 1989، قانون جدید بانک مرکزی نیوزلند2 را به عنوان بخشی از اصلاحات عمومی در خصوص نقش دولت در اقتصاد، تصویب کرد. این قانون در اول فوریه 1990 اجرایی شد. قانون مزبور بانک مرکزی نیوزیلند را که تا آن زمان در مقایسه با بسیاری از کشورها، از کمترین استقلال برخوردار بود، به یکی از مستقل ترین بانک های مرکزی در میان کشورهای توسعه یافته تبدیل کرد. هدف این بود که مسوولیت زیادی از این بانک خواسته شود، لذا اختیارات خوبی هم داده شد. این قانون، بانک مرکزی را به تنها یک هدف (آن هم ثبات قیمت ها) متعهد کرد.
قانون مزبور تصریح دارد که وزیر دارایی و رییس بانک مرکزی باید مذاکره و یک توافقنامه روی اهداف سیاستی3 برای اطلاع عموم منتشر کنند. این بیانیه سنگ بنایی است که اهداف را در معرض دید عموم قرار داده و به وسیله این اهداف، عملکرد سیاست پولی مورد ارزیابی و محک واقع خواهد شد. بیانیه مزبور یک «محدوده عددی» را برای تورم تعیین کرده و زمان رسیدن به آن را هم مشخص می کند. ویژگی غیرمعمول قانون بانک مرکزی نیوزلند این است که برای رییس کل بانک مرکزی مسوولیت زیادی در قبال موفقیت سیاست پولی قائل شده است اگر هدف توافق شده در موافقتنامه پیش گفته برآورده نشود، این اختیار برای دولت هست که رییس کل بانک مرکزی را از کار برکنار کند.
اولین موافقتنامه از این دست در دوم مارس 1990 به امضای وزیر دارایی و رییس کل بانک مرکزی رسید که طی آن بانک مرکزی موظف شد نرخ تورم سالانه را به محدوده ای بین5-3درصد برساند. در توافق های بعدی این محدوده را تا پایان سال 1996 به «صفر تا 2درصد» تقلیل دادند در سال 1996، این محدوده به «صفر تا 3%» و متعاقبا «به 3-1% در 2002 تغییر پیدا کرد.
وضعیت به گونه ای شد که تا پایان سال 1992، نرخ تورم از بیش از 5%، به کمتر از 2% کاهش یافت. البته کشور، متحمل نوعی رکود و تشدید بیکاری هم شد، اما از آن زمان به بعد به استثنای یک دوره کوتاه در 1995 و 2000 که چند دهم درصدی از این محدوده فراتر رفت، تورم معمولادر محدوده هدف باقی مانده است (طبق قانون، این امکان وجود داشت که رییس کل بانک مرکزی آقای دونالد براش4، از کاربرکنار شود. اما پس از انجام مذاکراتی در مجلس، اغماض صورت گرفت. نکته جالب اینکه از سال 1992، نرخ رشد اقتصادی نیوزلند معمولابالاو در برخی سال ها متجاوز از 5% بوده است و بیکاری به نحو قابل ملاحظه ای کاهش یافته است.
کانادا: در 26 فوریه 1991، وزیر دارایی و رییس کل بانک مرکزی کانادا در یک بیانیه مشترک، اهداف رسمی تورم را معین کردند، محدوده هدف تا پایان سال 1992 بین 4-2% تا ژوئن 1994 بین 5/3-5/1% و تا دسامبر 1996 بین 3- 1% بود. بعد از سرکار آمدن دولت جدید در اواخر 1993، محدوده هدف از دسامبر 1995 تا دسامبر 1998 بین 3-1% تعیین گردید و در این سطح حفظ شد. از زمان اتخاذ استراتژی هدف گذاری تورمی، تورم کانادا نیز به نحو قابل ملاحظه ای، فراتر از 5% در 1991، به صفر درصد در 1995، و سپس در حدود 2% کاهش یافت. همانند کشور نیوزلند، این کاهش نرخ تورم، بدون هزینه نبود، بیکاری از سال 1991 تا 1994 به بالای 10% افزایش یافت، ولی بعد از آن کاهش یافت.
انگلستان: در اکتبر 1992، انگلستان نرخ تورم را به عنوان لنگر اسمی خود اتخاذ نمود و بانک انگلستان اقدام به ارائه گزارش تورم نمود5. این گزارش فصلی روند تحقق این هدف را تحلیل می کند. محدوده هدف تورمی در ابتدا و تا انتخابات بعدی (بهار 1997) با این نیت که نرخ تورم به کمتر از 5/2% کاهش یابد بین 4-1% تعیین شد. در مه 1997 هدف تورمی، در سطح 5/2% تعیین و به بانک انگلستان این اختیار داده شد تا از آن به بعد نرخ های بهره را خود تنظیم کند، که به این ترتیب نقش مستقل تری در سیاستگذاری پولی به بانک مرکزی اعطا شد.
قبل از اتخاذ رهیافت هدف گذاری تورمی، تورم در انگلستان در حال کاهش بود که از اوج 9درصدی در اوایل سال 1991 به 4درصد در زمان اتخاذ رهیافت مزبور رسید تا سه ماه سوم سال 1994 این نرخ 2/2درصد و در محدوده موردنظر قرار داشت. پس از آن تورم افزایش یافت و در حول و حوش سطح هدف گذاری شده قرار گرفت. در دسامبر 2003، هدف به 2درصد تغییر یافت. در این زمان، اقتصاد انگلستان قوی بود و یک کاهش قابل ملاحظه را در نرخ بیکاری تجربه کرد.
مزایای هدف‌گذاری تورمی
هدف گذاری تورمی در مقایسه با استراتژی «هدف گذاری پولی» به عنوان یک استراتژی هدایت سیاست پولی، دارای چندین مزیت است. در هدف گذاری تورمی، برای موفقیت این استراتژی، وجود رابطه با ثبات بین پول و تورم ضروری نیست. زیرا این استراتژی به چنین رابطه ای متکی نیست. هدف گذاری تورمی به مقامات پولی این امکان را می دهد که از تمام اطلاعات موجود و نه فقط یک متغیر بهره ببرند و بهترین تنظیمات را برای سیاست پولی تعیین کنند. علاوه بر این، هدف گذاری تورمی این مزیت مهم را نیز دارد که مردم به راحتی آن را می فهمند و به این ترتیب از شفافیت بالایی برخوردار است، اما در هدف گذاری های پولی، که معمولاکمتر توسط مردم قابل درک است، اگر رابطه بین نرخ های رشد متغیرهای پولی و متغیر هدف تورمی در معرض تغییرات غیرقابل پیش بینی قرار گیرند، همان طور که در بسیاری از کشورها رخ داده است، اهداف پولی شفافیت خود را از دست می دهند، زیرا دیگر قادر به ارسال علائم صحیح در مورد «موضع سیاست پولی» نمی باشند.
از آنجا که هدف گذاری تورمی به صورت رقمی صریح، بانک مرکزی را در معرض پاسخگویی و مسوولیت پذیری جدی قرار می دهد، این قابلیت را دارد تا از طریق بازخواست کردن سیاست پولی زیاده انبساطی، احتمال افتادن بانک مرکزی در دام «ناسازگاری زمانی» به بهانه افزایش تولید و اشتغال در کوتاه مدت را کاهش دهد.
مزیت اصلی هدف گذاری تورمی این است که می تواند توقعات سیاست مداران را متمرکز کند بر اینکه بانک مرکزی در درازمدت چه می تواند انجام دهد، یعنی کنترل تورم، به جای اینکه بحث ها سوق پیدا کند به آنچه از عهده بانک مرکزی ساقط است یعنی افزایش مستمر رشد اقتصادی و اشتغال از طریق اتخاذ سیاست های پولی زیاده انبساطی، بنابراین هدف گذاری تورمی این قابلیت را دارد که فشارهای سیاسی بر بانک مرکزی را کاهش داده و اجازه دهد بانک مرکزی سیاست پولی ضدتورمی خود را دنبال کرده و به این ترتیب احتمال مشکل «ناسازگاری زمانی» را کاهش دهد. اما منظور از «مشکل ناسازگاری زمانی6» چیست؟ مشکل ناسازگاری زمانی چیزی است که ما مدام در زندگی روزمره با آن سر و کار داریم. ما غالبا در زندگی خودمان برنامه ای می ریزیم و می دانیم اگر به آن پایبند باشیم، در بلندمدت نتایج خوبی برایمان به همراه خواهد داشت، ولی هنوز یک روز نگذشته از برنامه خود عدول می کنیم به این دلیل که با انجام ندادن برنامه، عواید کوتاه مدتی نصیبمان می شود به عنوان مثال، در آستانه سال نو تصمیم جدی می گیریم که رژیم غذایی بگیریم تا خود را از خطرات چاقی برهانیم، اما بلافاصله روز بعد که دید و بازدیدها شروع می شود و شیرینی های رنگارنگ را می بینیم تحمل نداریم جلوی خود را بگیریم و برخلاف تصمیم قبلی، اقدام به پرخوری می کنیم. به عبارت دیگر، نمی توانیم به گونه ای سازگار در طول زمان طرح خوبمان را دنبال کنیم. گفته می شود طرح خوب با زمان ناسازگاری دارد و ممکن است در گذر زمان به فراموشی سپرده شود. در حوزه سیاست گذاری پولی نیز ممکن است مشکل ناسازگاری زمانی بروز پیدا کند. همیشه این وسوسه وجود دارد که سیاست گذاری پولی جنبه اختیاری و مصلحتی7 داشته باشد. مثلااتخاذ سیاست زیاده انبساطی با این امید که در کوتاه مدت ستانده اقتصادی را افزایش داده یا بیکاری را کاهش دهد، در چارچوب «مشکل ناسازگاری زمانی» قابل تحلیل است. به هر حال، این طور نیست که سیاست زیاده انبساطی به مصلحت بلند مدت اقتصاد کشورها باشد. چنانچه فعالان اقتصادی و نیروی کار، ببینند بانک مرکزی یک سیاست انبساطی را تعقیب می کند، انتظارات تورمی شان افزایش یافته و این امر، روی دستمزدها و قیمت ها اثر می گذارد. افزایش دستمزدها و قیمت ها، هم پیامد تورمی داشته و به طور میانگین افزایش ستانده را در پی نخواهد داشت. بانک های مرکزی اگر سعی نکنند با سیاست پولی زیاده انبساطی مردم را شگفت زده نمایند، می توانند در بلند مدت عملکرد بهتری در خصوص تورم داشته باشند، در واقع آنها باید سعی کنند تورم را تحت کنترل خود بگیرند. چگونه می توان با مشکل «ناسازگاری زمانی» مقابله کرد؟ یک سرنخ برای پاسخ به این سوال را می توان از کتاب های «نحوه رفتار والدین با فرزندان» به دست آورد. پدر و مادرها این را به خوبی می دانند که اگر تسلیم بهانه ها و خواسته های زودگذر فرزندان خود شوند، آینده خوبی را برای فرزندانشان رقم نخواهند زد.
با این وجود، وقتی کودکی پرخاشگری می کند، بسیاری از «پدر و مادرها» برای ساکت کردن آنها، هر چیزی را که کودک بخواهد، به او می دهند و پایبند به ضابطه منطقی «تسلیم نشدن در برابر خواسته های غیرمنطقی فرزندان» نیستند. لذا فرزند این توقع را پیدا می کند که با بدرفتاری و زاری، به هر چیزی که بخواهد دست یابد.
این گونه است که باز هم بارها و بارها اقدام به پرخاشگری می نماید. طبق محتویات کتب تربیتی، یک راه برای مقابله با «مشکل ناسازگاری زمانی» (اگر چه آنها با این نام نمی شناسند) این است که والدین برای فرزندان خود «قواعد رفتاری» تنظیم کنند و به آن قواعد به طور جدی پایبند باشند.
«لنگر اسمی» شبیه به این قاعده رفتاری است. ایجاد «قواعد رفتاری» کمک می کند تا والدین در دام «مشکل ناسازگاری زمانی» نیفتند. در واقع به پدر و مادرها کمک می کند تا دنباله رو سیاست «مصلحت گزینی» و تسلیم شدن، نبوده و در برابر این سیاست مقاومت کنند، یک لنگر اسمی نیز می تواند از طریق ایجاد تقید و اعمال محدودیت قابل انتظار برای سیاست های اختیاری و مصلحتی، از بروز «مشکل ناسازگاری زمانی» مربوط به سیاست پولی جلوگیری نماید.
لذا می توان گفت هدف گذاری تورمی مانع بروز «مشکل ناسازگاری زمانی» است.
هدف گذاری تورمی همچنین تاکید زیادی بر شفافیت سیاست گذاری و ارتباط داشتن با مردم دارد. آن دسته از بانک های مرکزی که هدف گذاری تورمی را دنبال می کنند، مکررا با دولت در ارتباط هستند.
برخی از این ارتباطات به حکم قانون برقرار می شود و برخی نیز در واکنش به درخواست های غیررسمی است. مقامات رسمی این بانک های مرکزی از هر فرصتی برای صحبت با مردم در مورد استراتژی سیاست پولی خود استفاده می کنند. در حالی که این فنون معمولامورد استفاده بسیاری از کشورهایی نیز می باشد که «استراتژی هدف گذاری تورمی» را اتخاذ نکرده اند، اما بانک های مرکزی که «استراتژی هدف گذاری تورمی» را دنبال می کنند، از اطلاع رسانی های گسترده به مردم در قالب انواع ابزارهای تبلیغی و اطلاع رسانی غافل نیستند تا مردم را به این موضوعات علاقه مند کنند.
بانک های مرکزی در کشورهایی که هدف گذاری تورمی را دنبال می کنند، از شیوه های ارتباطی گوناگونی استفاده می کنند تا برای شرکت کنندگان در بازارهای مالی، عموم مردم و نیز سیاستمداران مفاهیم زیر را بیان کنند: (1) اهداف و محدودیت های سیاست پولی، شامل منطق عقلانی موجود در ورای اهداف تورمی؛ (2) مقادیر عددی اهداف تورمی و نحوه تعیین آنها؛ (3) نحوه دستیابی به اهداف تورمی، با فرض شرایط فعلی اقتصاد و (4) دلایل انحراف از اهداف. این گونه ارتباطات، با کاهش نااطمینانی راجع به سیاست پولی، نرخ های بهره (هزینه استقراض) و تورم، باعث بهبود برنامه ریزی های بخش خصوصی می شود، این ارتباطات و اطلاع رسانی ها، سطح گفت وگوهای مردم را راجع به سیاست پولی ارتقا می دهد و مردم می فهمند چه چیزی در توان بانک مرکزی است و چه چیزی را نباید از بانک مرکزی توقع داشته باشند. ارتباطات مزبور، مسوولیت های بانک های مرکزی و سیاستمداران را در قبال نحوه اجرای سیاست پولی برای مردم روشن می سازد.
ویژگی کلیدی دیگر هدف گذاری تورمی، افزایش میزان پاسخگویی بانک مرکزی است، در واقع شفافیت و اطلاع رسانی، با افزایش مسوولیت پذیری همبستگی دارند.
کشور نیوزلند، از این منظر در زمره کشورهایی است که قوی ترین میزان پاسخگویی بانک مرکزی در خصوص هدف گذاری تورمی را دارا است. دولت حق دارد اگر بانک مرکزی ولو برای یک دوره سه ماهه نتواند هدف تورمی را تحقق ببخشد، رییس کل بانک مرکزی را برکنار کند. معهذا، شفافیت سیاست گذاری موجود در استراتژی هدف گذاری تورمی، بانک مرکزی را در برابر مردم و دولت مسوولیت پذیر و پاسخگو می سازد.اگر بانک مرکزی پیوسته در اجرای سیاست پولی موفق باشد و کارنامه اش در قبال هدف تورمی که از پیش اعلام و به خوبی تعریف شده است، به نحو مطلوبی ارزیابی شود، این پدیده می تواند وسیله ای برای جلب حمایت مردم از استقلال بانک مرکزی و سیاست های آن باشد.عملکرد «استراتژی هدف گذاری تورمی» خیلی خوب بوده است. کشورهایی که این استراتژی را برگزیده اند، توانسته اند به نحو قابل ملاحظه ای هم نرخ تورم و هم انتظارات تورمی را کاهش دهند. این کاهش مافوق چیزی بوده است که احتمالادر نبود استراتژی هدف گذاری تورمی می توانستند بدان دست یابند. علاوه بر این، با پایین آمدن تورم، تورم در این کشورها نسبتا پایین مانده و حتی در دوران رونق اقتصادی که بعد از تحقق اهداف تورمی، رخ داده وضعیت به گونه ای نشده که تورم به نحو قابل ملاحظه ای بالارود.