سیاستگذاری در بستر ضعف تاریخی

غلام حیدر ابراهیمبای سلامی / عضو هیات علمی دانشگاه تهران
سیاستگذاری و برنامه ریزی برای توسعه و رفاه جامعه از مهم ترین وظایف دولت ها است. هر نوع سیاست و برنامه منتج از مبانی نظری و مفاهیمی است که با توجه به ابعاد مساله در جامعه در دستورکار دولت قرار می گیرد. دولت ها با عنایت به سطح شناخت و توان علمی و کارشناسی خود سیاست و برنامه های مشخصی را انتخاب کرده و ارائه می کنند. با تشکیل دولت مدرن در ایران اراده حکومت در جهت سیاستگذاری عمومی تصریح می شود. نوع سیاستگذاری ها و برنامه هایی که در سطح ملی در هشتاد سال گذشته اعمال شده است نمایانگر احاطه و تسلط مبانی و الگوهای نظری خاص و معینی برای مقاطع مختلف تاریخی است. سیری اجمالی در الگوهای نظری حاکم بر جامعه ایرانی تاکنون بیش از هر چیز دیگر حاکی از این واقعیت است که همه این سیاست ها و برنامه ها در فرآیند گسترش نظام جهانی و در پیروی و تداوم تئوری های ارائه شده برای سرمایه داری جهانی بوده یا در قالب پیامدها و اعتراض ها نسبت به آن یعنی سوسیالیسم و عدالتخواهی تعریف می شود.
سیاستگذاری و برنامه ریزی در قبل از انقلاب اسلامی از آغاز تشکیل دولت مدرن توسط رضاشاه پهلوی (1304) تا پیروزی انقلاب اسلامی به طور کلی تابع و پیرو جریان های فکری و ایدئولوژیک رایج در اروپا (غرب) و آمریکا بوده است که به تناسب ارائه برنامه های هفت ساله عمرانی اول و دوم (41-1327) و برنامه پنج ساله سوم (46-1341) به تئوری <نوسازی> با تاکید بر رشد هسته های سرمایه داری تاکید می شود و برنامه چهارم عمرانی (51-1347) زمانی ارائه می شود که نظریه های مبتنی بر مارکسیسم رواج یافته و نوعی عدالتخواهی اقتصادی و اجتماعی در سطح ملی و با عنایت به سهم طبقات و قشرهای کم درآمد تعقیب شود که ما به دلیل اهمیتی که این الگو در تعریف ارتباط، تعامل و ستیز بین طبقات <دارا و ندار جامعه> دارد از آن به عنوان الگوی<ساختارگرا> یاد می کنیم و در همین زمان است که تفکر اجتماعی رادیکال چپ به عنوان نظریه و عمل (به پیروی از نقد الگوی نوسازی و برنامه توسعه ECLA در آمریکای لاتین) در ایران نیز مورد استقبال قرار می گیرد و فرهنگ و ادبیات ایران را به گونه ای متاثر می سازد که تاکنون در عالی ترین سطوح نظام اجتماعی شاهد و ناظر اشکال بسیار عمیق آن بوده و هستیم. این رویکرد در سیاستگذاری و برنامه ریزی، شعار عدالتخواهی و چگونگی توزیع درآمد و ثروت را محور کار قرار داد و زمینه را برای یک خیزش طبقاتی و جنبش های اجتماعی بعدی در قالب <گروه های ایدئولوژیک> فراهم کرد.
ناکامی الگوهای مارکسیستی در تامین منافع کارگران از راه سلب مالکیت خصوصی از کارفرمایان در جوامع غربی موجب شد کارگران و زحمتکشان همه مطالبات خود را از نظام سرمایه داری که در قالب بیانه ها و مانیفست های عمدتا <مارکسیستی> در مولفه هایی چون فقر، بیکاری و نابرابری مطرح می شد در دفتر بین المللی کار  (ILO) تدوین و نهادینه کنند. کارگران در نهایت به جای <مبارزه> با سرمایه داری راه <مصالحه> با کارفرمایان را در پیش گرفتند و سرمایه داری سر عقل آمد و با ارائه الگوی نظری <تامین نیازهای اساسی> و تاکید بر مولفه <معیشت مردم> بر تامین کمبودها همچون غذا، مسکن، بهداشت، آموزش و رفاه اجتماعی تاکید کرد و پس از آن مقوله <تامین و رفاه اجتماعی> اهمیت یافت. این دیدگاه بیشتر بر راهکارهای <عامه گرایانه> برای رفاه اجتماعی تاکید می کند و کشاورزی سنتی، شیوه های کاربر و اشتغالزا و <طرح های زودبازده> را مهم تلقی می کند. برنامه پنجم عمرانی ایران (57-1352) براساس این رویکرد تدوین شد و توزیع درآمدها و معیشت مردم بر رشد اقتصادی مقدم گردید. محمدرضا شاه در نطق افتتاحیه دوره جدید مجلسین سنا و شورای ملی اظهار داشت: <سیاست ما در برنامه پنج ساله پنجم به خصوص متکی بر دو اصل رونق کشاورزی و توسعه رفاه اجتماعی است.>
انقلاب اسلامی ایران در نفی سیاست ها و برنامه های وابسته به نظام سرمایه داری قلمداد شد و بعد از پیروزی انقلاب روش های اقتصادی تحت تاثیر دو رویکرد اساسی قرار گرفت؛ اول رویکرد بین المللی ساختارگرایانه که با الهام از مبانی نظری چپ گرایانه مخالفت با امپریالیسم و سرمایه داری و نفی مالکیت خصوصی و توزیع عادلانه ثروت و درآمد را با هم درآمیخته و رسالت نجات توده های محروم، مستضعفان جهان و ایران را مورد اهتمام خویش قرار داده بود. دوم رویکردی داخلی برخاسته از ساختار اجتماعی سنتی و بازار تجاری که وجهه دینی و اسلامی به خود گرفته بود و بر حفظ مالکیت خصوصی و تفکیک آن از مالکیت عمومی و آزادی های اقتصادی و پرهیز از گرایش های کمونیستی و دولتی کردن امور هشدار می داد.
اولین برنامه بعد از انقلاب در سال 1361 به تصویب شورای اقتصاد و در تیرماه 1362 به تصویب هیات دولت رسید. این برنامه که رویکردی عدالت خواهانه و محتوایی دولت گرایانه داشت با مخالفت جریان اسلامی- سنتی مجلس مواجه شد چون این جریان <اصولابرنامه ریزی اقتصادی را خلاف تعالیم اسلامی می دانست با آن مخالفت شدیدی کرد. استدلال می کرد اگر دولت اسلامی به دنبال یک برنامه ریزی اقتصادی باشد که براساس آن منابع درآمد خود را حساب کند تا چگونگی هزینه کردن آن را هم بیندیشد برخلاف آیه قرآن و اسلام عمل کرده است( >نجفی1383.) تا آنجا که در مجلس <عمدتا وقت کمیسیون خاص تدوین برنامه به بحث های سیاسی و موضوع سیاسی میزان دخالت دولت، نقش دولت و نظیر اینها می گذشت در داخل مجلس جریان پرقدرتی که مصممانه به دنبال برنامه است وجود نداشت>(الویری 1377.)
اما از آنجا که عدالت اجتماعی و توجه به اقشار محروم و مستضعف جامعه از مطالب اساسی مردم در جریان انقلاب اسلامی بود و رویکرد ساختارگرایانه بر ادبیات سیاسی و اقتصادی انقلاب مسلط بود، رویکرد چپ گرایانه اما بدون عناوین رایج توسط گروه های سیاسی مختلف دامن زده می شد و در سازمان برنامه و بودجه از افرادی استفاده شد که در وصف آنها آمده است <اینها کارشناسانی دلسوخته و ضدوابستگی بودند که تمام هوش و تلاش آنها به دنبال این بود تا ایران از نظر اقتصادی و اجتماعی از وابستگی خارج شود. تئوری شان هم این بود که عقب ماندگی و وابستگی دو روی یک سکه هستند>(سحابی 1383.) آشنایان به مقدمات توسعه می دانند که این ایده گاندر فرانک است و از آموزه های ساختارگرایانه سرچشمه گرفته است. طرفداران اقتصاد اسلامی بر مالکیت بخش خصوصی مبتنی بر بازار تاکید داشتند> اما در آن زمان گروه های چپ با تاکید بر ایده های اولیه و مبانی نظری اصول 43 و 44 قانون اساسی به آنها مجال گسترش ندادند. از سوی دیگر پدیده جنگ و برخی مشکلات و درگیری های داخلی موجب دخالت بیشتر دولت در اقتصاد شد>(نور بخش1383.)
در اقتصاد جهانی مشکلات ناشی از گسترش حجم دولت ها، سقوط اتحاد جماهیر شوروی و شکست اقتصاد دولتی و <تصادم سوسیالیسم با آینده> موجب شد در دهه 1980 بینش تازه ای در فرآیند <جهانی شدن>، <آزادی اقتصادی>، <تجارت جهانی> و <خصوصی سازی> به وجود آید و سیاستگذاری و برنامه ریزی کشورها تحت الشعاع فرآیند جدیدی که <نئولیبرالیسم> خوانده شد، قرار گیرد. در ایران این رویکرد در پایان جنگ و با تدوین برنامه اول توسعه اقتصادی و اجتماعی (72-1368) مورد ملاحظه قرار گرفت و در سال پایانی برنامه سیاست و <تعدیل ساختاری> که اصول آن به منظور<آزادسازی> اقتصادی از سوی بانک جهانی تدوین شده بود به اجرا درآمد و با شکست مواجه شد.
بررسی اهداف برنامه دوم توسعه اقتصادی و اجتماعی (1379-1374) بیش از هر چیز دیگر دلیل بر اثبات این فرضیه دکتر حسین عظیمی است که <نظام سیاسی ایران در مرحله پیش از برنامه ریزی جامع توسعه است> به گونه ای که فقط در جرگه اهداف ششم این برنامه از مجموعه مفاهیم توسعه ای به مفهوم توسعه پایدار با تعریفی غلط اشاره شده است و لاغیر. گنجاندن این اهداف (به ویژه هدف های اول تا ششم) حاکی از مقاومت نیروهای اجتماعی و جامعه ایرانی بعد از انقلاب در مقابل سیاست های مبتنی بر رویکرد آزادسازی و خصوصی سازی در ایران و عدم آمادگی ساختاری، نهادی و ارزشی برای پذیرش تحول بر مبنای نئولیبرالیسم غربی است.
در برنامه سوم توسعه اقتصادی و اجتماعی (83-1379) نوعی برنامه ریزی راهبردی مبتنی بر اصلاح ساختار مدیریت و تقویت بخش خصوصی مورد توجه قرار گرفت و مواردی در جهت تقویت رقابت پذیری منطقه ای و تشویق و تسهیل و کمک به شکل گیری مشارکت های ایرانی- خارجی از جمله بیع متقابل مطرح شد و اصلاح نظام مالیاتی و بازارهای مالی، تشویق سرمایه گذاری خارجی، یکسان سازی نرخ ارز و تاسیس صندوق ذخیره ارزی از پیامدهای این برنامه بود اما در عمل در برنامه سوم نیز حجم دولت بیشتر شد و تعداد شرکت های دولتی از 401 شرکت در سال 1375 به 532 شرکت در سال 1383 با حجم بودجه ای بالاافزایش یافت و فرآیند خصوصی سازی محقق نشد.
برنامه چهارم توسعه (89-1384) با رویکردی <نهادگرایانه> به عنوان نخستین برنامه سند چشم انداز بیست ساله در مبانی نظری تحت تاثیر فرآیند عصر فناوری اطلاعات (IT) اهداف اصلی خود را مبتنی بر <توسعه دانش پایه> قرار داد. عدالت محوری، تعامل با جهان و استقرار دولت شایسته (کوچک و کارا) سرلوحه این برنامه است. صاحب نظران بر این باورند که <رویکرد مهم سند چشم انداز و سیاست های کلی و برنامه چهارم را باید در پی ریزی نهادهای توسعه (قواعد بازی) لازم برای توسعه پایدار و همه جانبه کشور جست وجو کرد. هر جامعه و کشوری که از نقش نهادها و توسعه ای کردن آنها غفلت کند، محکوم به شکست است> (ستاری فر 1385.) در این دیدگاه مساله و چالش عمده در ایران کنونی ناکارآمدی ساختار حاکمیت در فرآیند توسعه است که در قالب دولتی حجیم و ناکارآمد و با عدم تناسب بین ساختار سازمانی و ماموریت های کلان با هزینه بالامداخله گر است و کنترل و نظارت عامیانه ای بر امور دارد راهکار برون رفت از این وضعیت بازآفرینی ساختار و کارکردهای دولت است.
در فرآیند آزادسازی اقتصادی و خصوصی سازی از طریق واگذاری بنگاه های تولیدی که به تاچریسم و ریگانیسم معروف شده است <هدف اصلی خصوصی سازی، خارج کردن دولت از حوزه مالکیت، ایجاد محدودیت های شدید بودجه ای، جلوگیری از غارت دارایی ها و رانت خواری و نیز خارج کردن دولت از روند تصمیم گیری و در تجارت است>(مارانگوس 1375.) که در ادامه آن باید تغییر مدیریت از دولت به بخش خصوصی، گسترش فضای مناسب کسب و کار برای مردم و شکل دهی دولت کارا و توسعه گرا به وقوع بپیوندد.
سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی (1385) در فرآیند آزادسازی با تاکید بر ممنوعیت فعالیت اقتصادی جدید توسط دولت، آزادی فعالیت بخش خصوصی، رشد اقتصاد ملی، افزایش سطح اشتغال و مشارکت عمومی ابلاغ شد. برخی از قضایای این سیاست ها به ویژه <بند ب> که افزایش سهم بخش تعاونی در اقتصاد کشور به 25 درصد را تا آخر برنامه پنج ساله پنجم هدف گذاری کرده است، مشمول تاملات و انتقادات جدی است. در مجموع سیاست های کلی اصل 44 به بسیاری از دغدغه ها و دل مشغولی ها در عرصه تصمیم گیری پایان داد و مثبت تلقی می شود ولی در عمل دولت نهم این سیاست ها را با طرح <سهام عدالت> که درواقع بازگشت به نوعی سوسیالیسم عامیانه است با موانع جدی و با شکست مواجه گردانید. علاوه بر آن با پیچیدگی ساختار اجتماعی و ماهیت رانتی دولت و استقلالی که دولت با اتکا بر منابع نفتی از مردم و بخش خصوصی دارد اجرای سیاست های مذکور به فرآیند نهادی و مطالعه و پژوهش های بیشتری نیازمند است.
در تحلیل پیامدهای این سیاست ها می توان به جدیدترین گزارش بانک مرکزی از نماگرهای اقتصادی که حاکی از آن است که سیر نزولی رشد سرمایه گذاری در ایران اکنون همانند سه سال گذشته تداوم دارد استناد کرد. به گونه ای که طبق گزارش شماره 51 بانک مرکزی سال 1386 بدترین سال سرمایه گذاری صنعتی ایران اعلام شده است و نرخ رشد سرمایه گذاری به 1/2 درصد سقوط کرده است که کمترین نرخ رشد سرمایه گذاری از سال 1378 (بدترین سال مالی دهه اخیر) به بعد بوده است؛ در برنامه سوم توسعه نرخ رشد سرمایه گذاری10 درصد و در برخی از سال های آن 16 درصد گزارش شده است. شاخص سهولت کسب و کار در سه سال گذشته ده ها رتبه سقوط کرده است و به رتبه 142 در بین کشورهای جهان رسیده است و نرخ تورم از حد 8/12درصد از سال 1384 طبق آمار بانک مرکزی به 3/23 درصد رسیده است. آزادی های اقتصادی و خصوصی سازی مورد نظر سیاست های کلی اصل 44 با آنچه از واقعیت اقتصادی ایران توسط بانک مرکزی گزارش می شود، مغایرت جدی دارد و روز به روز موانع و مشکلات فراروی تولید و سرمایه گذاری و فضای مناسب کسب و کار و رقابت به طور واقعی و جدی بیشتر می شود و در صورت تداوم این روند شکست سیاست های مذکور حتمی است.
اکنون رقم واردات کشور بیش از 50 میلیارد دلار است و نرخ مشارکت عمومی مردم در تولید ملی روز به روز کاهش می یابد به گونه ای که براساس سند برنامه اول توسعه در سال 1368 از کل جمعیت فعال آن زمان 40 درصد هیچ نقشی در تولید ملی نداشته اند و این رقم در اسناد مقدماتی برنامه چهارم به 53 درصد رسید و طبق گزارش مرکز آمار ایران هم اکنون بیش از 5/58 درصد جمعیت فعال کشور هیچ نقشی در تولید ملی ندارند. (فرشاد مثمنی1386) از نظر توزیع درآمدها در ایران سال به سال فقرا فقیرتر و اغنیا غنی تر می شوند به گونه ای که سهم دهک های هزینه ای از هزینه ناخالص خانوارهای شهری در سال های 1383 تا 1385 گویای این امر است و میزان ضریب جینی از 384 درصد در سال 1383 به بیش از 400 درصد در سال 1386 افزایش یافته است و نسبت 20 درصد ثروتمند به 20 درصد فقیر در همین سال ها از 62/7 به بیش از30/8 ارتقا یافته است. درصد هزینه ناخالص خانوار برحسب دهک های هزینه ای در مناطق روستایی ضریب جینی 424 درصد در سال 1383 به بیش از 432 درصد در سال 1386 رسیده است و نسبت به دو دهک بالابه دو دهک پایین حدود 4 درصد افزایش یافته است (فرشاد مومنی1386) و در مجموع در سه سال گذشته به موازات رشد نفت محوری در اقتصاد ایران نمایه های عدالت دچار واژگونی شده است. (حسین راغفر 1387)
در چنین شرایطی دولت نهم طرح تحول اقتصادی (1387) را با هدف ساماندهی اقتصاد کشور مطرح کرده است؛ ابتدا تصور می شد که <دولت اسلامی> طرح مذکور را بر مبانی نظری عدالتخواهانه که به گونه ای عامیانه توسط رئیس جمهور مطرح می شود ارائه کرده است اما برخی بر این عقیده اند که این طرح نیز همانند سیاست های هشت دهه گذشته کپی یکی از طرح های بانک جهانی است که در 30 آوریل 2003 به صورت یک سند در اختیار جمهوری اسلامی قرار گرفته است و به سفارش وزارت اقتصاد و دارایی ترجمه شده است. طرح مذکور در سال 1383 در کتابی تحت عنوان <اقتصاد ایران از دیدگاه بانک جهانی، گذار ایران در تبدیل ثروت نفت به توسعه> توسط سازمان بورس و اوراق بهادار ایران منتشر گردیده است و اساس این طرح بازگشت از رویکرد ساده انگارانه فرآیند <توزیع ثروت پیش از رشد> و حرکت به سمت <توزیع ثروت همراه رشد> است. تاکنون دولت با شعارهایی مثل آوردن نفت به درون سفره های مردم و توزیع سهام عدالت و اختصاص منابع به طرح های عامیانه زودبازده و واردات بی رویه (حتی میوه) عکس این فرآیند عمل کرده است و برای فقرا و مردم روستانشین توقعات فزاینده ای را دامن زده است. کوتاه سخن آنکه نظام مدیریتی در ایران از نظر تئوریک فاقد ظرفیت و صلاحیت مورد نیاز برای سیاستگذاری و برنامه ریزی برای توسعه بوده است و در آستانه تدوین برنامه پنجم توسعه اقتصادی و اجتماعی و تحولاتی که در اقتصاد در جهان رخ می دهد توجه صاحب نظران و کارشناسان امور توسعه به این امر بیش از پیش ضروری است.