هدفمندی یارانه‌ها و تجربه جهانی

آغاز اصلاح نظام یارانه‌ها در جهان
در دهه 1950 با مطرح شدن تفکر توسعه و ضرورت توجه به شاخص‌های رفاه اجتماعی و کاهش فقر، دخالت دولت‌ها در فعالیت‌های اقتصادی پررنگ‌تر شد. از دهه 1970 با شکل‌گیری تفکر محوریت انسان در توسعه، این آگاهی ایجاد شد که برای مواجهه با مسائل مبتلا به توسعه نیافتگی کشورها، سرمایه فیزیکی کافی نیست و حداقل به اندازه سرمایه فیزیکی، سیاست‌های اجتماعی و شکل‌گیری سرمایه انسانی هم ضرورت دارند. اما در دهه 1980 به دنبال بحران بدهی‌ها و رکود جهانی و تقابل تجربه کشورهای شرق آسیا، آمریکای لاتین، جنوب آسیا و صحرای آفریقا، تاکید راهبردهای توسعه به سمت بهبود مدیریت اقتصاد و پذیرفتن نقش بیشتر نیروهای بازار تغییر کرد که در چارچوب این رویکرد جدید بیشتر کشورها نسبت به اصلاحات در برنامه یارانه‌ها اقدام کردند.
ترجیح دولت‌ها برای پرداخت یارانه‌ها
همچنین بررسی‌های انجام شده نشان می‌دهد که دولت‌ها عموماً برنامه‌ یارانه‌های قیمتی را بر پرداخت نقدی ترجیح داده‌اند. از آنجا که برنامه هدفمندسازی یارانه‌ها در راس طرح تحول اقتصادی دولت قرار گرفته است، بررسی تجربه کشورهای مختلف در این زمینه می‌تواند برای سیاستگذاران راهنمای خوبی باشد.
تجربه هدفمندسازی یارانه انرژی در 5 کشور
حجم یارانه حامل‌های انرژی که در کشور ما در مقایسه با متغیرهایی مثل بودجه دولت و تولید ناخالص داخلی بسیار بالاست، لذا در صورت هدفمندسازی آن و اصلاح قیمت حامل‌ها، منابع قابل توجهی آزاد خواهد شد که دولت می‌تواند این منابع را صرف برنامه‌های توسعه‌ای و اجتماعی خود کند.
کاهش تورم 2 هزار درصدی به 35 درصدی در لهستان
هدفمندسازی یارانه انرژی در لهستان بخشی از برنامه اصلاحات اقتصادی پس از فروپاشی نظام سوسیالیستی را تشکیل می‌دهد که موفق‌ترین برنامه در گروه کشورهای بلوک شرق بود. براساس بسته مذکور، پرداخت یارانه صنایع به روش شوک درمانی قطع شد. انضباط مالی دولت تحت کنترل شدید قرار گرفت، رشد تورمی دستمزدها متوقف و نرخ بهره افزایش یافت. با حمایت صندوق بین‌المللی پول، پول ملی تضعیف شد و برنامه خصوصی‌سازی قیمت‌ها اجرا شد. آثار کوتاه مدت حاصل از اجرای برنامه فوق کاهش 24 درصدی تولیدات صنعتی و رشد 15/7 درصدی بیکاری بود. در مقابل نرخ تورم که در اواخر سال 1989 به 2 هزار درصد رسیده بود در سال 1992 به 35 درصد کاهش یافت.
براساس نتایج مطالعه‌ای در مورد منافع و زیان‌های افزایش قیمت انرژی بر خانوارها در لهستان، میزان رفاه از دست رفته با کشش‌های قیمتی ارتباط داشته و در اثر افزایش قیمت حامل‌های انرژی، خانوارهای پردرآمد رفاه بیشتری را از دست می‌دهند.
آزادسازی قیمت برق در بلغارستان
کشور بلغارستان قبل از ایجاد اصلاحات اقتصادی برای حمایت از خانوارهای کم درآمد و تولیدکنندگان از بخش انرژی به شدت حمایت می‌کرد. با شروع برنامه‌های آزادسازی اقتصادی، به منظور کاهش بدهی‌های عمومی و افزایش سرمایه‌گذاری، حمایت‌ها در این بخش کاهش یافت و اکنون خانوارها تنها استفاده‌کنندگان منافع حاصل از یارانه‌های انرژی هستند. هزینه‌های یارانه‌های برق مصرفی خانوارها از مصرف‌کنندگان غیرخانواری تامین می‌شود. در اواسط سال 2002 کمیسیون تنظیم انرژی دولت جداول تعرفه برق را طوری تغییر داد که در دوره 2004ـ2002 قیمت برق مصرفی خانوارها معادل قیمت تمام شده آن باشد. بدین منظور قرار شد این کمیسیون تعرفه برق را به ترتیب 20، 15 و 10 درصد در این سه سال افزایش دهد تا در سال 2004 قیمت برق مصرفی خانوارها با قیمت تمام شده آن برابر باشد. فرآیند اصلاح یارانه‌های انرژی در بلغارستان بسیار موثر بوده است. در سال‌های 2001 و 2002 سهم یارانه‌ها از تولید ناخالص داخلی به 4/0 درصد کاهش یافته است.
یارانه 36 میلیارد دلاری در اندونزی
دولت اندونزی از اختصاص یارانه مستقیم به فرآورده‌های نفتی برای حمایت از اقشار کم‌ درآمد و خانوارهای فقیر استفاده می‌کند. در نتیجه فرآورده‌های نفتی در اندونزی کمترین قیمت را در مقایسه با کشورهای آسیای جنوب شرقی دارد. این یارانه‌ها بیش از 10 درصد بودجه دولت را به خود اختصاص داده و سبب زیان‌های اقتصادی، زیست‌محیطی و اجتماعی شده است. در سال 2002 هزینه خالص اقتصادی پرداخت یارانه به نفت سفید، گازوئیل خودرو، گازوئیل صنعتی، بنزین و نفت کوره سنگین تقریباً به 4 میلیارد دلار رسیده بود. براساس برنامه‌ریزی سال‌های 2005ـ2000 دولت اندونزی 36 میلیارد دلار صرف یارانه‌های نفتی کرده است. ضمناً ارزش درآمدهای ارزی از دست رفته به سبب کاهش صادرات 16 میلیارد دلار بوده است. دولت اندونزی به دنبال اصلاح و تکمیل قوانین و مقررات در جهت مصرف منطقی انرژی است. هدف اصلی این کشور در درازمدت این است که تبدیل به یک صادرکننده پایدار نفت شود. دولت با کاهش یارانه فرآورده‌های نفتی، سعی در کاهش کسری بودجه و مهار روند افزایشی مصرف داخلی انرژی دارد. دولت نیاز به کاهش یارانه‌های نفتی را به این شرط که به خانوارهای فقیر بیش از حد فشار وارد نشود، ضروری می‌داند. پرداخت‌های مستقیم به افراد فقیر باید به طور واضح در بودجه ملی مشخص شود و دولت و مجلس، با به کارگیری سیاست قیمت‌گذاری دوگانه برای فرآورده‌های نفتی موافقت کنند.
آزادسازی قیمت انرژی در چین
پرداخت یارانه توسط دولت چین در بخش انرژی از قدمت زیادی برخوردار است به طور که کنترل قیمت‌های انرژی و پرداخت بهای ناچیزی از آن توسط مصرف‌کنندگان، خسارت جبران‌ناپذیری را به این بخش وارد کرده و موجبات عدم کارآیی زیادی را برای آن فراهم کرده است. با این حال، اگر چه در سال‌های اخیر سیستم قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی تا حدودی متحول شده و تلاش می‌شود که آثار تغییرات و دگرگونی‌های حادث شده در بازارهای بین‌المللی نیز در آن لحاظ شوند، هنوز قیمت اغلب سوخت‌ها در چین از طریق دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌ها اعلام می‌شود. بنابراین چشم‌انداز آزادسازی بخش انرژی با این فرض در نظر گرفته می‌شود که دولت به تدریج پرداخت یارانه‌ها را در این بخش و طی 10سال 2010ـ2000 حذف خواهد کرد. به عبارت دیگر تا سال 2010 قیمت انواع حامل‌های انرژی تابعی از هزینه اقتصادی عرضه آن بوده و از شرایط بازارهای بین‌المللی انرژی در نقاط مختلف جهان پیروی خواهد کرد.
به همین منظور دولت اهداف جدیدی را برای سیاست‌های انرژی چین لحاظ کرده است که عبارتند از:
ـ افزایش کارآیی انرژی با حضور سرمایه‌های خصوصی و خارجی
ـ آزادسازی بخش انرژی و قیمت‌های آن از طریق یارانه‌ها تا سال 2010.
آزادسازی قیمت انرژی توام با خصوصی‌سازی در ترکیه
ترکیه در سال 2001 در یک بسته سیاستی کلان شامل معرفی نظام نرخ ارز شناور، کاهش کسری بودجه دولت و استقلال بانک مرکزی، برنامه اصلاح بازارهای مالی، مخابرات و انرژی را با پشتیبانی همه جانبه صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی به روش خصوصی‌سازی نهادهای عمده دولتی اعلام کرد. برنامه خصوصی‌سازی بازار انرژی با آزادسازی آغاز شد. در این رابطه قانون بازار برق در سال 2001 به تصویب مجلس رسید و براساس آن نهاد تهیه مقررات مربوط به بازار انرژی تاسیس شد. طبق قانون مذکور، شرکت دولتی که هر سه بخش تولید، توزیع و انتقال برق را بر عهده داشت، به تفکیک حوزه‌های تولید و بازرگانی در اختیار بخش خصوصی قرار داده شد. در سال 2004 پارلمان ترکیه طرحی را به تصویب رساند که در آن هزینه‌های تولید نفت داخل آن کشور اصلاح، قیمت برای مصرف‌کننده آزاد و در شرکت‌های پالایش نفت دولتی، به بخش خصوصی انجام شد. برنامه خصوصی‌سازی شرکت‌های پالایش نفت از 2005 آغاز و تاکنون در جریان است.
تجربه هدفمندسازی یارانه موادغذایی در 4 کشور
با عنایت به بخش بسیار مهم مواد غذایی در زندگی روزمره مردم و پرداخت یارانه قابل توجه به آنها در کشور، در این قسمت تجربه کشورهای منتخب در این زمینه بررسی می‌شود تا بتوان در سیاستگذاری در زمینه یارانه این کالاها از این تجربیات سود جست.
سهم 3 برابری اغنیای الجزایر نسبت به فقرا
از سال 1973 تا 1996 یارانه‌های مصرفی عمومی مواد غذایی به عنوان یکی از محورهای اصلی سیستم حمایت اجتماعی الجزایر به شمار می‌آمد. یارانه‌های این کشور به دو شکل آشکار بودند. غلات، شیر و شکر عمده‌ترین کالاهای یارانه‌ای بوده و به ترتیب 35درصد، 38درصد و 18 درصد منابع یارانه‌ای را به خود اختصاص می‌دادند.
در سال 1991 یارانه مواد غذایی در کشور الجزایر نزدیک به 5 درصد GDP و 17 درصد مخارج کل دولت را تشکیل می‌داد. این هزینه‌های بالا و فزاینده بیانگر پوشش همگانی و درجه بالای یارانه هر کالا بود.
از طرف دیگر هدف‌گیری یارانه‌های مواد غذایی به سمت فقرا بسیار ضعیف بوده، در حالی که در دو دهک ثروتمند 16 درصد دریافت داشته‌اند که تقریباً 3 برابر بیشتر بوده است.
با وجود هدف‌گیری نامناسب فقرا براساس بار مطلق، یارانه‌ها به طور نسبی موفق‌تر بوده‌اند. به طوری که نسبت به مخارج سرانه کالاهای یارانه‌ای به کل مخارج مصرفی برای فقیرترین دهک از ثروتمندترین دهک بیشتر بوده است. این امر حاکی از آن است که یارانه‌ها، گروه‌های هدف را از طریق مشمول یارانه‌ کردن سهم بیشتری از مصرف آنها، منتفع کرده است. به طور متوسط حدود 27 درصد از کل مخارج دهک اول درآمدی را کالاهای یارانه‌ای تشکیل می‌داد؛ در حالی که این رقم برای دهک بالایی کمتر از 2 درصد بود.
حذف یکباره یارانه‌ها در مصر
برنامه یارانه مواد غذایی مصر از زمان جنگ جهانی دوم شروع شد. این برنامه در ابتدا بر سهمیه‌بندی سختگیرانه کالاها با تضمین قابلیت دسترسی به آنها در سطح قیمت‌های پایین‌تر برای تمامی مصرف‌کنندگان تأکید داشت. در سال 1941 یارانه‌های عمومی شامل روغن، شکر، چای و نفت سفید بود، اما در طول زمان، فهرست کالاهای یارانه‌ای افزایش یافت و در سال 1980 به 18 قلم کالا رسید. کالاهای یارانه‌ای از طریق سهمیه ماهانه میان خانوارهایی که دارای کارت‌های سهمیه بودند، توزیع می‌شد و به طور مؤثر عموم مردم را تحت پوشش قرار می‌داد.
با اوج‌گیری هزینه‌های مالی یارانه‌ها، ایجاد عدم تعادل‌های کلان اقتصادی و تشدید بدهی‌های خارجی در سال 1977، کشور مصر با حمایت صندوق بین‌المللی پول به اصلاح نظام یارانه‌ها اقدام کرد. این اقدام با افزایش یکباره قیمت کالاهای یارانه‌ای شروع شد. ولی با وجود تدابیر اندیشیده شده به علت تبعات اجتماعی، این برنامه متوقف شد لذا این کشور به ناچار به اصلاح تدریجی نظام یارانه روی آورد.
دولت، برنامه‌های یارانه‌ای را از طریق وضع یارانه بر محصولات عمده غذایی اصلاح کرد؛ به طوری که در سال 1995، 60 درصد از هزینه‌های کل برنامه به یارانه آرد گندم و برنج و 40 درصد مابقی به یارانه شکر و روغن اختصاص یافت. امروزه آرد گندم و برنج در قیمت‌های ثابت و برای تمامی مصری‌ها بدون محدودیت‌های مقداری در دسترس است. اما شکر و روغن مشروط به سهمیه‌های ماهانه بوده و از طریق کارت‌های سهمیه‌ای توزیع می‌شوند.
عدم حذف یارانه کالاهای پست در تونس
دولت تونس در سال 1970 پرداخت یارانه مواد غذایی را برای حمایت از قدرت خرید مصرف‌کنندگان بویژه فقرا و ثبات قیمت این کالاها شروع کرد. این کالاها شامل غلات، روغن آشپزی، شکر و شیر بودند که به طور نامحدودی برای تمام مصرف‌کنندگان و زیر قیمت‌های بازار ارائه می‌شدند.
بازار گندم کشور تونس، در انحصار وارکنندگان بود و دولت جهت حمایت از تولیدکنندگان داخلی گندم با اعمال قیمت‌های تضمینی و تضمین حاشیه سود برای آن به تولیدکنندگان یارانه پرداخت می‌کرد. ولی با وجود بار مالی بسیار سنگین اینگونه یارانه‌ها، در هدف‌گیری به سمت گروه‌های فقیر و کم درآمد ضعیف عمل کرده بود به طوری که برحسب ارزش مطلق یارانه، یارانه‌های غذایی در کل به میزان اندکی به سمت فقره هدف‌گیری شده بود. اولین تلاش‌های اصلاحی از طریق افزیش تدریجی قیمت‌ها صورت پذیرفت که منجر به مخالفت طرفداران و نارضایتی شد. این امر مرحله بعدی اصلاح را تحت‌تأثیر قرار داد و دولت را برای بهبود اثر توزیعی یارانه‌ها مجبور شد سیستم‌های خود هدف‌گیری را اتخاذ کند. بدین صورت که یارانه بیشتر به کالاهای پست که فقرا بیشتر مصرف‌ می‌کنند اعطا شد. به عبارت دیگر یارانه تولیداتی که غالباً توسط اغنیا مصرف می‌شدند، حذف شد ولی به دیگر کالاها از نظر کیفیت پایین‌تر بودند و توسط فقرا مصرف می‌شدند یارانه اعطا می‌شد.
هر چند تجربه تونس امکان هدفمندسازی یارانه را از طریق انتخاب محصولات نشان می‌دهد، اما در عین حال پاره‌ای از محدودیت‌های برنامه خود هدفمندی را نیز آشکار می‌سازد.
اصلاح نظام پرداخت یارانه‌ها در یمن
برنامه یارانه مواد غذایی در یمن شامل یارانه گندم و آرد گندم بوده که در ابتدا از طریق واردات کنترل شده دولتی و شبکه‌های خرده فروشی و توزیع به مرحله اجرا درآمده است. مقادیر و قیمت‌های از طریق قیمت‌های ثابت و نرخ‌های بالای ارز رسمی در طول زنجیره واردات ـ بازاریابی تنظیم می‌شدند. این نوع طرح جامع یارانه عنصر اصلی برنامه چتر ایمنی ـ اجتماعی در یمن را تشکیل می‌دهد. وزارت عرضه و تجارت، واردات آرد و گندم را تصویب و نظارت کرده و کل مقادیر واردات برای تأمین نیازهای مصرفی یمنی‌ها را تعیین می‌کند. در سال 1996 تقریباً 60 درصد عواید خارجی حاصل از درآمدهای نفتی صرف واردات گندم شده است. این امر نشان‌دهنده هزینه بسیار بالای برنامه یارانه گندم است که از عوامل زیر نشات می‌گرفت: پوشش عمومی در سطح مقادیر نامحدود رشد سریع مصرف گندم که از رشد جمعیت پیشی گرفته بود، میزان بالای یارانه که در سال 1994 حدود 85 درصد ارزش محصول بوده است و تراوش حاصل از خروج گندم از کشور به دلیل قاچاق.
اختلاف گسترده قیمت گندم در کشورهای مجاور انگیزه برای قاچاق را فراهم کرده بود؛ علاوه بر این فرآیند چند مرحله‌ای و پیچیده توزیع، تابع مقررات قیمتی بوده و فرصت‌های چندگانه‌ای برای تجار جهت کسب منافع از عرضه‌های انحرافی گندم ایجاد کرده بود. جهت رفع نارسایی موجود در نظام یارانه‌ها، دولت‌های یمن اقدامات متعددی را انجام داده‌اند. اولین اقدام در اواسط سال 1996 صورت گرفت که طی آن نرخ ارز توجیهی جایگزین یارانه‌های ارزی کشور جهت واردات شد. همچنین قرار شد تا پایان سال 2001 کل یارانه‌ها به صورت تدریجی حذف شود. یعنی جهت اصلاح نظام پرداخت یارانه‌ها یک بازه زمانی پنج ساله در نظر گرفته شد.
حذف یارانه‌ها به صورت دفعی و عمومی آثار زیانباری بجا می‌گذارد.
دولت‌ها در کشورهای در حال توسعه، معمولاً کنترل قیمت‌ها متوسل می‌شوند که این امر را حداقل برای حمایت از شهروندان بی‌بضاعت خود انجام می‌دهند. برای دولت‌ها یارانه ممکن است باعث افزایش مخارج مستقیم دولتی نسبت به استفاده از آن در بخش تولید شود که منجر به کاهش درآمدهای حاصل از تولید داخلی می‌شود در بخش خانوارها قیمت‌های پایین سوخت باعث ناکارایی در مصرف سوخت می‌شود. بنابراین جهت محافظت از فقرا در مقابل قیمت‌های فزآینده محصولات نفتی، اعطای یارانه‌های همگانی انرژی معقول و مقرون به صرفه نیست، زیرا اینگونه یارانه‌ها به ناچار دچار نشت اساسی منافع به سمت اغنیای جامعه می‌شوند. بنابراین هدف‌گیری یارانه‌ها و اصلاح قیمت حامل‌های انرژی و دیگر کالاهای یارانه‌ای ضروری است؛ البته این ضرورت زمانی قابل اجرا خواهد بود که برای حمایت از اقشار آسیب‌پذیر، اصلاح قیمت‌ها باید با برنامه‌های حمایت‌های اجتماعی همراه شود. همچنین تجربه کشورها نشان داد که حذف یارانه‌ها به صورت دفعی و عمومی آثار زیانباری بجا می‌گذارد بنابراین باید این کار به صورت تدریجی و مرحله‌ای صورت گیرد. همچنین بررسی تجربه کشورها نشان داد که هر یک از این کشورها متناسب با شرایط خاص خود، روش خاص یا ترکیبی از شیوه‌های مختلف را برای هدفمندسازی یارانه‌ها مورد استفاده قرار داده‌اند. بنابراین سیاستگذاران باید متناسب با شرایط خاص کشور و تطبیق آن با کشورهای مورد مطالعه، روش مناسب برای هدفمندسازی یارانه‌ها را اتخاذ کنند.