بیانیه مجمع استانداران درباره بودجه ۸۵

مجمع استانداران جمهوری اسلامی ایران با انتشار تحلیلی لایحه بودجه ۸۵ کل کشور را نقد کرده است
پیش از این مجمع حزب کارگزاران سازندگی و جبهه مشارکت نیز بیانیه هایی در این خصوص منتشر کرده بودند. متن تحلیل مجمع استانداران در پی می آید: هرچند عوامل متعددی بر روندهای عمده اقتصادی کشور تاثیرگذار هستند ولی همواره قانون بودجه به دلیل اینکه دربرگیرنده اهم سیاست های اقتصادی یک ساله دولت و نیز جهت گیری تخصیص منابع دولت و سیستم بانکی است یکی از مهمترین و اثرگذارترین اسناد در اقتصاد ملی است. این اهمیت زمانی بیشتر می شود که به این واقعیت توجه گردد که در ایران کمتر فعالیت اقتصادی را می توان یافت که از مداخله مقررات و سیاستگزاری دولتی تاثیر نگیرد.
به این دلیل، بررسی و نقد لایحه بودجه و مشارکت در فرآیند بهینه کردن آن یک وظیفه ملی است. مجمع استانداران جمهوری اسلامی ایران به عنوان یک نهاد مدنی که اعضای آن مدیران ارشد دولت در استان های کشور در طول ۲۷ سال گذشته و دربرگیرنده کلیه سلایق و گرایشات سیاسی کشور هستند با درک این وظیفه و به منظور کمک به نهادهای تصمیم گیر و تاثیرگذار و به اتکای تجربه گرانسنگ اعضای خود، تلاش کرده است تا با رویکردی واقع بینانه نقاط ضعف و قوت لایحه بودجه را مورد بررسی قرار داده و پیشنهادات خود را در این زمینه ارائه نماید. امید است که مورد توجه و بهره برداری مجلس شورای اسلامی و نمایندگان محترم مردم در مجلس قرار گیرد.این بررسی در چهار محور:
۱- هماهنگی و انطباق لایحه بودجه سال ۱۳۸۵ کل کشور با اسناد فرادستی
۲- تاثیرگذاری لایحه بودجه بر متغیرهای اقتصادی کشور
۳- ملاحظات مربوط به عوامل تاثیرگذار خارجی در روندهای اقتصادی کشور
۴- پیشنهادات
انجام گرفته و در هر محور صرفاً به مسائل اساسی پرداخته و از ورود در جزئیات و ارقام خودداری شده است. قبل از ورود به بحث یادآوری دو نکته ضروری است:
اول: مقایسه هایی که در این بررسی بین ارقام بودجه سال های ۱۳۸۴ و ۱۳۸۵ به عمل آمده است مربوط به لایحه سال ۱۳۸۵ و قانون مصوب سال ۱۳۸۴ است و ارقام مربوط به متمم های بودجه سال ۱۳۸۴ در سرجمع بودجه سال ۱۳۸۴ منظور نشده اند چرا که به نظر مجمع استانداران جهت گیری ارائه متمم های بودجه سال ۱۳۸۴ عمدتاً همان جهت گیری های لایحه سال ۱۳۸۵ دولت است و نباید تصمیماتی که از سوی دولت در طول سال ۱۳۸۴ اتخاذ گردیده و به تغییرات قابل توجهی در ارقام نهایی بودجه سال ۱۳۸۴ (به ویژه در منابع ارزی و مصارف هزینه ای) منجر شده است به عنوان مبنای مقایسه و قضاوت در خصوص لایحه بودجه سال ۱۳۸۵ قرار گیرد. به نظر ما برخی از این تصمیمات تاثیراتی در متغیرهای کلان اقتصادی داشته و دارد که در صورت تداوم اجرای بودجه سال ،۱۳۸۴ این متغیرها می توانستند وضعیتی متفاوت از آنچه امروز دارند داشته باشند.
دوم: در این بررسی، تغییرات ایجاد شده در کمیسیون تلفیق مجلس شورای اسلامی به دلیل اینکه هنوز قطعی نشده اند مورد استناد قرار نگرفته و به نظر مجمع، بخش قابل توجهی از تغییرات که اعلام شده است در صورت تصویب مجلس شورای اسلامی می تواند از نگرانی های موجود کاسته و نقاط قوت بودجه سال ۱۳۸۵ را تقویت نماید.
۱- هماهنگی و انطباق لایحه بودجه سال ۱۳۸۵ کل کشور با اسناد فرادستی (چشم انداز ۲۰ساله، سیاست های کلی و اهداف قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور)
۱-۱- در بند ۵۱ سیاست های کلی و جداول پیوست قانون برنامه چهارم بر قطع اتکای هزینه های جاری به درآمدهای نفتی و اختصاص عواید نفت برای توسعه سرمایه گذاری تاکید شده است. در لایحه بودجه، جمع مصارف ارزی دولت به حدود ۴۲ میلیارد دلار (۲/۱۴ میلیارد دلار عواید نفت، ۴/۱۶ میلیارد دلار از محل حساب ذخیره ارزی و ۲/۱۲ میلیارد دلار مصارف ارزی متفرقه از قبیل مالیات بر درآمد شرکت نفت، سهم سود دولت از درآمد شرکت نفت، واردات فرآورده، ۶ درصد سهم شرکت نفت از تولید نفت برای مصارف غیربودجه ای و...) پیش بینی شده است که این مسئله، ضمن انحراف از سیاست کلی اعلام شده و قانون برنامه چهارم، وابستگی بودجه کشور را به نفت به شدت افزایش داده و ضمن تاثیر منفی بر ثبات و سلامت اقتصاد کشور، موجب رشد وابستگی نسبت کسری تراز عملیاتی به بودجه عمومی گردیده و پیش بینی می شود که این نسبت در سال ۱۳۸۵ به ۲۰ درصد بالغ شود. همچنین نسبت سهم درآمدهای مالیاتی در بودجه را کاهش داده و با رسیدن آن به ۳۷ درصد درآمدها (در مقایسه با ۴۶ درصد سال ۱۳۸۴) روند وابستگی هزینه های جاری به درآمدهای غیرمالیاتی را تشدید می نماید.
۲-۱- در بند ۴۷ از سیاست های کلی، توانمندسازی بخش خصوصی و تعاونی به عنوان محرک اصلی رشد اقتصادی و کاهش تصدی دولت مورد توجه قرارگرفته است در حالی که سهم در نظر گرفته شده برای توانمندسازی بخش های غیردولتی در لایحه بودجه قابل توجه نبوده و برداشت ۴/۱۶میلیارد دلاری دولت از حساب ذخیره ارزی و تعیین تکالیف متعدد برای نظام بانکی در جهت اعطای وام با اهداف غیراقتصادی (صرفاً اجتماعی) و نیز پیش بینی سهم ۳ میلیارد دلاری از سهمیه بخش غیردولتی حساب ذخیره ارزی برای دو بانک تخصصی دولتی نیز از مواردی است که امکان استفاده بخش غیردولتی از حساب ذخیره ارزی را محدودتر خواهد کرد. این در حالی است که میزان درآمد پیش بینی شده از محل واگذاری شرکت های دولتی نیز در لایحه بودجه به مبلغ ۱۶ هزار میلیارد ریال کاهش یافته است. (این ارقام در سال های ۸۳ و ۸۴ به ترتیب ۲۸ و ۳۰ هزار میلیارد ریال بود) که این موضوع بیانگر کند شدن روند خصوصی سازی نیز است.
۳-۱- رشد بی رویه بودجه عمومی دولت که علاوه بر پیامدهای اقتصادی در خصوص افزایش حجم نقدینگی و افزایش نرخ تورم، گسترش تصدی های دولت را نیز به دنبال خواهد داشت به گونه ای است که با حذف رقم ۱۲۷ هزار میلیارد ریالی مربوط به شفاف سازی قیمت حامل های انرژی از سر جمع بودجه سال ،۸۴ افزایش بودجه کل کشور حدود ۲۵ درصد بوده و این رشد در بودجه عمومی به بیش از ۴۲ درصد بالغ می گردد. (میزان بودجه عمومی دولت در لایحه سال ۸۵ بیش از ۶۲۹ هزار میلیارد ریال و در بودجه مصوب سال ۱۳۸۴ بیش از ۴۴۲ هزار میلیارد ریال است.) این افزایش، صرف نظر از وابستگی عمده آن به درآمدهای نفتی و این واقعیت که تنوع درآمدهای خاصی در بودجه پیش بینی نشده است، دارای آثار مخرب اقتصادی در بزرگتر شدن دولت و ممانعت از کوچک شدن آن است.
۴-۱- هرچند در لایحه بودجه در جهت تحقق برخی از سیاست های کلی همانند ایجاد اشتغال مولد و کاهش نرخ بیکاری (بند ۳۴ سیاست های کلی) و یا رویکرد تشویق فعالیت های کوچک اقتصادی (بند ۴۳)، حمایت از تامین مسکن برای گروه های کم درآمد و نیازمند (بند ۴۱) و برخی موارد دیگر همچون توجه به ایثارگران و بازنشستگان پیش بینی های مناسبی به عمل آمده است ولی به نظر می رسد اولاً پیامدهای دیگر تصمیمات و جهت گیری ها که به برخی از آنها اشاره شد به گونه ای است که عملاً تامین منابع مورد نیاز اکثر این موارد را که عمدتاً از محل منابع نظام بانکی پیش بینی شده اند با مشکل جدی مواجه نماید. ثانیاً سازوکارهای درنظر گرفته برای اجرایی شدن این موارد نیز با ابهام جدی مواجه است و این نگرانی وجود دارد که به رغم صرف هزینه پیش بینی شده، سرنوشت برخی از این اقدامات همانند مواردی باشد که قبلاً نیز تجربه شده و نتایج موفقی نداشته است.
۵-۱- از رویکردهای مثبت لایحه بودجه افزایش قابل ملاحظه اعتبارات استانی و نیز اختیارات مراجع تصمیم گیر استانی در لایحه بودجه است که به نظر می رسد ناشی از افزایش اعتماد دولت به مدیریت های استانی و عملکرد موفق مدیران استانی در هزینه اعتبارات در سال های گذشته بوده است که امید است این روند تداوم یافته و با تقویت آن روند تمرکززدایی از اداره امور و ایجاد تحرک لازم در پیشبرد برنامه های توسعه استانی تشدید گردد.
۲- تاثیرگذاری لایحه بودجه بر متغیرهای کلان اقتصادی کشور
۱-۲- به رغم آنچه بند ۳۹ سیاست های کلی در خصوص مهار تورم و افزایش قدرت خرید گروه های کم درآمد آمده است و نیز به رغم پیش بینی قانون برنامه چهارم توسعه که تورم در سال ۸۵ باید به ۱۰ درصد و رشد نقدینگی به حدود ۲۰ درصد کاهش یابد، به نظر می رسد با حجم بودجه، احتمال عدم تامین بخش هایی از درآمدهای پیش بینی شده و کسری احتمالی بودجه سال ۱۳۸۵ در مرحله اجرا، رشد نقدینگی کشور از حدود ۳۰ درصد فراتر رود که علاوه بر انحراف آشکار از اهداف قانون برنامه چهارم توسعه، افزایش تورم تا حدود ۲۰ درصد را به دنبال خواهد داشت. هرچند پیش بینی سازمان مدیریت و برنامه ریزی برای نرخ تورم در سال ۱۳۸۵ به میزان ۵/۱۳ درصد نیز بیشتر از هدف برنامه چهارم است ولی پیامد افزایش نقدینگی کشور در شش ماهه دوم سال ۱۳۸۴ که تاثیرات آن با تاخیر در سال ۱۳۸۵ نمود خواهد یافت و نیز افزایش انفجاری منابع عمومی در لایحه بودجه سال ،۱۳۸۵ نرخ تورم بسیار بالاتر از ۵/۱۳ درصد را محتمل می سازد که عملاً قدرت خرید اقشار کم درآمد را پائین خواهد آورد.
۲-۲- در خصوص نرخ رشد اقتصادی پیش بینی شده در قانون برنامه چهارم که به میزان متوسط ده درصد برای سال های برنامه چهارم تعیین شده است به نظر می رسد به دلایل زیر (همانطور که مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی نیز پیش بینی کرده است) در تحقق آن مشکل جدی ایجاد گردد:
بزرگتر شدن دولت و گسترش تصدی های دولتی.
افزایش نرخ تورم.
محدودیت های استفاده از حساب ذخیره ارزی برای بخش خصوصی و تعاونی.
پیش بینی بخش قابل توجهی از منابع بانکی به صورت تسهیلات تکلیفی.
سیاست های اقتصادی اتخاذ شده در خصوص توسعه صنایع کوچک که با اعمال محدودیت در تامین منابع مورد نیاز واحدهای بزرگ به ویژه در استان ها همراه است.
لذا، همانطور که مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی نیز پیش بینی کرده است تحقق رشد اقتصادی در سقف ۵ درصد برای سال ۱۳۸۵ از نتایج اجرای بودجه پیشنهادی دولت خواهد بود. همچنین پیش بینی کاهش رشد سرمایه گذاری از ۲/۱۲ درصد در قانون برنامه چهارم به ۸/۹ درصد نیز می تواند تاثیرات جدی منفی در فضای اقتصادی و اشتغال کشور داشته باشد.
۳- ملاحظات مربوط به عوامل تاثیرگذار خارجی در روندهای اقتصادی کشور
۱-۳- شاید مهمترین عامل تاثیرگذار خارجی در روندهای اقتصادی کشور سیر پرونده هسته ای ایران در مراجع بین المللی باشد که هرگونه تغییر در وضعیت آن تاثیرات عمیقی در فضای اقتصادی کشور را به دنبال دارد. احتمال ارجاع پرونده ایران به شورای امنیت سازمان ملل و پیامدهای ناشی از این امر (تحریم کشور در برخی از زمینه ها، افزایش هزینه های تامین مایحتاج کشور و کاهش درآمدهای نفتی) از مواردی است که باید به طور جدی مورد توجه سیاستگزاران و برنامه ریزان کشور قرار گیرد. برخی از اقداماتی که هم اکنون از سوی بانک ها و موسسات مالی و بیمه ای اروپایی در رابطه با قراردادهای مالی کشور شروع شده بیانگر این وضعیت است که کشور برای پایداری روی اصول و مبانی سیاست خارجی خود باید آمادگی پذیرش و تحمل شرایط سخت تری را داشته باشد که از لوازم اولیه این امر بازنگری در هزینه های دولت و ایجاد تنوع در منابع تامین درآمد و تجدیدنظر در برخی سیاست های اقتصادی است.
۲-۳- ترتیبات سیاسی و امنیتی خاورمیانه و منطقه نیز به عنوان عامل تاثیرگذار دیگر هرچند شاهد تغییرات اساسی (به جز پیروزی حماس در انتخابات مجلس ملی فلسطین که می تواند در کلیت آن به نفع ایران ارزیابی شود) نبوده است ولی حضور نیروهای آمریکایی و متحدان آن در عراق و افغانستان، تحولات در شرف وقوع لبنان و سوریه، نوسانات بازار جهانی نفت و تاثیرات آن بر ترتیبات سیاسی خاورمیانه و برخی موارد دیگر می تواند در فضای اقتصادی کشور تاثیرگذار بوده و روندهای اقتصادی را از متغیرهای مربوط به خود متاثر نماید.
۴- پیشنهادات
با توجه به آنچه در بخش های ۱ و ۲ و ۳ آمد موارد زیر جهت توجه جدی و اعمال تغییرات لازم در بودجه سال ۱۳۸۵ پیشنهاد می گردد:
۱-۴- کاستن از اتکای بودجه به درآمدهای نفتی با ملاحظه تحولات بین المللی و ایجاد تنوع در درآمدهای کشور و افزایش سهم درآمدهای مالیاتی در بودجه.
۲-۴- کاهش هزینه های عمومی (جاری) دولت و اجتناب از رویکرد انبساطی در هزینه های دولت.
۳-۴- ایجاد تعادل بین اعتبارات و برنامه های حمایتی و توسعه ای دولت.
۴-۴- تقویت سازوکارهای توسعه بخش خصوصی و بخش تعاونی به ویژه در زمینه تامین منابع مالی برای طرح های بزرگ در دست اجرا.
۵-۴- اجتناب از گسترش بی رویه تصدی های دولتی و ادامه سیاست منطقی کوچک سازی دولت و تمرکززدایی از اداره امور.
۶-۴- تسریع در هدفمند نمودن یارانه ها و اجتناب از حمایت های احساسی و زودگذر.
۷-۴- ساماندهی و منطقی کردن قیمت های خدمات و کالاها و تقویت نظارت فراگیر بر آنها.