سیاست‌گذاری مدیریت بهینه مصرف درآمد‌های نفتی

گفتار اول ـ رویکرد به منزلت نفت در قوانین و برنامه‌های توسعه در ایران
با توجه به آنکه نفت یک ثروت بین نسلی بوده و در زمره انفال شناخته می‌شود و به عبارت بهتر مطابق اصل 45 قانون اساسی، حاکمیت اسلامی آن را باید برای مصالح عمومی مورد استفاده قرار دهد و تاکید شده است که تفصیل آن را قانون تعیین می‌کند (1). طبعا باید نقش خود را به عنوان امانت‌دار به خوبی ایفا کرده و متعهد به حفظ این امانت خدادادی باشند. ایفای یک چنین تعهدی در حفظ این امانت، قاعدتا مستلزم به‌کارگیری عقلانیت در مدیریت و جایگاه ومصرف بهینه درآمدهای ناشی از این ثروت بین نسلی است. اما در فرآیند سپری شدن 60سال از تاریخ برنامه و برنامه‌ریزی در ایران و تغافل نسبت به جایگاه آن و علی‌رغم آنکه تجربیات جهانی ارزشمندی در مورد آن مشاهده می‌شد، این ثروت و سرمایه عظیم به جای آنکه موجبات رشد مستمر و پایدار و مولد را ایفا کرده وسبب بالندگی نظام اقتصادی کشور شود، برعکس موجبات توزیع و مصرف غیر بهینه را فراهم ساخته وتداوم این رویکرد، اساسا تمامی سیاست‌های چهارگانه توزیعی، تخصیصی، تثبیتی و تنظیمی دولت به لحاظ مدیریت غیر کارآمد آن، نقش مصرفی به خود می‌گیرد و در نهایت تنگناهای ساختاری در نظام اقتصادی ایران را سبب می‌شود.
در قوانین و برنامه‌های توسعه ، رویکرد به منزلت نفت به نحو ایجاز عبارتند از:
الف ) سال‌های قبل از انقلاب اسلامی
در سال‌های قبل از پیروزی انقلاب اسلامی، یکی از وظایف و تکالیف سازمان برنامه وقت، تبدیل ثروت‌های منابع طبیعی ( به ویژه نفت) به ثروت‌های مولد و پایدار تعیین شده بود. صورت بارز این ایده در ماده ( 32 ) قانون برنامه و بودجه مصوب اسفندماه 1351 تجلی یافته بود که به موجب آن سیاست‌های تخصیصی حاصل از منابع و درآمدهای نفتی کشور باید مصروف طرح‌های عمرانی انتفاعی شده و پس از اتمام طرح‌های عمرانی مزبور و شروع به بهره‌برداری، منابع مزبور که به صورت وام تلقی می‌شده، اصل و فرع آن باید مستهلک می‌شد تا دوباره در فرآیند سرمایه‌گذاری‌های ثابت مورد استفاده قرار گیرد. طبیعتا با این ایده، نوعی مدیریت بهینه استفاده از درآمدهای نفتی پایه‌ریزی می‌شد و اگر این رویکرد تا به امروز تداوم می‌یافت، قاعدتا عمل تبدیل منابع زیرزمینی به سرمایه‌گذاری‌های مولد و در نهایت رشد مستمر و پایدار به خوبی محقق می‌شد، اما متاسفانه در همان زمان نیز دولت‌های وقت، اصالت این ایده را فدای روزمرگی‌های خود کردند. (2)
ب ) سال‌های بعد از انقلاب اسلامی
1. شورای انقلاب طی تبصره « 38» قانون بودجه سال 1385 در نخستین ماه‌های بعد از پیروزی انقلاب اسلامی برای استفاده بهینه از درآمدهای نفتی، با مصوبه خود تدبیر لازم را اتخاذ نمود. همچنین در سال 1365 قانون نفت از مصوبه مجلس شورای اسلامی گذشت که بر اساس آن دولت موظف بود (3) ظرف یک سال، اساسنامه‌ شرکت‌های نفت، گاز و صنایع پتروشیمی را برای تصویب به مجلس ارائه نماید که با سپری شدن مدت 22 سال از آن تاریخ، هنوز آنها را ارائه نکرده است.
مع‌الوصف، وقوع جنگ تحمیلی در همان سال1359، یکی از اصلی‌ترین دغدغه‌هایی بود که بهانه‌ی لازم برای معوق ماندن مدیریت و سازمان‌دهی بهینه نفت و چگونگی مصرف درآمدهای ناشی از آن را فراهم کرد، اما حتی در سال‌های پس از اختتام جنگ تحمیلی و با شروع دو برنامه‌ی پنج ساله‌ی اول و دوم، مدت زمان طولانی 10ساله نیز نتوانست ایده و ذهنیت نظام‌مند کردن اقتصاد نفتی کشور را سر و سامان ببخشد.
2- شاید برنامه‌ی سوم پنج‌ساله توسعه‌ی کشور را بتوان اولین برنامه‌ی پس از انقلاب اسلامی دانست که با تشکیل حساب ذخیره‌ی ارزی توانست سهم کوچکی در پایه‌ریزی رویکرد نظام‌مند سازی چگونگی مصرف درآمدهای نفتی ایفا کند. البته باید قویا تاکید نمود که نخستین حساب ذخیره‌ مملکتی که کل درآمدهای نفتی در آن واریز می‌شد در سال 1308 تشکیل شد و این حساب تا سال 1320 وجود داشته است و برداشت از آنها به موجب قانون میسر بوده است، در حالی‌که به حساب ذخیره‌ ارزی برنامه‌ی سوم و چهارم توسعه، مازاد درآمدهای ارزی واریز می‌شد، اما در حساب ذخیره مملکتی، کل عواید نفتی واریز می‌شد.
3- در سیاست‌های کلی حاکم بر برنامه‌ی چهارم توسعه نیز که ابلاغیه مقام معظم رهبری محسوب می‌شود، رویکردهای تبدیل اقتصاد متکی به نفت به « اقتصاد مبتنی برنفت» به شرح زیر چنین مقرر کرده است:
بند «42» : حرکت در جهت تبدیل درآمدهای نفت و گاز به دارایی‌های مولد به منظور پایدارسازی فرایند توسعه و تخصیص و بهره‌برداری بهینه از منابع.
بند « 50» : اهتمام به نظم و انضباط مالی و بودجه‌ای وتعادل بین منابع ومصارف دولت.
بند «51» : تلاش برای قطع اتکای هزینه‌های جاری به نفت و تامین آن از محل درآمدهای مالیاتی و اختصاص عواید نفت برای توسعه سرمایه‌گذاری‌ها بر اساس کارایی وبازدهی.
4ـ در سند چشم انداز نیز تغییر رویکرد رشد و توسعه اقتصادی کشور از منابع طبیعی ( نظیر نفت و گاز ) و خام فروشی به دانش، فنآوری و سهم برتر منابع انسانی در تولید ملی، جنبش نرم‌افزاری و تولید علم برای تحقق رشد پرشتاب ومستمر اقتصادی تاکید شده است.
5 ـ به این ترتیب، به طوری که ملاحظه می‌شود درهیچ مقطعی از تاریخی 60 ساله نظام برنامه‌ریزی کشور، علی‌رغم آنکه در مقاطعی برای نظام‌مند ساختن اقتصاد نفتی ایران ذهنیت‌ها و رویکردهای اساسی مورد نیاز به مرحله تولید اندیشه و سپس تصویب قانونی رسید. (4) مع‌الوصف نمی‌توان برای هیچ‌یک از دولت‌های 60 ساله نظام برنامه‌ریزی ایران، مقطعی را به عنوان یک نقطه عطف تاریخی احصا کرد. کما اینکه با سپری شدن 3 سال از شروع برنامه چهارم هنوز سیاست‌های کلی مقام معظم رهبری، عملیاتی نشده و راهکارهای اجرایی آن پیاده نشده است.
6 ـ سیاست‌های کلی مقام معظم رهبری برای تحقق اهداف سند چشم‌انداز، ضمن آنکه احکام لازم را برای مدیریت بهینه و سازمان‌دهی مجدد منابع و درآمدهای نفتی ابلاغ کرده است، مع‌الوصف تدابیر و رویکردهای مهم دیگری را برای آنکه دولت بتواند منابع مالیاتی لازم را برای اداره امور کشور به دست آورد، احصا کرده است. این تمهیدات شامل پررنگ‌تر کردن و ارتقای نقش بخش خصوصی در انجام فعالیت‌های اقتصادی و تعیین نقش هدایتی ـ حمایتی ـ نظارتی و بسترسازی برای دولت است تا از طریق ارتقای توانمندی‌های بخش خصوصی و مردمی و افزایش تولید ناخالص داخلی، افزایش ظرفیت‌های مالیاتی بالقوه و بالفعل محقق شده و منابع مالیاتی مورد نیاز برای اداره امور عمومی کشور فراهم شود، اهم این احکام در سیاست‌های کلی ابلاغ مقام معظم رهبری عبارتند از:
بند «45» : "تثبیت فضای اطمینان‌بخش برای فعالان اقتصادی و سرمایه‌گذاری‌ با اتکا به مزیت‌های نسبی و رقابتی و خلق مزیت‌های جدید و حمایت از مالکیت و کلیه حقوق ناشی از آن".
بند«46» :
- ارتقای بازار سرمایه ایران و اصلاح ساختار بانکی و بیمه‌ای کشور با تاکید بر کارآیی، شفافیت، سلامت و بهره‌مندی از فنآوری‌های نوین.
- ایجاد اعتماد و حمایت از سرمایه‌گذاران با حفظ مسوولیت‌پذیری آنان
بند « 47 » : "توانمندسازی بخش خصوصی و تعاونی به عنوان محرک رشد اقتصادی و کاهش تصدی دولت با حضور کارآمد آن در قلمرو امور حاکمیتی در چارچوب سیاست‌های کلی اصل 44".
7ـ انتظار می‌رود دولت نهم که رویکرد عدالت محور را به عنوان استراتژی خود اتخاذ کرده است، فرایند غیرعادلانه توزیع این ثروت خدادای را اصلاح کرده و بیش از هر دولت دیگری جایگاه حساس این کالای حیاتی را نظام‌مند کند. تصور می‌شود اصلاح قیمت‌ها یکی از راهکارهای عملیاتی‌شدن عادلانه توزیع و مصرف این ثروت باشد.
گفتار دوم ـ سهم درآمدهای نفتی از کل درآمدهای دولت
یکی از دلایلی که ثابت می‌کند نفت و درآمدهای حاصله از آن، همواره یکی از منابع اصلی درآمدهای دولت بوده، مطالعه شاکله‌های درآمدی دولت و سهم هر یک از این شاکله‌ها از کل درآمدهای دولت است. در این خصوص جدول 1 به خوبی گویای این حقیقت است. جدول مزبور فراز ونشیب سهم نفت، درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدها را در طول سال‌های 1352 ـ 1368 نشان می‌دهد. انتخاب سال 1352 به عنوان سال شروع بررسی، به لحاظ وقوع تحول بزرگی بوده است که در قیمت‌های جهانی نفت، برای ایران حاصل شد.
به طوری که از جدول 1 استنباط می‌شود، اتکا به درآمدهای نفتی علی رغم فراز و نشیب‌های آن در غالب سال‌ها، در سطحی بین 60 تا 80 درصد را شامل می‌شود. در برخی از سال‌ها سهم درآمدهای نفتی نسبت به کل درآمدهای دولت در مقیاس‌های پایینی مثل 25 درصد ( سال 1365) یا 39 درصد ( نظیر سال‌های 1367 و 1368 ) ظاهر شده است، اما نباید این توهم حاصل شود که سهم‌های پایین مزبور به لحاظ رویکردهای اصلاحی در ساختار مدیریت درآمدهای نفتی بوده است، علت این امر افت بهای نفت در سطح بازارهای بین‌المللی بوده است.
جدول 2 ، متوسط سالیانه اتکا به درآمدهای نفتی ( سهم درآمدهای نفتی نسبت به کل درآمدهای عمومی دولت ) را در سه مقطع نشان می‌دهد.
به هر حال منابع و مصارف دولت، قاعدتا باید از طریق مالیات‌ها و سایر درآمدهای غیرنفتی متوازن گردد و درآمد نفت اصولا باید در حساب مشخصی و توسط نهاد یا هیئت امنایی به تصویب مجلس و با نظارت مجلس در طرح‌ها و پروژه‌های با ارزش افزوده بالا استفاده شود.
گفتار سوم ـ سهم ارزش افزوده نفت از تولید ناخالص داخلی
سهم ارزش افزوده نفت از تولید ناخالص داخلی، یکی از شاخص‌هایی است که به عنوان یکی از متغیرهای اقتصاد کلان مورد مطالعه قرار می‌گیرد. جدول 3 نسبت ارزش افزوده نفت به تولید ناخالص داخلی را نشان می‌دهد. نسبت مزبور در مقایسه با نرخ رشد اقتصادی مؤید آن است که ارزش افزوده نفت سهم کمی در رشد تولید ناخالص داخلی ایران دارد، هر چند که اهمیت ویژه‌ای را در اقتصاد ایران ایفا می‌کند. این امر نشان‌دهنده آن است که علی‌رغم افزایش درآمدهای نفتی، نرخ رشد اقتصادی ایران همچنان کند و ناپایدار بوده و نرخ مزبور علی رغم سال‌هایی که درآمدهای نفتی ایران به هر دلیل ( اعم از کاهش صادرات یا کاهش قیمت‌ها ) پایین بوده است، درهر دو حالت نتوانسته است رشدهای اقتصادی بالاتر ازعملکردهای 6 الی 7 درصدی عملکرد خود را تجربه کند.
شایان اشاره است که سهم بالای ارزش افزوده نفت به تولید ناخالص داخلی در سال‌های قبل از انقلاب اسلامی به لحاظ آن است که تولید سال‌های مزبور به فراتر از 5 میلیون بشکه در روز بالغ می‌شد. اما دلیل مهم‌تر آن است که سهم سایرعوامل در تولید ناخالص داخلی، چندان بالا نبوده است. این نکته قویا تاکید می‌شود: اینکه فی‌المثل در سال 1353 نسبت ارزش افزوده نفت به تولید ناخالص داخلی 41درصد بوده، به معنای وضع خوب آن زمان نمی‌باشد. زیرا اولا سهم سایر عوامل در تولید ناخالص داخلی پایین بوده است. ثانیا عملا می‌بینیم که وابستگی بودجه دولت به نفت طبق مستندات جدول 2 به 86 درصد می‌رسد و به علت تورم بالا ، حجم واردات دولت افزایش می‌یابد و در نتیجه صنایع نوپای کشور دچار بحران می‌شوند، لذا ضمن بزرگ شدن اندازه دولت وابستگی دولت به نفت نیز زیاد می‌شود.
در سال‌های پس از انقلاب اسلامی تولید به 1.2 میلیون بشکه در روز کاهش یافته و سپس در سال‌های بعد به کندی روندی بالنسبه افزایشی پیدا کرده به گونه‌ای که تا زمان تهیه این گزارش به 4 ـ 4.5 میلیون بشکه در روز رسیده است. (5)
از طرف دیگر، علت پایین بودن سهم ارزش افزوده بخش نفت به تولید ناخالص داخلی آن است که نفت خام در زمره کالاهای واسطه‌ای در پروسه تولید محسوب می‌شود، از این جهت طبیعی است که خام‌فروشی آن نمی‌تواند ارزش افزوده بالایی تولید کند، بلکه به منظور دستیابی به حداکثر ارزش افزوده باید ماده خام مزبور را به بیشترین فرآورده‌ها و محصولات صنعتی و نفتی تبدیل کرد. در بخش پایین دستی که حلقه نخستین آن پالایش نفت خام است، فرآورده‌های متعددی مانند نفت سفید، بنزین، گازوئیل ، نفت کوره، نفت حرارتی، گاز نفتی مایع و محصولات جانبی دیگر غیر انرژی‌زا نظیر آسفالت و گریس، انواع حشره‌کش‌ها یا محصولات مورد نیاز بخش کشاورزی، نظیر دفع آفات نباتی و نظایر آنها را می توان به دست آورد.
علاوه بر این، طیف وسیعی از ماده اولیه صنایع پتروشیمی همان فرآورده‌های نهایی فعالیت‌های پالایشی هستند که اتیلن، متانول، آمونیاک، بنزن ، بوتان و پروپیلن از آن جمله‌اند. گفته می‌شود متجاوز از چهار هزار نوع فرآورده‌های مختلف پتروشیمی وجود دارد.(6) از همین جهت این یک حقیقت انکارناپذیر است که برای دستیابی به حداکثر ارزش افزوده، نفت خام باید به محصولات نفتی متعددی تبدیل شود و طبعا صرف خام‌فروشی آن نمی‌تواند ارزش افزوده بالایی تولید کند.
گفتار چهارم ـ ارزیابی آثار افزایش درآمدهای نفتی روی شاخص‌های اقتصاد کلان
هر چند غالبا این طور اظهار می‌شود که درآمد جمهوری اسلامی ایران از محل فروش نفت در سه سال اخیر به بیش از دو برابر سال‌های قبل افزایش یافته، مع‌الوصف ملموس بودن آثار این افزایش درآمد، در زندگی روزمره مردم آن طور که انتظار می‌رود، به استناد برخی از شاخص‌های اقتصادی، مشاهده نمی‌شود ولی حقیقت مطلب آن است که این موضوع اختصاص به دولت مقطع خاصی نداشته و علی الاصول در مقاطع قبلی نیز به ویژه از سال 1368 تاکنون به استناد شاخص‌های اقتصادی مشروحه زیر، اقتصاد ایران نتوانسته‌ است به جهش قابل توجهی دست یابد.
جدول 4 به عنوان سرآغاز این بحث، رشد تولید ناخالص داخلی و رشد تشکیل سرمایه ثابت ناخالص در مقایسه با میزان صادرات نفت وگاز را نشان می‌دهد.
به طوری که از اطلاعات تفصیلی مندرج در جدول فوق ملاحظه می‌شود، علی رغم فراز و نشیب‌ها و تغییرات و تحولاتی که در درآمدهای نفتی کشور حاصل شده است، مع‌الوصف تغییرات دو شاخص کلیدی اقتصاد کلان یعنی تولید ناخالص داخلی و تشکیل سرمایه ثابت ناخالص، تحولات چشمگیر متفاوتی را در دوره 1368 ـ 1386 نشان نمی‌دهد.
برای مثال 15.5 میلیارد دلار صادرات نفت و گاز درسال 1376 و 9.9 میلیارد دلار در سال 1377 علی رغم تفاوت‌های فاحش فقط 2.8 درصد رشد تولید ناخالص داخلی را فراهم کرده‌اند و این در حالی است که 17 میلیارد دلار صادرات نفت وگاز در سال 1378 هم 1.6 درصد رشد تولید ناخالص داخلی را سبب شده‌اند.
همچنین ورود 62.5 میلیارد دلار صادرات نفت و گاز در اقتصاد سال 1385 موجب رشد 6.2 درصدی و در حال آنکه 27.4 میلیارد دلار درسال 1382 و 19.3 میلیارد دلار در سال 1375 موجب رشد به ترتیب 6.8 درصد و 6.0 درصد در تولید ناخالص داخلی شده‌اند. لذا این امر موید آن است که علی‌رغم تغیرات شدید صادرات نفت وگاز، رشدهای متفاوتی که دارای تغییرات بارزی باشند، حاصل نشده است.
مع‌الوصف چنانچه قرار باشد از سطح اطلاعات تفصیلی بیرون آمده و از بعد کلان مقاطع سه‌گانه مزبور مورد مقایسه قرار گیرند، از اطلاعات تفصیلی جدول 4 می‌توان جدول 5 را در سطح کلان به دست آورد.
این جدول نیز مؤید آن است که علی‌رغم افزایش درآمدهای نفتی یا اصولا تغییرات و تحولات آن، این درآمد اثربخشی لازم را بر شاخص‌های کلان و زندگی روزمره عمومی نداشته است؛ زیرا در شرایطی که درآمدهای نفتی دوساله اول مقاطع ( 1376 ـ 1383 ) و ( 1368 ـ 1375 ) به ترتیب 25.4 و 30 میلیارد دلار و تفاوت اندکی با یکدیگر داشته‌اند، رشد‌های 2.8 درصد و 9.1 درصدی را با تفاوت بسیار به همراه داشته‌اند و در همین حال علی‌رغم درآمدهای نفتی 116.2 میلیارد دلاری در سال 1384 ـ 1386 که تفاوت چشم‌گیری را با مقاطع دوساله دوره‌های قبلی خود داشته‌اند، رشد 5.8 درصدی را به دست داده است و به همین منوال نیز نمی‌توان در زمینه تشکیل سرمایه ثابت ناخالص نیز علی‌رغم تغییر و تحولات شدید در درآمدهای نفتی، نتایج کاملا متفاوتی را مشاهده نمود.
گفتار پنجم ـ ارزیابی آثار افزایش درآمدهای نفتی روی شاخص‌های رفاه عمومی
ضریب جینی، نرخ تورم، نرخ بیکاری، در زمره شاخص‌های کلیدی سنجه‌های رفاه عمومی تلقی می‌شوند. جداول صفحات بعد، روند عمومی تغییرات شاخص‌های مزبور را در مقایسه با حجم درآمدهای ناشی از صادرات نفت و گاز به خوبی نشان می‌دهد.
ضریب جینی
ضریب جینی یکی از شاخص‌های شناخت وضعیت توزیع درآمد است که روند تحولات آن در طی دوره 18 ساله 1368 ـ 1385 در جدول 6 به تصویر آمده است. به طوری که از تعامل جداول 6 و 7 ملاحظه می‌شود، علی‌رغم تغییر و تحولات درآمدهای نفتی کشور، ضریب جینی در طول مدت 18 سال، همچنان حول و حوش 0.400 است، به طوری که علی‌رغم درآمد 62.5 میلیارد دلاری نفت و گاز سال 1385 و 24.3 میلیارد دلاری سال 1379 و 14 میلیارد دلاری سال 1373 ضریب جینی در حدود و ثغور 0.400 است به طوری که علی‌رغم درآمد 62.5 میلیارد دلاری نفت وگاز سال 1385 و 24.3 میلیارد دلاری سال 1379 و 14 میلیارد دلاری سال 1372 ضریب جینی در حدود و ثغور 0.400 بوده و تمایلی به کاهش از این دامنه ندارد.
شایان اشاره است که اندازه ضریب جینی در طیفی بین صفر ( نماینده جامعه‌ای با برابری کامل توزیع درآمد ) و یک ( معرف نابرابری کامل درآمد در جامعه ) می‌تواند تغییر کند.
هر چند در سال‌های بعد از انقلاب اسلامی، تلاش‌های فراوانی برای اتخاذ سیاست‌های باز توزیعی درآمد فراهم شد، مع‌الوصف نباید فراموش کرد که میزان شاخص ضریب جینی همچنان بالاست که این امر مستلزم و نیازمند بازکاوی عمیق در سیاست‌های عدالت اجتماعی است. مع‌الوصف راهکارهای علمی عملیاتی کردن آن نیازمند تعمق و تامل بسیار زیادی است.
تورم و بیکاری
به همین ترتیب، علی‌رغم افزایش‌های چشمگیر درآمدهای نفت وگاز، تبعات منفی آن در شاخص‌های رفاه عمومی نظیر بیکاری و تورم نیز همچنان بالا و دو رقمی است که این امر مؤید فقدان نگاه استراتژیک به مدیریت بهینه و نحوه مصرف درآمدهای نفتی است.
به طوری که از جدول 7 مشاهده می‌شود درمقطع سال‌های 1368 ـ 1375 رشد سطح عمومی قیمت‌ها همچنان روندی صعودی و برعکس در طی سال‌های 1376 تا 1385 روندی کاهشی را ( با دارا بودن نوسانات ) سپری کرده است.
گفتار ششم ـ ضرورت دگرگونی استراتژیک در نوع نگاه به درآمد انرژی‌های تجدیدناپذیر
بعید به نظر می‌رسد که اهداف سند چشم‌انداز بدون دگرگونی استراتژیک در نوع نگاه به انرژی‌های تجدید‌ناپذیر ( مانند نفت وگاز ) بتواند محقق شود، اگر سند چشم انداز نگاهی بیست ساله ( بلندمدت ) به افق توسعه دارد، رویکردهای گوناگونی باید تغییر یابند که از جمله مهم‌ترین آنها، نوع رویکرد به انرژی‌های تجدید‌ناپذیر است، به عبارت بهتر نوع نگاه به مقوله مدیریت و سازمان‌دهی چگونگی مصرف درآمدهای نفتی نیز باید از افق کوتاه‌مدت خارج شده و نگاهی استراتژیک و بلندمدت داشته باشد.
دولت‌هایی که ماهیت و طبیعت وجودی آنان در زمره دولت‌های توسعه‌گرا و نهادگرا باشند بی‌تردید اهداف و منابع بلندمدت را متقبل می‌شوند، هر چند که طول دوره مدیریت آنها حتی کمتر از دوران یک برنامه پنج‌ساله توسعه باشد.
نگاه دولت‌های توسعه‌گرا فراتر از دوره نسل خویش بوده و رویکردهای اصلاحی آنها به لحاظ آنکه کلان‌تر می‌اندیشند، نسل‌های آینده را نیز شامل می‌شوند، تا ثمرات رشد، بالندگی مستمر و پایدار ناشی از رویکردهای استراتژیک آنها به نسل‌های آتی نیز می‌رسد. دولت‌های توسعه‌گرا، علی‌القاعده دولت‌های بین نسلی بوده و به همین جهت اهداف و راهبردهای آنان به گونه‌ای است که « کلان »اندیشیده و« خرد » عمل می‌شود.
با شروع سال 1387 ، نفت در ایران یکصدسالگی تولد تولید خود را پشت سر می‌گذارد. زمانی بود که دولت‌های ایران هیچ اقتدار، منزلت و قدرتی برای تصمیم‌گیری در زمینه مدیریت نفت نداشتند و فقط درصد نازلی سود از شرکت های تابعه دولت‌های بیگانه در قبال تخلیه مخازن زیرزمینی خود دریافت می‌کردند اما همان‌گونه که نگاه راهبردی به ملی شدن صنعت نفت و نیز سال‌ها پس از آن با پیروزی انقلاب اسلامی مطامع شرکت‌های بیگانه در سایر حوزه‌ها و مداخله آنها درحوزه‌های مرتبط با مصالح ملی خلع ید شد، مؤید آن است که نگاه استراتژیک در نوع نگاه به نقش عظیم نفت در زندگی اقتصادی جهان، قاعدتا نگاه بلندمدتی است که فراتر از نسل حاضر می‌اندیشد.
نگاه استراتژیک به این کالای واسطه‌ای گرانقدر اقتصادی، هر چند در حوزه بین‌المللی با ملی شدن صنعت نفت توانست اصلاحات عمیقی را فراهم کند، اما متاسفانه در حوزه داخلی نتوانست توفیق لازم را کسب کند زیرا در تاریخ یکصد‌ساله تولید نفت در ایران با داران بودن حداقل 60 سال تاریخ برنامه‌ریزی استقرار یک نگاه استراتژیک به مدیریت بهینه نفت همچنان مغفول مانده است. به عبارت بهتر سابقه 60سال تاریخ « اندیشیدن »، « تفکر» و با برنامه کار کردن وجود داشته است، رویکردهای اصلاحی به نظام مدیریت نفت و گاز ( و اصولا انرژی‌های تجدید‌ناپذیر) به لحاظ آنکه نگاه بلندمدتی فراتر از یک برنامه پنج‌ساله میان مدت را طلب می‌کرد، اتخاذ نشد و همچنان دیدگاه اقتصاد متکی به نفت ( به جای اقتصاد مبتنی بر نفت ) دنبال می‌شود. سال‌های بسیاری طولانی ، شرکت ملی نفت ایران، همچنان به استخراج نفت و فروش نفت مشغول بوده و درآمدهای حاصله را در اختیار دولت‌های وقت قرار داده و دولت‌ها نیز درآمدهای مزبور را درقالب‌ بودجه‌های سالیانه مصروف هزینه‌های جاری نموده و مانده نازل آن را به هزینه‌های سرمایه‌گذاری عمدتا فاقد توجیهات اقتصادی و فنی تزریق می‌کنند، به همین علت به رغم افزایش منابع ناشی از قیمت بالای فرآورده‌های نفتی و درآمدهای نفتی نرخ رشد اقتصادی ایران همچنان کند، ناپایدار و در اندازه‌های پایین حداکثر حدود 6 درصدی است.
برخی ازمهمترین حوزه‌های دغدغه و چالشی اقتصاد ایران که ناشی از فقدان دگرگونی استراتژیک در نوع نگاه به مدیریت بهینه نفت تلقی می‌شود به اختصار عبارتند از:
1 ـ حجم بالای اندازه دولت ناشی از ورود همه جانبه دولت به تمامی عرصه‌های تصدی‌گری‌های اقتصادی و متعاقب آن عدم توسعه بخش خصوصی،
2 ـ حجم بالای یارانه‌های آشکار و پنهان غیر شفاف و غیرهدفمند،
3 ـ وجود نرخ‌های تورم دو رقمی،
4 ـ حجم شدید واردات برای مقابله با تورم کالاهای قابل مبادله ،
5 ـ ناکافی بودن تبدیل ثروت‌های زیرزمینی به سرمایه‌گذاری‌های مولد و پایدار روی زمین ،
6 ـ افزایش حجم خالص دارایی‌های مالی در بودجه‌های سالانه ،
7ـ بهره‌وری پایین سرمایه،
8 ـ کمبود احساس نیاز به ارتقای ظرفیت‌های مالیاتی به لحاظ وجود درآمدهای نفتی ،
9 ـ بروز شوک‌های اقتصادی ناشی از فراز و نشیب قیمت‌های نفت در حوزه بین‌الملل،
10 ـ واقعی نبودن « قیمت‌ها»،
11 ـ اخلال در نظام تخصیص منابع به ویژه در نظام بودجه‌ریزی کشور،
12 ـ بیکاری ناشی از حجم بالای اندازه دولت و عدم توسعه بخش خصوصی .
به این ترتیب فقط زمانی که نگاهی راهبردی به انرژی‌های تجدید‌ناپذیر( نفت و گاز) اتخاذ شود یا زمانی که به رشد اقتصادی کشور شتاب لازم بخشیده شود، می‌توان به تحقق اهداف سند چشم‌انداز به ویژه کسب مقام اول اقتصادی در منطقه درافق 20 ساله امیدوار بود.
گفتار هفتم ‌ـ اصلاح و تعدیل قیمت فرآورده‌های نفتی به عنوان یکی از ضرورت‌های تقنین در عرصه برنامه‌های پنج‌ساله
مقوله یارانه‌ها به طور اعم و یارانه حامل‌های انرژی، به طور اخص و غیر متعارف بودن مصرف آنها ( که لاجرم با رشد مصرف، یارانه‌ها را افزایش می‌دهد ) و سرانجام یارانه برخی از کالاهای واقع در طبقه‌بندی حامل‌های انرژی ( نظیر بنزین و گازوییل و ... ) به لحاظ منابع ارزی هنگفتی که سال‌های متمادی برای واردات آن به منظور اجابت تقاضا مصروف می‌شود، به یکی از حوزه‌های دغدغه و بسیار چالش‌برانگیز در مجموعه تنگناها و معضلات کشور مبدل شده است.
با سپری شدن سال‌های متمادی تاخیر در زمینه اصلاح قیمت‌ها، معقول کردن مصرف، کنترل منابع ارزی، افزایش تعداد پالایشگاه‌های جدید، اصلاح ساختار پالایشگاه‌های موجود در جهت افزایش بازدهی و ... سبب شده است تا دایره‌ای بسیار کوچک در گذشته، تبدیل به دایره‌ای با شعاع بسیار بزرگ شده و در نهایت موجد بروز ساختارهای ناخواسته‌ای نظیر موارد مشروحه زیر شود:
1 ـ صرف منابع ارزی سنگین برای واردات برخی از حامل‌های انرژی، نظیر بنزین،
2 ـ اعطای یارانه‌های سنگین برای بنزین و گازوییل وارداتی،
3 ـ انباشت هزینه‌ فرصت ناشی از عدم اصلاح تدریجی و گاه به گاه قیمت‌ها،
4 ـ منفی‌تر شدن خالص تراز دارایی‌های مالی دولت ،
5 ـ برداشت‌های مکرر از حساب ذخیره ارزی،
6 ـ قاچاق کالاهای استراتژیکی چون بنزین وگازوییل ... به لحاظ وجود مابه‌التفاوت قیمت بالای بهای بنزین یا گازوییل با قیمت همین کالاها در کشورهای مرزی ،
7 ـ افزایش آلودگی‌های زیست محیطی ( به لحاظ بالا بودن مصرف سرانه هر اتومبیل نسبت به میانگین‌های جهانی) و در حلقه بعدی، مجددا تامین اعتباراتی سنگین برای حفاظت
محیط زیست و بهبود شاخص‌های آن،
8 ـ عوامل دیگر.
باید توجه داشت که از یارانه‌ها دو تعریف مشخص از دو نهاد بین‌المللی می‌توان ارائه داد.
الف ) تعریف(7) OECD
یارانه هر معیاری است که (8)
ـ هزینه خرید کالاها یا خدمات را توسط مصرف کننده در قیمتی کمتر از قیمت بازار تعیین کند.
ـ یا برای تولید‌کننده، قیمتی بالاتر از قیمت بازار داشته باشد.
ـ یا هزینه‌های تولید و مصرف را کاهش دهد.
ب ) تعریف آژانس‌ بین‌المللی انرژی (9)
یارانه هر گونه اقدامی است که دولت به منظور تحقق اهداف زیر عملی کند:
ـ هزینه‌های تولید کننده را کاهش دهد ،
ـ قیمت پرداخت شده توسط مصرف کنندگان را کاهش دهد ،
ـ قیمتی که عاید تولید‌کنندگان می‌شود، افزایش یابد.
نتیجه تعاریف فوق
به طوری که از تعاریف دوگانه‌ نهادهای بین‌المللی مزبور نیز استنباط می‌شود، پذیرش یارانه، صرفا به معنای منظور کردن اعتبار در بودجه‌های سالیانه دولت‌ها به منظور پوشش‌دهی مابه‌التفاوت قیمت خرید و فروش کالا نیست، بلکه به جای استفاده از واژه « هر نوع پرداخت » از واژه‌هایی نظیر « هر نوع معیار » یا « هر نوع اقدام » استفاده شده است. با توجه به این امر هزینه فرصت حامل‌های انرژی یک نوع یارانه محسوب می‌شود.
به خاطر داشته باشیم در « هزینه فرصت » از دست رفته ، نه تنها « درآمدها » و « فواید » و « فرصت‌ها » را از دست می‌دهیم، بلکه برعکس هزینه‌های سنگین تبعات منفی آن را هم پرداخت می‌کنیم و زیان‌های انباشته این هزینه‌های سنگین بسیار فراتر و پرحجم‌تر از منابع مالی درآمدهایی است که فرصت به دست آوردن آنها از دست رفته است.
شایان اشاره است که :
1 ـ آنچه مسلم است حذف کامل یارانه‌های هر نوع انرژی یا اصولا اصلاح قیمت آنها با سطوح بالای قیمتی به صورت یکباره و دفعی، قاعدتا اقدامی شوک‌آور و در برگیرنده عوارض و تبعات منفی سیاسی، اجتماعی و اقتصادی خواهد بود و از این جهت بر خلاف نظر عده‌ای از اقتصاددانان که چنین روشی دفعی و یکباره را پیشنهاد می‌دهند، اقدامی بسیار پیچیده بوده و خالی از تبعات نخواهد بود. از این جهت روند اصلاح قیمت حامل‌های انرژی، به ویژه فرآورده‌های نفتی ( و به طور اخص بنزین و گازوییل ) باید با استفاده از یک شیب تدریجی برنامه‌ریزی شده صورت پذیرد تا:
الف) از بروز شوک‌های منفی و حساسیت‌زای شدید احتراز شود،
ب ) فرصت مورد نیاز برای ایجاد عادت‌پذیری و تطابق با شرایط جدید برای تولید‌کنندگان ومصرف کنندگان فراهم شود،
ج ) عوارض و تبعات حاصله برای طبقات اجتماعی قابل تحمل باشد،
د ) فرصت کافی برای تدوین و اجرای سیاست‌های جبرانی و سیاست‌های غیر قیمتی فراهم شود.
2 ـ در تعدیل قیمت حامل‌ها قطعا باید برنامه‌های حداقل میان مدتی طراحی شود.
3 ـ برای اصلاح یا تعدیل قیمت‌ها، باید « قیمت‌های هدف » مشخص شوند به عنوان مثال:
الف) آیا قیمت‌های هدف، کاهش فاصله بین تفاوت قیمت مصرف کننده و قیمت‌ فوب خلیج فارس است،
ب ) یا تفاوت قیمت بین قیمت‌ مصرف کننده و قیمت‌های کشورهای منطقه موردنظر است؟
ج ) ممکن است در تعیین قیمت‌های هدف، قیمت مصرف کننده در کشورهای خاصی مورد نظر باشد که در این حالت، تعدیل قیمت شامل کاهش فاصله قیمت مصرف کننده ایرانی با قیمت هدف کشور خاص خواهد بود.
4- در تعدیل قیمت‌ها حتما باید «افق‌های گوناگونی از اهداف» طراحی شوند. برای مثال، اهدافی نظیر تسریع در روند توسعه اقتصادی یا کاهش ناعادلانه بودن توزیع درآمدها می‌توانند افق‌های این اهداف باشند.
در این حال می‌توان هر دو هدف را به موازات هم برنامه‌ریزی و اجرا کرد.
گفتار هشتم ـ رسالت‌ها وماموریت‌های اصلی تغییر رویکرد در مدیریت و برنامه‌ریزی درآمدهای نفتی
1 ـ ایجاد زمینه‌های پشتیبانی از توسعه اقتصادی و تسریع در روند رشد ،
2 ـ توسعه مناطق محروم ،
3 ـ حمایت از طبقات اجتماعی کم‌درآمد واعطای یارانه به طبقات محروم ،
4 ـ اجرای طرح‌های مشخص تسریع در رشد و توسعه اقتصادی ،
5 ـ ارتقای بهره‌وری نظام اقتصادی از طریق آزادسازی یا تعدیل قیمت‌ها ،
6 ـ کاهش اتلاف منابع مالی حجیم ناشی از غیر هدفمند بودن یارانه‌ها ،
7 ـ اصلاح ساختار ( درآمد ـ هزینه ) نهادهای تولیدکننده محصولات انرژی‌زا ،
8 ـ اصلاح ساختار کلی تولید به طور اعم از لحاظ تغییر نظام توجیه اقتصادی ـ فنی محصولات تولیدی ،
9 ـ بهینه شدن مصرف انرژی بین دهک‌های درآمدی ،
10ـ مدیریت بهینه مصرف انرژی،
11 ـ ارتقای شفافیت و عملکردهای بین دولت و بنگاه‌های دولتی ،
12 ـ کاهش رانت ناشی از تفاوت قیمت عرضه و قیمت‌های مرزی و در نتیجه قاچاق کالاهای یارانه‌ای،
13 ـ کاهش فشار بر منابع بودجه عمومی دولت .
نتیجه‌گیری
یکی از الزامات بنیادین برای اصلاح نظام اقتصادی و به ویژه عملیاتی کردن سند چشم‌انداز در جهت تحقق اهداف آن بی‌تردید مبدل ساختن نظام اقتصادی ایران از یک « نظام متکی بر نفت » به « یک نظام مبتنی بر نفت » به عنوان یک واقعیت انکارناپذیر است. مقوله‌های نفت، دولت و توسعه در ایران به گروه فوق‌العاده پیچیده‌ای تبدیل شده‌اند که بدون انجام تغییرات اساسی در این سه بعد به راستی امکان اصلاحات بنیادین در کشور وجود ندارد و به تبع آن تحقق اهداف سند چشم‌انداز میسر نخواهد شد.
اتکای شدید دولت به نفت و درآمدهای نفتی و به ویژه ماهیت و عملکرد سیاست‌های متخذه در پیرامون آن موجبات یک سلسله تبعات ناگوار اقتصادی دیگری را از جمله: افزایش غیر متعارف حجم نقدینگی، بالا بودن نرخ تورم، افزایش نرخ بیکاری، وابستگی شدید بودجه به درآمدهای نفتی، حجم بالای واردات به ویژه کالاهای مصرفی، شکل‌گیری تبعات منفی در تجارت خارجی ایران علی‌الخصوص در ورودکالاهای سرمایه ای و واسطه‌ای و ... نظایر آن را فراهم کرده است.
تا زمانی که رویکرد مصرف منابع ارزی نفت اصلاح نشود، اقتصاد ایران نباید منتظر تحقق اهداف سند چشم‌انداز باشد. تعیین جایگاه حقیقی نفت در اقتصادایران و مدیریت مصرف درآمدهای حاصل از آن یکی از الزامات تقنینی و نظارتی مجلس هشتم باید تلقی شود. در این گزارش با تاکید شدید بر اینکه یکی از وظایف تاریخی و حساس مجلس هشتم باید تجدید سازمان‌دهی و مدیریت جایگاه نفت و درآمدهای حاصل از آن برای توسعه کشور و عملیاتی شدن اهداف سند چشم‌انداز از بعد تقنینی و نظارتی باشد، حساسیت این جایگاه مورد بازکاوی قرار گرفت.