نقش شوراى امنیت ملى در آمریکا

دکتر حسین دهشیار
آمریکا از معدود کشورهایى است که سیاست خارجى «پنج قاره اى» را دنبال مى کند. این بدان معنا است که این کشور تمامى جغرافیاى گیتى را به درجات متفاوت و تعیین کننده در تامین منافع ملى خود قلمداد مى کند. این واقعیت امروزه محرزتر و برجسته تر از هر زمانى در طول شصت و یک سال گذشته است. آمریکا به دنبال پایان جنگ دوم در موقعیتى قرار گرفته که در طول تاریخ این کشور بى سابقه بوده است. از زمان استقلال در تمامى دهه هاى قرن هجدهم و نوزدهم و بخش عمده اى از چهار دهه قرن بیستم، کنگره نقشى جهت دهنده و کلیدى به دلایل تاریخى و ماهیت قاره اى سیاست خارجى آمریکا در شکل دادن به عملکرد بیرونى کشور داشته است. اما جهانى شدن سیاست خارجى آمریکا بعد از پایان جنگ به یک باره تمامى سنن و قالب هاى تاریخى را به هم ریخت و مرکز ثقل قدرت در قلمرو سیاست خارجى از کنترل اعضاى کنگره خارج شد و به کاخ سفید انتقال یافت. الزامات برآمده از نقش آمریکا در صحنه بین المللى و ضرورت ایفاى وظیفه مامور امنیتى در جهت حفظ ثبات، گریزى جز این نگذاشته است که تصمیم گیرى متمرکز در قلمرو سیاست خارجى متجلى شود. به همین روى بود که به شدت آشکار شد که به علت کیفیت تصمیم گیرى و خصلت غیر متمرکز قدرت در کنگره نمى توان به مانند گذشته، سیاست خارجى را جولانگاه قوه مقننه قرار داد.
جهانى شدن سیاست خارجى آمریکا سبب شد که جایگاه رئیس جمهور براى اولین بار در طول تاریخ این کشور به شکلى نهادینه، به رکن اصلى تصمیم گیرى تبدیل شود. نقش رئیس جمهور و چشم اندازهاى فکرى و نگرشى او به شدت تعیین کننده شده است. روساى جمهور آمریکا جوهره سیاست خارجى را مشخص نمى سازند بلکه آنان اولویت دهى به عناصر شکل دهنده مولفه اى منافع ملى را متبلور مى سازند و چگونگى تحقق این منافع را ممکن مى سازند. در شکل سنتى یعنى در دوران سیاست خارجى قاره اى، وزارت امورخارجه و وزارت دفاع، مجارى شکل دادن به سیاست ها بودند. با ارتقاى رئیس جمهور به عنوان مسئول نهایى در حیطه سیاست خارجى و ضرورت سرعت در تصمیم گیرى و گریز از زدوبندهاى بوروکراتیک و فائق آمدن بر علقه هاى حزبى و ارزشى دیوان سالاران بود که دگرگونى هاى بنیادى شکل گرفت. حال که به دنبال پایان جنگ دوم و به دلیل جهانى شدن سیاست خارجى و به جهت نیاز به تصمیم گیرى فرابوروکراتیک، تصمیم گیرى به کاخ سفید انتقال یافته است، ساختارهاى سنتى دیگر جوابگوى فرآیند تصمیم گیرى نیست. به دنبال این آگاهى و نیاز بود که شوراى امنیت ملى شکل گرفت تا ساختارى غیربوروکراتیک و غیرجوابگو به کنگره براى کمک به رئیس جمهور براى سیاستگزارى وجود داشته باشد. وزارت خارجه مسئول روز به روز اجراى سیاست خارجى است و باید رئیس جمهور را در تصمیم گیرى کمک کند اما چون اعضاى وزارت خارجه دیوان سالار هستند و به جهت تامین بودجه وزارتخانه به قبول ملاحظات اعضاى کنگره که غالباً ماهیت محلى دارند مجبور هستند،رئیس جمهور نمى تواند به آنان براى پیشبرد اولویت ها و ترجیحات خود تکیه کند.
شوراى امنیت ملى شکل گرفت تا نظرات و خواست هاى رئیس جمهور را به طور کامل در هویت بخشیدن به سیاست خارجى اعمال کند. از آنجا که اعضاى شوراى امنیت ملى نیازى به موافقت اعضاى سنا براى کسب مقام ندارند، بنابراین تنها و تنها خود را مدیون رئیس جمهور مى دانند و وظیفه خود مى دانند که بینش ساکن کاخ سفید را معیار انتخاب اهداف و چگونگى پیاده سازى آنها قرار دهند. سیاست خارجى آمریکا در تحلیل نهایى در بخش غربى کاخ سفید که محل استقرار اعضاى شوراى امنیت ملى است هویت مى یابد. رئیس شوراى امنیت ملى مسئولیت هماهنگ ساختن نظرات ارگان ها، نهاد هاى رسمى و سنتى درگیر در سیاست خارجى و بهره گیرى از آنها را براى شکل دادن به سیاست خارجى آمریکا در چارچوب نظرات و اولویت هاى شخص رئیس جمهور برعهده دارد. به دلیل نقش اساسى شوراى امنیت ملى است که همیشه رئیس شورا باید از نزدیکان فکرى رئیس جمهور باشد تا رئیس جمهور با اطمینان کامل از وفادارى او از کمک شورا براى قالب دادن به سیاست خارجى آمریکا بهره ببرد.
وزیر خارجه در قبال وزارت خارجه مسئول است و باید منافع وزارتخانه را ملحوظ کند در حالى که رئیس شوراى امنیت ملى تنها باید منافع رئیس جمهور را در نظر داشته باشد و به همین روى است که وفادارى به رئیس جمهور و در عین حال تسلط کامل رئیس شوراى امنیت ملى به مسائل جهانى از ویژگى اساسى رئیس این شورا به شمار مى آید. در آمریکا فرآیند تصمیم گیرى کاملاً مشخص است و تمامى ارگان ها و نهاد هاى مسئول وظیفه خود را انجام مى دهند. تمامى نظرات در حیطه سیاست خارجى مى بایستى از فیلتر شوراى امنیت ملى عبور کنند و بعد در چارچوب بینش خود رئیس جمهور است که چشم انداز سیاست خارجى طراحى مى شود. آنچه موسوم به دکترین روساى جمهور در طول شش دهه اخیر از ترومن تا بوش است در واقع بیان منافع ملى آمریکا است که در قالب انسجام تئوریک و عملیاتى برخاسته از بینش رئیس جمهور ابراز مى شود. این که یک ساختار ادارى و در عین حال تنها جوابگو و وظیفه مند به فرد رئیس جمهور یعنى مسئول سیاست خارجى وجود داشته باشد تنها در آمریکا امکان پذیر است. در آمریکا اجماع نظر درخصوص منافع ملى وجود دارد و رئیس جمهور تنها مسئول متجلى ساختن این منافع و صورت بخشیدن به آنها است. شوراى امنیت ملى در آمریکا غالباً مسلط ترین و آگاه ترین چهره هاى آکادمیک را به کار مى گیرد که در عین حال به ارزش هاى رئیس جمهور معتقد و مومن هستند. اینان نیز به اجماع ملى درخصوص منافع وابسته هستند و تنها مى خواهند آنها را در قالب هاى بینشى رئیس جمهور پیاده کنند.
هنرى کیسینجر، زبیگنیو برژینسکى و کاندولیزا رایس نمونه هاى شاخص این مقام هستند. رایس در مقام رئیس شوراى امنیت ملى منافعى براى خود نداشت و تحقق ارزش ها و خواست هاى جورج دبلیو بوش را به مثابه تحقق ارزش هاى خود مى دانست. پس رئیس جمهور به او و نظرات او اعتماد کامل داشت. به همین روى بود که نظرات کالین پاول همیشه باید از فیلتر رایس مى گذشت. پس اعتماد به اعضاى شورا و آگاهى و تسلط آنان به مسائل جهانى دلیل اثرگذارى و وابستگى شدید رئیس جمهور به شوراى امنیت ملى است. این شورا معتبر است چون که بهترین مغزها در آن حضور دارند، موثر است چون که وفادارترین افراد به اعتقادات و ارزش هاى رئیس جمهور در آن هستند، ارزشمند است چون که صرف کسب مقام نیست که بهترین ها را علاقه مند به عضویت در شوراى امنیت ملى مى کند بلکه اعتقاد به این است که نظرات رئیس جمهور بهتر مى تواند منافع ملى را تحقق دهد. اعضاى شورا منافع شخصى را به کنارى مى گذارند و براى خدمت به ارزش ها و اعتقادات رئیس جمهور که در چارچوب منافع ملى تعریف شده است، به بخش غربى کاخ سفید پاى مى گذارند. سیاست خارجى آمریکا بازتاب تصویر کلانى است که شوراى امنیت ملى بر اساس چشم اندازهاى فکرى رئیس جمهور براى کشور ترسیم مى کند. این چارچوب عملیاتى بود که به نیکسون کمک کرد تا بر اساس چارچوب تئوریک مشاور امنیت ملى خود یعنى هنرى کیسینجر دروازه هاى چین را بگشاید، از ویتنام خارج شود و فرآیند سقوط شوروى را حیات دهد. تشکیلات، تنها به صرف شکل گرفتن اعتبار نمى یابند و اثرگذار نمى شوند. از همین رو شوراى امنیت ملى آمریکا تنها به صرف تاسیس، جایگاه مهم خود را به دست نیاورده است بلکه آنچه رئیس جمهور را به شدت وابسته به آن براى پى ریزى سیاست هاى خود ساخته است، اعتقادات، ارزش ها و از همه مهمتر توانایى هاى تئوریک و ذهنى اعضاى آن است. اعتبار برخاسته از توانایى است و به همین روى است که تاثیرگذارترین نهاد در شکل دادن به سیاست خارجى آمریکا شوراى امنیت ملى است.