تجربه دیگران

پروین درودیان
تشکیل حساب ذخیره ارزی ایران در سال 1379اقدام بسیار مهمی در ساماندهی به مازاد درآمد نفتی بود اما مسئله برداشت های مکرر و بی برنامه از این حساب ماهیت و نقش اقتصادی آن را زیر سئوال برده است. به عنوان مثال با اینکه استفاده از وجوه حساب ذخیره ارزی برای تامین بودجه عمومی و کسری ناشی از درآمدهای غیرنفتی بودجه عمومی دولت ممنوع اعلام شده اما عملکرد دولت در سال های اخیر در بعضی مواقع خلاف آن بوده است. برداشت از این حساب برای واردات بنزین بارزترین نمونه از بی کفایتی در بهره برداری از مازاد درآمد نفتی محسوب می شود. اخبار اخیر در مورد برداشت چهار میلیارد دلاری دولت برای واردات بنزین در شش ماهه دوم سال85 نیز بیانگر آن است که نمی توان انتظار داشت در آینده نزدیک حساب ذخیره ارزی جایگاه معین و تعریف شده ای در اقتصاد ایران پیدا کند. این در حالی است که کشورهای دیگر تولیدکننده نفت در دنیا مانند نروژ، عربستان سعودی و کویت توانسته اند با تشکیل حسابی مشابه حساب ذخیره ارزی ایران شاهد شتاب فعالیت های عمرانی و پیشرفت چشم گیر بخش های مختلف اقتصادی خود باشند. توجه به اهداف تشکیل این حساب و نحوه استفاده از ذخایر آن در این کشورها مشخص می کند که برای دستیابی به نتایج اقتصادی مطلوب و دلخواه مطمئنا باید نگرش دولت نسبت به جایگاه حساب ذخیره ارزی در اقتصاد کشورمان تغییر کند. تجربه این کشورها و به ویژه نروژ در استفاده از ذخایر مازاد درآمد نفتی می تواند الگوی بسیار مناسبی برای تصمیم گیری مقامات ایرانی باشد. در اینجا سعی شده با بررسی نقش صندوق ذخیره ارزی در عربستان، کویت و به ویژه نروژ، دیدگاه اقتصادی این کشورها در برخورد با مازاد درآمد نفتی شان مورد توجه قرار گیرد.
صندوق ذخیره ارزی نروژ
افزایش قیمت نفت در سال های 1973و 74درآمد زیادی را به اقتصاد نروژ وارد کرد. دولت نروژ با پیش بینی ادامه روند افزایش قیمت ها اقدام به اجرای یک سری برنامه های اقتصادی پرهزینه کرد اما با محقق نشدن شرایط پیش بینی شده، در سال 1977، نروژ با بالاترین میزان بدهی در طول تاریخ این کشور یعنی 50درصد از تولید ناخالص ملی مواجه شد. با نزول قیمت ها در اواخر دهه 80دولت نروژ تصمیم گرفت برای کاهش وابستگی اقتصاد خود به نوسانات قیمت نفت محدودیت هایی را در نحوه هزینه درآمد های نفتی وضع کند. این امر موجب شد تا پارلمان نروژ در سال 1990تشکیل صندوق ذخیره ارزی را به تصویب برساند. این صندوق به طور رسمی در سال 1996 1375کار خود را آغاز کرد و از آن زمان تاکنون توانسته موجب تحول بزرگی در اقتصاد نروژ شود.
از لحاظ قانونی این صندوق یک حساب کرونی واحد پول نروژ در بانک مرکزی نروژ Norges Bank است که به نام صندوق دولتی نفت نامگذاری شده است. مدیریت صندوق در ابتدا بر عهده وزارت دارایی قرار گرفت اما از اکتبر 1997وزارت دارایی مسئولیت مدیریت عملیاتی صندوق دولتی نفت را به بانک مرکزی نروژ واگذار کرد. براساس قانون، وجوه صندوق در اسناد مالی خارجی اوراق قرضه، سهام شرکت ها، اسناد بازار مالی، اوراق بهادار سرمایه گذاری می شود و اعمال تغییرات اساسی در صندوق باید در پارلمان کشور به بحث و بررسی گذاشته شود. شفافیت عملکرد صندوق هزینه های صندوق و درجه ریسک پذیری، هر سه ماه یک بار توسط بانک مرکزی نروژ به اطلاع عموم رسانده می شود. همچنین گزارش های فصلی صندوق به طور مرتب بر روی وب سایت آن قرار می گیرد. به موازات به طور مرتب بعد از تشکیل جلسات اعضای صندوق با مسئولان وزارت دارایی یک کنفرانس خبری در مورد عملکرد فعلی صندوق ترتیب داده می شود. گفتنی است در گزارش سالانه صندوق فهرست تمامی سرمایه گذاری ها، درصد مالکیت ها و درآمدها اعلام می شود.
به گفته ادسوور هارالسن مدیرکل فناوری و صنعت وزارت نفت و انرژی نروژ تمامی موجودی صندوق مازاد درآمد نفت نروژ صرفا در دیگر کشورها سرمایه گذاری می شود و این کشور در سال 2005بیشترین و بزرگترین سرمایه گذاری ها در مورد نفت و گاز را داشته است. هارالسن می افزاید موجودی این صندوق به اقتصاد عمومی کشور وارد نخواهد شد چرا که اگر این صندوق را خرج امور داخلی نروژ می کردیم به افرادی چاق و تنبل تبدیل می شدیم. مطالب ذکر شده در اینجا در مورد صندوق ذخیره ارزی نروژ بیانگر تفاوت فاحش میان نقش این صندوق در این کشور و
نقش آن در کشور ما است. با بررسی تاثیرات اقتصادی این صندوق در سال های گذشته که در ادامه آمده این تفاوت بیشتر احساس می شود.
نقش اقتصادی صندوق ذخیره ارزی در نروژ
تاسیس صندوق ذخیره ارزی و سیاست هایی که نروژ در اکتشاف و توسعه میادین نفت و گاز خود توسط شرکت های دولتی و خصوصی داخلی و خارجی اجرا کرده باعث شده تا:
1 کل درآمد ناشی از فروش نفت به عنوان منبع طبیعی خدادادی که متعلق به همه نسل های مردم نروژ است برای مردم همه نسل ها باقی بماند و همه از مزایای آن بهره مند شوند.
2 کلیه فعالیت های دولت اعم از عمرانی و جاری عمدتا از محل درآمدهای مالیاتی تامین می شود و منابع حاصل از فروش ثروت کشور در دست دولت قرار نمی گیرد. از همین رو به دلیل نیاز دولت به مردم جهت تامین هزینه ها دولت در مقابل اعمال خود باید پاسخگو باشد.
3 چون اداره جامعه عمدتا از طریق مالیات ها انجام می گیرد مردم برای ایجاد رفاه بیشتر در جامعه بیشتر کار می کنند تا درآمد بیشتری به دست آورند و در پی آن مالیات بیشتری نیز می پردازند.
4 رونق صنعت نفت در نروژ باعث شده فرصت های شغلی زیادی به طور مستقیم و غیرمستقیم ایجاد شوند.
5 تعداد زیادی متخصص و تکنسین در رشته های نفت و گاز در نروژ تربیت شده اند که حتی با پایان مخازن نفتی می توانند با کار در سایر کشورها برای نروژ درآمد ایجاد کنند و سرمایه بیاورند.
موارد عنوان شده تنها بخشی از سهم عظیم صندوق ذخیره ارزی در اقتصاد رشدیافته نروژ است. توجه به بحث کلی از این صندوق چند تفاوت مهم بین حساب ذخیره ارزی در ایران و نروژ را آشکار می کند. به عنوان نمونه نروژی ها تمامی درآمدهای حاصل از فروش نفت و گاز خود را به حساب مزبور واریز می کنند و به هیچ وجه حق برداشت از اصل آن را ندارند و برداشت از آن فقط جهت سرمایه گذاری در خارج از نروژ مجاز است، در حالی که در ایران درآمدهای احتمالی مازاد بر سقف درآمدهای پیش بینی شده در بودجه سالانه به این حساب واریز می شود و هرگاه درآمدهای دولت از محل فروش نفت از مقدار پیش بینی شده در بودجه کمتر شود، دولت حق دارد مابه التفاوت را از صندوق مزبور برداشت کند. نکته مهم دیگر استفاده از صندوق به منظور ایجاد انگیزه برای سرمایه گذاری است که در توسعه میادین نفتی فعالیت می کنند. نروژ توانسته با تشویق این گونه سرمایه گذاران تلاش آنها را برای به کار بردن آخرین تکنولوژی روز دنیا و ابداع روش های جدید جهت افزایش هرچه بیشتر ضریب بازیافت میادین نفتی دوچندان کند. از این طریق بازیافت نفت در برخی از میادین نروژ به حدود 70درصد رسیده است، در حالی که این رقم برای اکثر مخازن ما حداکثر 30درصد است. به عبارت دیگر نروژی ها توانسته اند از یک میدان نفتی بیش از دو برابر نفتی که در سایر مناطق دنیا استخراج می شود برداشت کنند.
یکی از ویژگی های مهم صندوق ذخیره ارزی نروژ نقش آن در صندوق بازنشستگی این کشور است.سود حاصل از سرمایه گذاری های صندوق ذخیره ارزی برای تامین تعهدات بلندمدت دولت در صندوق بازنشستگی نروژ به کار می رود و عملکرد مناسب آن طی سال های اخیر این صندوق بازنشستگی را به کارآمدترین صندوق در دنیا تبدیل کرده است. با وجودی که نروژ سومین صادرکننده بزرگ نفت در دنیا بعد از عربستان و روسیه است اما درآمد نفت آن تنها 20درصد از درآمد ارزی اش را تشکیل می دهد و 80درصد بقیه مربوط به صادرات کالاهای پیشرفته الکترونیکی می شود. سیاست های مناسب دولت نروژ نسبت به درآمدهای نفتی آن موجب شد تا در 31مارس سال 2006موجودی صندوق ذخیره ارزی نروژ به 234میلیارد دلار برسد. طی سال های اخیر درآمد نفتی 20درصد تولید ناخالص داخلی و 44درصد صادرات نروژ را تامین کرده و صادرات 3 میلیون بشکه نفت در هر روز نه تنها موجب وابستگی اقتصاد آن به درآمدهای نفتی نشده بلکه تشکیل صندوق ذخیره ارزی مانعی جهت ورود لجام گسیخته این درآمدها به اقتصاد نروژ شده است. برنامه های دولت نروژ برای چگونگی هزینه درآمد نفتی آن بهترین الگو برای کشورهای صادرکننده نفت دنیا است اما در اینجا به اختصار به سیاست های دولت های عربستان، کویت و امارات نیز دراین باره می پردازیم.
صندوق مازاد درآمد نفتی عربستان
طی سال های اخیر افزایش بی سابقه قیمت نفت موجب سرازیر شدن حجم عظیم پول به این صندوق شده است. به عنوان مثال درآمد نفت عربستان سعودی در سال 2004میلادی دوبرابر میزان پیش بینی شده در بودجه این کشور و به میزان 104میلیارد دلار بود و در نهایت این کشور با مازاد بودجه 1/26میلیارد دلاری مواجه شد. 2/15دلار از این مازاد برای بازپرداخت بدهی دولت به کار گرفته شد و 9/10میلیارد دلار آن نیز برای پروژه های توسعه صنایع غیرنفت و گاز این کشور طی پنج سال آینده در نظر گرفته شد به طوری که هشت میلیارد دلار آن به طور مستقیم صرف پروژه های توسعه ای شده و 4/2میلیارد دلار آن نیز در اختیار صندوق توسعه دارایی های سعودی قرار گرفت تا به عنوان وام مسکن در اختیار مردم قرار گیرد. در دهه 90و سال 2000میلادی نیز بخشی از مازاد درآمد نفتی عربستان برای توسعه جاده ها، آب، فاضلاب و نیروگاه ها به کار گرفته شد. عملکرد دولت عربستان نسبت به صندوق ذخیره ارزی آن به هیچ وجه قابل مقایسه با شفافیت عملکرد دولت نروژ نیست اما به طور کلی زمینه های هزینه این درآمد در سال های گذشته نشان می دهد که دیدگاه دولت عربستان نیز به درآمد نفت یک دیدگاه بلندمدت و در جهت توسعه همه جانبه اقتصادی است.
به عنوان مثال چندی پیش شرکت سعودی «معادن» اعلام کرد با صرف هشت میلیارد دلار سرمایه عربستان سعودی قصد دارد با استفاده از درآمدهای اضافی فروش نفت، شهری صنعتی در شرق عربستان احداث کند که هدف از آن تولید محصولات معدنی است. درآمد نفت عربستان از ابتدای سال 2006تاکنون 101میلیارد دلار بوده و پیش بینی می شود تا پایان سال به 203میلیارد دلار برسد.
انتظار می رود تا پایان سال حجم ذخیره صندوق درآمد ارزی عربستان به 141میلیارد دلار افزایش یابد و مقامات این کشور نیز بارها اعلام کرده اند که قصد دارند از وجوه این صندوق در راستای گسترش بخش خصوصی، کاهش بدهی های دولت، گسترش امکانات آموزش و پرورش، زمینه سازی برای افزایش سرمایه گذاری های مستقیم خارجی، افزایش هزینه در بخش های امنیتی کشور و بالا بردن سوبسیدهای دولت به شهروندان عربستانی استفاده کنند.
صندوق مازاد درآمد نفتی کویت
کشور کویت نیز با افزایش قیمت نفت در بازارهای بین المللی شاهد بهترین وضعیت اقتصادی خود در دهه گذشته است و مازاد درآمد نفتی خود را برای بهبود بخش های مختلف اقتصادی در صندوق ذخیره ارزی نگهداری می کند. از جمله برنامه های دولت کویت برای هزینه وجوه این صندوق، توسعه پالایشگاه ها، و خرید اوراق سهام بین المللی است. چنانچه در حال حاضر نیز این کشور بزرگ ترین سهام دار شرکت معروف خودروسازی دایملر کرایسلر محسوب می شود و 7 درصد سهام آن معادل 7/3میلیارد دلار را در اختیار دارد. براساس قانون کویت سالانه باید 10درصد از کل درآمد نفتی این کشور به صندوق درآمد ارزی واریز شده و وجوه آن برای نسل های آینده نگهداری شود. کویت با سرمایه گذاری این مبلغ در سهام بازارهای بین المللی از سود آنها نیز بهره مند می شود. شرکت نفت کویت در نظر دارد ظرفیت تولید نفت این کشور را از 5/2میلیون بشکه در روز به4میلیون بشکه تا سال 2020افزایش دهد و این امر مطمئنا مازاد درآمد عظیمی برای کویت به همراه خواهد داشت. در حالی که شورای عالی نفت کویت اعلام کرده است که توسعه همه میادین نفت این کشور به 30تا 40میلیارد دلار هزینه نیاز دارد اما دولت کویت سعی می کند بخش بیشتر مازاد درآمد نفتی اش را در گسترش پروژه های سرمایه گذاری غیرنفتی و از جمله تکمیل ساخت بندر کانتینری در جزیره بوبیان مصرف کند.
اگر تا پایان سال قیمت نفت همچنان در دنیا بالا باقی بماند درآمد کویت از صادرات نفت به 76/55میلیارد دلار خواهد رسید که مطمئنا 10درصد آن به صندوق ذخیره ارزی وارد خواهد شد. چندی پیش مقامات این کشور اعلام کردند که بخش اعظمی از مازاد درآمد نفتی برای ارتقای سطح بهداشت در کویت هزینه خواهد شد. تجهیز بیمارستان های کویت به پیشرفته ترین دستگاه ها و لوازم پزشکی یکی از برنامه های دولت کویت در سال های آینده است. این کشور قصد دارد با فراهم کردن بهترین خدمات پزشکی به مرکز درمانی در منطقه خاورمیانه تبدیل شود. از سوی دیگر انتظار می رود نزدیک به 5/4میلیارد دلار از سوی دولت کویت برای گسترش بندر بوبیان و تبدیل آن به یک بندر تجاری اختصاص پیدا کند. در ادامه این برنامه ها، بخشی از مازاد درآمد نفتی کویت نیز در پروژه های اجتماعی هزینه خواهد شد. علاوه بر عربستان، نروژ و کویت، کشورهای امارات و قطر نیز برنامه های مدونی برای هزینه مازاد درآمدهای نفتی خود در نظر گرفته اند. به عنوان مثال قطر برای بازپرداخت بدهی های خارجی، افزایش ظرفیت تولید نفت و گاز، توسعه زیرساخت های غیرنفتی و افزایش سرمایه گذاری های مالی از این درآمد استفاده خواهد کرد. از طرف دیگر بخش عظیمی از این مازاد صرف برنامه های دولت قطر در تبدیل شدن به بازار بزرگ ال ان جی در جهان خواهد شد. ساخت هتل، جاده، نیروگاه، توسعه بهداشت و آموزش از دیگر موارد هزینه مازاد درآمد قطر است.
در این میان دولت امارات بیشتر سعی دارد درآمد نفتی خود را جهت گسترش بخش گردشگری، ساخت هتل ها، پارک ها و سرمایه گذاری خارجی هزینه کند.
با توجه به برنامه این چند کشور صادرکننده نفت در مورد مازاد درآمد نفتی، این سئوال ایجاد می شود که ایران به عنوان چهارمین کشور صادرکننده نفت دنیا چگونه توانسته است از مازاد درآمد نفتی خود بهره ببرد. طی سال های اخیر نهادهای مختلف مکررا نسبت به عملکرد نامناسب دولت نسبت به حساب ذخیره ارزی هشدار داده اند. به گزارش وزارت امور اقتصادی در چهار ماهه نخست سال جاری درآمد صادرات ایران از نفت، فرآورده های نفتی و میعانات گازی کشور به بیش از 18میلیارد دلار رسید و این در حالی است که به گزارش بانک مرکزی طی این دوره زمانی با برداشت 4/7میلیارد دلار از حساب ذخیره ارزی در فقدان شفافیت، رکورد جدیدی در میزان برداشت از این حساب ثبت شده است. برداشت 4میلیارد دلاری از این حساب برای خرید بنزین در شش ماهه دوم سال نیز تنها تلف کردن و ضایع کردن این منبع مهم مالی است.
 اما واقعا تا چه زمانی وضعیت بازار نفت به این گونه خواهد بود و با کاهش قیمت ها در آینده چه سرنوشتی منتظر اقتصاد ایران است در حالی که همه کشورهای صادرکننده نفت سعی دارند از موقعیت حاضر برای تضمین اقتصاد خود در آینده استفاده کنند چرا باید 4 میلیارد دلار تنها برای خرید بنزین و دود کردن آن هزینه شود. با ادامه این شرایط بعید نیست زمانی برسد که برای تامین مخارج جاری خود حتی مجبور به گرفتن وام از همین کشورها شویم پس چه بهتر که از همین الان به فکر آینده باشیم و با چاره اندیشی از فرصت طلایی که ممکن است دیگر در تاریخ کشور ایران تکرار نشود حداکثر استفاده را ببریم و از این طریق زندگی مرفهی را برای نسل های آینده ایرانی تضمین کنیم.