بررسی تطبیقی ملیشدن نفت در ایران و پیشنویس قانون نفت عراق
طلایی سیاه به رنگ خون
فرید مرجانی
همزمان با سالگرد ملی شدن صنعت نفت در ایران، دولت ملی عراق پیشنویس قانون نفت و گاز این کشور را منتشر کرده است. تبعات این قانون جدید چیست؟ آیا این نسخه درستی برای اقتصاد نفتی عراق است؟ آیا این پیشنویس، در زمینه بازار آزاد و خصوصیسازیها بیشاز اندازه به نفع شرکتهای نفتی خارجی است؟ یا این قانون جدید برای جذب سرمایهگذاریهای خارجی که شدیدا برای مدرنسازی صنعت نفت به آن نیاز است، موثر و برنده است؟
ملیسازی نفت در مکزیک در سال 1938 و از آن مهمتر در ایران در سال 1951برای یک آگاهی ضداستعماری در جهان تاثیر گذاشت. در بسیاری از کشورهای تولیدکننده نفت، این سوالها دائما مطرح میشد؛ این نفت کیست؟ و متعل به چه کسی باید باشد؟ شرایط تجارت نفت با شرکتهای خارجی چگونه باید باشد؟ نفت خاورمیانه جنبه بسیار مهمی از اقتصاد مستعمراتی بریتانیا بود. مقر اصلی شرکت استعماری «Anglo-Iranian Oil Company» موسوم به AIOC که بعدها به شرکت «بریتیش پترولیوم» (BP) تغییرنام پیدا کرد در شهر بصره بود. در آن سالها شرکت نفت عراق IPC تحت کنترل شرکتهای نفتی تگزاس و بریتانیا بود. در حالی که در ایران رزمآرا یک عنصر طرفدار بریتانیا و آمریکا بود که سعی داشت جلوی نهضتملی را بگیرد در عراق نیز نوریالسعید نخستوزیر طرفدار بریتانیا بود که در برابر خود مختاری عراق مقاومت میکرد. در سال 1930، او در نخستین دوره نخستوزیری خود معاده موسوم به Treaty -Iraqi Anglo را به امضا رساند. براساس این معاهده به بریتانیا اجازه داده شده بود کنترل صنایع نفت عراق را به دست گیرد. وقتی دولت نوری در سال 1953 (همان سالی که علیه مصدق کودتا صورت گرفت) توسط نیروهای نظامی خود، اعتصاب کارگران شرکتهای نفتی عراق را سرکوب کرد، دولت آیزنهاور در آوریل 1954 توافقنامه «کمک نظامی» را با عراق بنیاد نهاد. یکی دیگر از ضمانتنامههای مشترک این بود که آیتالله کاشانی علیه سلطه استعماری بریتانیا هم در ایران و هم در عراق مبارزه کرده بود.
هر چند برخی تشابهات نمادین بین وضعیت تاریخی ایران و عراق وجود داشت، ولی بین آنها یک اختلاف بسیار مهم وجود داشت. جنبش ملیسازی صنعت نفت ایران تحت رهبری مرحوم دکتر محمد مصدق و آیتالله کاشانی از طریق مبارزات پارلمانی و راههای دموکراتیک به وجود آمده بود. با توجه به تعهد دکتر مصدق به مشارکت عمومی، ملیسازی نفت در ایران به محرکههای (جامعه مدنی) پیوند خورده بود. این جنبش ملی و ضداستعماری بر مشارکت و توانمندی احزاب سیاسی، با تلاشهای به خصوص به منظور حصول اطمینان از آزادی و افزایش آزادی بیان در مطبوعات، و تجربه انتخابات پارلمانی صحیح و مشروع تاکید داشت. ملیسازی نفت در ایران یک لایحه ارائه شده توسط مجلس بود که در دوره 14مطرح شده بود. آن جنبش ملی متکی به و برخاسته از فرآیند (جامعه مدنی) بود. به عبارت دیگر، کنشگر آن حرکت، یک دیکتاتور ارتشی یا یک شورای حکومتی نظامی نبود که به عنوان حاکم و قیم آن را از بالا به ملت هدیه کند.
از سوی دیگر، در عراق تلاشهای ملی برای بازگرداندن ثروت نفت به مردم توسط ژنرالهای نظامی، دیکتاتورها، از طریق چندین کودتای نظامی صورت میگرفت. ملیسازی نفت در عراق نخستینبار در سال 1959توسط عبدالکریم قاسم آغاز شد و در سال 1975 نیز توسط صدام ادامه یافت. قطعا خشونتهای طولانی مدتی که با این روندها همراه بود به نوعی باعث عقبماندگی «جامعه مدنی» و کاهش فرهنگ پاسخگویی «سیستم قدرت» گردید. این گونه تحولات به شکلگیری یک تحمل جمعی، در چارچوب یک فرهنگ سیاسی از بالا به پایین اجازه داد تا حکومت وحشی صدام این اندازه دوام آورد. جولای 1958، عبدالکریم قاسم که یک ژنرال مردمی بود با یک کودتای نظامی به قدرت رسید واشنگتن نگران بود که قاسم ملیگرا ممکن است مستقلانه عمل کند و شرایط مورد پسند شرکتهای نفتی آمریکایی در عراق را تغییر دهد. به همین علت صدام حسین را به کار گرفت تا در هفتم اکتبر 1959 قاسم را ترور کند. البته قاسم علیرغم زخمی شدن جان به در برد و صدام به کمک سازمان سیا به اردن و مصر متواری شد.
دو اقدام ملیگرایانه قاطعانهای که توسط قاسم صورت گرفت، تسلط آمریکا و انگلیس بر نفت عراق را به خطر انداخت. یکی از این اقدامات کنترل کشور عراق بر صنعت نفت بود و دیگری برگزاری نخستین جلسه برای تاسیس سازمان اوپک در بغداد. در سپتامبر سال 1960، نمایندگانی از ایران، کویت، عربستان سعودی و ونزوئلا در بغداد گرد هم آمدند و در یک کنفرانس تاریخی که به تاسیس سازمان اوپک توسط پنج عضو بنیانگذار آن منجر شد شرکت کردند.
این چالشی که علیه تسلط انرژی غرب به وجود آمده بود پیامدهایی به همراه داشت. سازمان سیا سعی کرد بار دیگر قاسم را ترور کند. ولی این مساله باعث توقف برنامه ملی قاسم نشد و او یک اقدام دیگر اتخاذ کرد. در سال 1961 قاسم خواستار افزایش سهم سود دولت از در آمد نفت شد و خواست دولت عراق 20 درصد از سهام شرکت نفت را در اختیار گیرد. شرکت استعماری نفت IPC با هر دوی این در خواستها مخالفت کرد. در واکنش به این اقدام، از طریق قانون شماره 80، قاسم 5/99 درصد از مناطق واگذار شده در عراق را ملی کرد و تنها مناطقی که به صورت فعالانه در حال تولید نفت بودند را در کنترل این شرکت باقی گذاشت. او همچنین آغازگر شرکتی بود که بعدها به «شرکت ملی نفت عراق INOC» تبدیل شد. نقش سفارتخانههای آمریکا و انگلیس در بیثبات کردن عراق نیز یادآور اختلالاتی بود که این سفارتخانه در سالهای بین 1329 و 1332 (در زمان فعالیت جنبش ملی نفت) در ایران به وجود آورده بودند. در هشتم فوریه 1963 حزب بعث کودتای خونینی را علیه قاسم به راه انداخت و هزاران چپ گرا و حامی قاسم را به قتل رساند. چند روز پیش از این کودتا نیز روزنامه لوموند فرانسه در گزارشی اعلام کرد دولت آمریکا به قاسم هشدار داده است سیاستهای اقتصادی کشور خود را تغییر دهد یا با تحریم مواجه گردد.
بسیاری معتقدند سازمان سیا نیز در این کودتا دست داشته است تا به نوعی بتواند نفوذ کمونیستها در منطقه را نابود کند. علی صالح السعدی، دبیر کل حزب بعث گفته بود: «ما با قطار سیا به قدرت رسیدیم.» ملک حسین پادشاه اردن نیز به روزنامهالاهرام گفته بود سازمان سیا فهرستی از نام چپگرایانی که باید کشته میشدند را تامین کرده بود (اقدامی که سال بعد از آن نیز در کودتای اندونزی تکرار شد). از سوی دیگر به این مساله باید توجه شود که در دوران حکومت دولت دموکراتیک دکتر مصدق همه احزاب سیاسی همچون بعضی چپگرایان افراطی و کمونیستها که مخالف راهبرد استراتژیک برای ملیسازی کامل صنعت نفت بودند (نفت جنوب و نفت شمال) آزادانه میتوانستند احزاب سیاسی خود را سازماندهی کرده و روزنامههای خود را منتشر سازند. بررسی اجمالی رخدادهای تاریخی حاکی از آن است که مصدق ملیسازی صنعت نفت در ایران را، بیشتر به تحولات جامعه مدنی و توسعه سیاسی گره زده بود نه فقط به ابعاد اقتصادی آن.
پیشنویس اخیر قانون نفت در عراق
پیش از جنگ، عراق روزانه به صورت میانگین 2 میلیون و 500 هزار بشکه نفت تولید میکرد. از زمان تهاجم، عراقیها به صورت میانگین روزانه حدود 2 میلیون و 200 هزار بشکه نفت تولید کردهاند. اخیرا نیز به خاطر افزایش خشونتها تولید نفت روزانه به حدود یک میلیون و 700 هزار بشکه نفت کاهش یافته است. با توجه به میزان خشونتها در عراق، بسیار تعجباور است که اکنون حتی این مقدار نفت تولید و صادر شود. با توجه به اینکه تولید نفت در عراق کمهزینهترین تولید نفت در جهان است (بشکهای یک دلار) و امروزه نفت بشکهای 61 دلار به فروش میرسد، بازگشت هر گونه سرمایهگذاری در این صنعت بسیار هنگفت است. هفته گذشته تازهترین پیشنویس قانون نفت و گاز عراق پس از آنکه توسط کابینه دولت نوریالمالکی (شورای وزرا) به تصویب رسید منتشر شد. علت اینکه به «تازهترین اشاره میکنیم این است که تا کنون 5 نسخه مختلف از این پیشنویس منتشر شده است که پس از تصحیح و تغییرات توسط دولت مالکی به پارلمان ارسال شده است. در صورتی که این متن توسط پارلمان عراق (شورای نمایندگان عراق) به تصویب برسد، این پیشنهاد 33 صفحهای به قانون تبدیل خواهد شد. به خطار جنگ و بحران سیاسی طی 4 سال گذشته، روند نوشتن قانون نفت بسیار مبهم و نامعلوم بوده است. ناظران سیاسی معتقدند که پروسهای که پل برمر برای تهیه سیاست نفتی عراق به جا گذاشت، ضعیف بود. این ابهام باعث برانگیخته شدن بدبینی عمومی و انتقاد رسانهها از این پیشنویس شده است زیرا این گونه احساس میشود که این قانون سیستم نفت عراق را از یک الگوی ملی شده به یک الگوی تجاری تبدیل خواهد کرد، الگویی که به نوعی خصوصیسازی شده و بیشتر تحت کنترل آمریکا قرار گرفته است ولی مساله بسیار پپیچیدهتر از آن است. در ضمن بنا به گزارشهایی، تیم تهیهکننده این پیشنویس قانون نفت به هنگام تهیه کردن این متن مقداری تحت فشار بوده است.در این میان شرکت مشاوره «برینگ پوینت» که یک شرکت آمریکایی است، سفارتخانههای آمریکا و انگلیس، و «سموئل بادمن» وزیر انرژی آمریکا از خارج به اعضای این تیم فشار وارد میکردند. همچنین به منظور افزایش فشارهای خارجی، صندوق بینالمللی پول (IMF) اعلام کرده است شرط لغو کردن 6درصد از بدهیهای باقیمانده دولت عراق، به تصویب رسیدن آزادسازی قانون نفت است.
هر چند پیشنویس رسمی و نهایی این قانون بدون عیب نیست ولی به نظر میرسد بیشتر این انتقادات از این مساله است که مفاد پیشنویسهای قبلی قانون نفت با این پیشنویس نهایی بسیار متفاوت است. پیشنویسهای قبلی الگوییهایی بود که توسط آمریکاییها پیشنهاد شده بود. به عنوان مثال، در نسخههای قبلی قراردادهای طویلالمدت (PSA) مطرح شده بود که بیشتر مورد علاقه شرکتهای نفتی خارجی است. در پیشنویس نهایی نامی از این نوع قرارداد نیست و آن مکانیزم ناپسند حذف شده است (هر چند که صدام حسین خود با شرکت Lukoil روسیه، Total فرانسه، شرکت ملی نفت چین و Eni ایتالیا قراردادهای PSA امضا کرده بود). همه ناظران اذعان داشته و تحسین کردهاند که براساس این پیشنویس، توزیع درآمدهای نفتی بسیار منصفانه صورت خواهد گرفت. درآمدهای نفتی به یک نهاد جدیدالتاسیس «صندوق ملی نفت» انتقال داده خواهد شد و به صورت عادلانه براساس جمعیت بین سه منطقه مختلف عراق، کردستان، جنوب و مرکز تقسیم خواهد شد. برخی از بحثهای حیاتی که توسط رسانهها، اتحادیه کارگران نفت و مخالفان پیشنویس قانون نفت مطرح شده است به شرح زیر است.گفته میشود براساس این قانون جدید، «شرکت ملی نفت عراق» INOC تنها بر ذخایر «فعلی» که تنها حدود یک سوم نفت عراق را تشکیل میدهد نظارت خواهد داشت. به این ترتیب قراردادهای اکتشاف و استخراج نفت برای دو سوم دیگر از میادین نفتی عراق در اختیار سرمایهگذاران خصوصی خارجی قرار خواهد گرفت.
عراق با 115میلیارد بشکه نفت دارای چهارمین ذخایر بزرگ نفتی در جهان است و علاوه بر آن حدود 110تریلیون فیت مکعب مخازن گاز طبیعی در اختیار دارد. تحلیلگران گفتهاند این قانون به دولت اجازه میدهد توسط قراردادهای اکتشافی حق اکتشاف ذخایر دستنخورده خود را به شرکتهای نفتی واگذار کند. که تا 30 سال قابل تمدید است. به عبارت دیگر دولت عراق به شرکتهای نفتی خارجی 10 سال اجازه خواهد داد به اکتشاف و توسعه حوزههای نفتی این کشور بپردازند (دستکم به شرکتهایی که تمایل دارند در کشوری که صدها نفر پیمانکار به قتل رسیدهاند و خطوط نفت مکررا منفجر میشوند، اقدام به حفاری کنند). با به پایان رسیدن مهلت قرار داد، این شرکتها میتوانند مذاکره کنند تا طی مشارکت با شرکت ملی نفت عراق تا 20 سال دیگر اقدام به تولید نفت نمایند. شرکتهای نفت خارجی آنگاه بایستی 5/12 درصد از ارزش نفت عراق را به عنوان حق بهرهبرداری به دولت عراق پرداخت کنند و آنگاه خواهند توانست هر اندازه دیگری که نفت کشف کنند را صادر کنند که البته این میزان احتمالا بسیار هنگفت خواهد بود. متن این قانون به شرکتها اجازه خواهد داد که ادعا کنند نفت هنوز متعلق به عراق است ولی حق استخراج آن در اختیار شرکتهای نفتی است.
در این قانون همچنین آمده است نه دولت عراق و نه شرکتهای نفتی خصوصی عراق از هیچ اولویتی برای کسب و انعقاد قراردادها برخوردار نیستند. این مهم بوده است. به نفع کشورهای میزبان و تولید کننده نیز هست که نفت «در دسترس» بازار باشد، چرا که نیازهای مالی و داخلی آنها را تامین مینماید. ولی تولیدکننده به خاطر تمامیت ارضی، با مقوله واگذاری «کنترل حوزههای نفتی» با شرکتهای نفتی اختلاف منافع دارد. شرکتهای نفتی مدعیاند که در بازار سهام، قیمت سهام آنها با ذخایر تحت کنترل آن شرکتها رابطه مستقیم دارد. ولی به گفته حسینابنیوسف، منطقی نیست که مقدار کنترل ذخایر تنها معیار ارزیابی باشد، بلکه معیار سوددهی به عوامل دیگری چون پیشرفت تکنولوژی، اکتشافات و بازار بستگی دارد. اکثر قراردادهای نفتی جهان (سرویس کنترات) یا (Buy- Back) (بیع متقابل) میباشند که کوتاهمدت، 6،7 یا 12 سال میباشند؛ با یک نرخ معین. طبق این قراردادها، نوسانات قیمت و اضافه هزینه گردن شرکتهای نفتی میباشد. ولی شرکتهای نفتی به قراردادهای طویلالمدت (PSA) موافقتهای مشارکت در تولید) علاقهمند هستند که با ریسک کمتر و قیمت پایین برای شرکتهای خارجی حسابی شده و اضافه هزینه به گردن کشور میزبان میباشد، ولی در واقعیت جزئیات هر یک از قراردادها تعیینکننده است و نه طبقهبندی یا اسم آن.
براساس این قانون، یک (شورای فدرال نفت و گاز عراق) تاسیس خواهد شد که در مورد نوع قراردادهایی که به امضا خواهد رسید حق تصمیمگیری تام دارد. این شورا علاوه بر دیگران شامل مدیرانی از شرکتهای نفتی مهم خواهد بود. لذا این امکان نیز وجود دارد که مدیران ارشد یا مدیران اجرایی شرکتهای نفتی خارجی نیز در این شورا حضور داشته باشند. برای ناظران این مساله بسیار عجب است که روسای شرکتهای نفتی خارجی بتوانند در هیاتی حضور داشته باشند که نهادی است که وظیفه آن تصمیمگیری در مورد نفت و گاز عراق است. بنا به برداشتهایی براساس قانون، هیچ حداقلی برای مشارکت دولت عراق در حوزههای کشف نشده تعیین نشده است و همچنین بریا میزان سود شرکتهای خارجی در این حوزهها نیز هیچ محدودیتی وجود ندارد. این قانون همچنین به نظر نمیرسدکه دقیقا مشخص کند چه کسی کنترل میزان تولید نفت را در اختیار دارد. به نظر میرسد INOC، شرکتهای نفتی داخلی یا خارجی همگی در تعیین میزان تولیدات دست دارند. در صورتی که شرکتهای خارجی، در کنار نمایندگان دولتی عراق در نهایت در تعیین میزان تولید نفت عراق دست داشته باشند، آنگاه رابطه عراق با سازمان اوپک شدیدا تضعیف تخواهد شد. اتحادیههای کارگری عراق خواستهاند ذخایر نفتی این کشور به صورت ملی و مالکیت عمومی باقیمانده و به میزان زیادی تحت کنترل شرکتهای نفتی قرار نگیرد. انتظار میرود اتحادیه کارگران نفتی بصره که پس از سقوط صدام در سال 2003 تاسیس شد با پیشنویس این قانون جدید مخالفت کند. این اتحادیه در سال 2005 نیز به منظور مخالفت با طرح آمریکا برای خصوصیسازی صنعت نفت عراق دست به اعتصابزده بود.
دکترحسین الشهرستانی وزیر نفت در عراق از شهرت و سابقه خوبی برخوردار است و از زندان صدام جان سالم به در برده است. برخلاف دیگر سیاستمداران عراقی که طی سالهای اخیر سعی کردند صنعت نفت عراق را تنها با اهرامهای بازار آزاد بازسازی کنند، کمیته وزارتخانه شهرستانی موفق شد برخی از عناصر جنجالیتر پیشنویس قانون نفت را تغییر دهد پیش از این ایاد علاوی که توسط آمریکا به عنوان نخستوزیر موقت عراق انتصاب شده بود، با همکاری مشاورین آمریکایی یک طرح افراطی خصوصیسازی را ابداع کرده بود که براساس آن مالکیت ذخایر نفتی دستنخورده عراق به شرکتهای خارجی واگذار میشد. این در حالی است که در همه کشورهای دیگر حتی اگر شرکتهای خصوصی اقدام به حفاری و فروش نفت کنند، نفت جزو مالکیت و سرمایه دولت محسوب میشود. البته طرح علاوی دوام نیاورد. در تحلیل نهایی یک دولت ملی باید به یک تعادل و میزان بین دو مسئله جلب سرمایه و حمایت از ثروت ملی دست یابد.
بعضی کارشناسان نفتی عراق میگویند تاسیسات و زیربناهای نفتی این کشور در حال ویرانی هستند و پس از سالها جنگ و تحریم در وضعیت بسیار ناگواری قرار دارند. گفته میشود عراق برای بازگرداندن صنعت نفت خود به وضعیت مطلوب به 20 تا 30 میلیارد دلار و سرمایهگذاری جدید احتیاج دارد. بنابراین آنها معتقدند که عراق باید با شرکتهای نفتی خارجی کار کند تا چنین سرمایهگذاریهایی را به دست آورد. به عبارت دیگر نه کشورهای میزبان و نه شرکتهای نفتی خارجی نمیتوانند به صددرصد از درخواستهای خود دست یابند.
حال آنکه دیگر کارشناسان معتقدند عراق میتواند به جای اینکه با شرکتهای نفتی خارجی قراردادهای بلندمدتی نامطلوبی را امضا کند، میتواند برای توسعه صنعت نفت خود پول قرض کرده و از طریق درآمدهای نفتی خود بدهیهای عمده برای سرمایهگذاری در صنعت نفت را پرداخت کند.
نظرات بینندگان
پربیننده ترین
ارسال خبرنامه
برای عضویت در خبرنامه سایت ایمیل خود را وارد نمایید.
