راهکارهای ارتقای کارایی حساب ذخیره ارزی

دکتر مهدی عسلی
در ماه های اخیر بودجه سال جاری و کسری قابل توجه آن که با توجه به کاهش قیمت نفت و افزایش هزینه های بخش عمومی کاملا محتمل به نظر می رسد از مهمترین مباحث اقتصادی کشور بوده است . در برآوردهای مختلف (از جمله برآورد مرکز پژوهش های مجلس ) ابعاد کسری واقعی بودجه یا الزام های استقراض بخش عمومی کشور تا آن حد است که به نظر می رسد تحولات اقتصادی سال جاری به مدیریت بودجه و روش های تامین کسری آن بستگی تام پیدا کند. در این شرایط حساب ذخیره ارزی که در برنامه سوم توسعه در واقع برای مواجهه با شرایط کاهش پیش بینی نشده قیمت و درآمدهای نفتی طراحی و تاسیس و در برنامه چهارم هم تایید و تثبیت شده بود مجددا مورد توجه قرار گرفته است . دلیل این توجه مجدد به حساب ذخیره ارزی از یک سو عمومیت این باور است که التزام عملی به فلسفه وجودی حساب ذخیره ارزی و پس انداز پیش بینی شده (در قانون برنامه ) بخشی از درآمدهای استثنایی نفت در سال های اخیر می توانست کسری بودجه سال 88 را پوشش داده و تا حدود زیادی از فشارهای تورمی یا کاهش فعالیت های عمرانی و رکود اقتصادی جلوگیری کند. از سوی دیگر بحران بازارهای مالی و رکود اقتصادی که موجب ضرر و زیان قابل توجه برخی از صندوق های ثروت حکومتی شده است (از جمله در کشورهای حاشیه جنوب خلیج فارس ) و تجربه ناموفق برخی از این نهادهای مالی از جمله تجربه حساب ارزی در کشور ما به طور کلی ضرورت ایجاد و نگهداری این صندوق ها را در معرض سوال قرار داده است . از آنجا که حساب ذخیره ارزی هنوز به طور قانونی (حداقل تا پایان برنامه چهارم توسعه ) یک نهاد مهم در نظام اقتصادی ما محسوب می شود و از آنجا که در سیاست های کلی برنامه پنجم توسعه ایجاد یک صندوق ارزی توسعه از محل پس انداز بخشی از درآمدهای صادرات نفت و گاز توصیه شده است بررسی این مساله در یک چارچوب وسیع تر با نگاهی به تجربیات بین المللی و اصول اقتصادی مدیریت بهینه این نهادهای مالی می تواند برای سیاست گذاری اقتصادی در کشور ما اهمیت داشته باشد.
در ادبیات اقتصادی حساب ذخیره ارزی دولت ایران که در برنامه سوم توسعه ایجاد شد و هنوز هم با وجود انحلال هیات امنا و دبیرخانه آن به لحاظ قانونی وجود دارد و به آن استناد می شود در زمره صندوق های با ثبات سازی نفت قرار می گیرد. مطابق دسته بندی صندوق بین المللی پول این نهادهای مالی که تحت عنوان کلی صندوق های ثروت حکومتی طبقه بندی می شوند بر حسب اهدافی که در ایجاد آنها در نظر گرفته شده است به پنج دسته صندوق های با ثبات سازی صندوق های پس انداز برای نسل های آینده موسسات سرمایه گذاری ذخایر ارزی صندوق های توسعه و صندوق های ارزی مرتبط با صندوق های تامین اجتماعی تقسیم می شوند. این صندوق ها در وسیع ترین تعریف به مجموعه ای از دارایی هایی که دارای مالکیت دولتی است یا توسط دولت کنترل می شود اطلاق می شود و در تعاریف محدودتر شرکت های مالی و غیر مالی دولتی دارایی های داخلی ذخایر ارزی کشور و بخشی از صندوق ها یا کل صندوق های تامین اجتماعی از شمول این تعریف خارج می شود. صندوق های ثروت حکومتی بر حسب هدف هایی که از ایجاد آنها وجود داشته می توانند حائلی در برابر نوسانات شدید قیمت مواد اولیه صادراتی مانند نفت ایجاد کنند انتقال پس انداز بین نسلی را تسهیل کرده یا منابع درآمدی کشور را از طریق سرمایه گذاری حساب شده تنوع بخشند. این صندوق ها همچنین می توانند با تامین سرمایه گذاری در زیرساخت هایی که با وجود بازدهی اجتماعی قابل توجه جلب سرمایه خارجی یا خصوصی به آنها ممتنع است به توسعه اقتصادی کشور کمک کنند. با این حال بسیاری از کشورها از جمله کشور ما در نیل به هدف های اعلام شده صندوق های ارزی دولتی خود توفیق کاملی نداشته اند.
برای درک ابعاد مالی و در نتیجه امکان اثرگذاری این صندوق ها بر تحولات اقتصاد جهانی باید توجه شود که در حالی که ارزش بازار جهانی سرمایه به بیش از 200 هزار میلیارد دلار می رسد ارزش دارایی های مالی دولت ها حداقل 8 درصد این رقم یا حدود 15 هزار میلیارد دلار برآورد می شود . در این میان تنها ارزش دارایی های دولت فدرال و دولت های ایالتی آمریکا به بیش از 20 درصد دارایی های دولت های جهان یا حدود 3 هزار میلیارد دلار می رسد . همچنین در حالی که در سال 2007 میلادی ارزش دارایی های خارجی ایالات متحده آمریکا به بیش از 15 هزار میلیارد دلار می رسید اتباع و دولت های دیگر نیز مالک حدود هیجده هزار میلیارد دارایی آمریکایی بوده اند . در 5 سال گذشته ارزش بازار جهانی سرمایه دوبرابر شده است در همان دوره زمانی ارزش مالی صندوق های ثروت حکومتی به بیش از چهار برابر رسیده است . رشد حیرت انگیز این نهادهای مالی به خصوص صندوق هایی که دارایی های آنها در سال های اخیر به دلیل رشد سریع اقتصادی (چین ) یا افزایش قیمت منابع اولیه (صادرکنندگان عمده نفت و گاز) اهمیت یافته اند منشا مسائل اقتصادی نوظهوری بوده است که به اختصار به آنها اشاره خواهد شد.
همان طور که اشاره شد در دهه های گذشته شماری از کشورها به خصوص صادرکنندگان مواد اولیه و منابع طبیعی به ایجاد و توسعه انواع مختلفی از صندوق های ارزی یاد شده اقدام کرده اند و تجربیات قابل توجهی در این زمینه به دست آمده است . در گزارش های برخی از موسسات مشاوره مسائل اقتصادی و مالی به 56 صندوق ثروت حکومتی از 38 کشور از جمله حساب ارزی با ثبات سازی نفت ایران اشاره رفته است . صندوق های ثروت حکومتی کشورهای توسعه یافته معمولا صندوق های تامین اجتماعی است در حالی که کشورهای در حال توسعه بیشتر صندوق های ارزی و دارایی های مالی برای متنوع کردن دارایی و منابع مالی خود یا کاستن از ریسک نوسانات قیمت مواد اولیه صادراتی (به خصوص نفت و گاز) را ایجاد کرده و توسعه داده اند. در این میان صندوق ثروت حکومتی شامل حساب های ارزی و دارایی های مالی امارات متحده عربی با بیش از 800 میلیارد دلار در صدر این نهادهای مالی است . نروژ با 375 سنگاپور با 375 عربستان سعودی با 270 کویت با 213 روسیه با 160 چین با 135 قطر با 60 لیبی با 50 الجزایر با 47 کره با 30 نیجریه با 17 شیلی با 15 عمان با 13 و ایران به طور متوسط با سرمایه گذاری 10 میلیارد دلار از جمله کشورهایی هستند که دارای صندوق های ثروت حکومتی با دارایی های مالی قابل توجه هستند.
همان طور که اشاره شد توسعه این صندوق ها با دارایی های عظیم مالی به مسائلی در درون این کشورها و نیز در کشورهای میزبان این سرمایه های مالی دامن زده است که بر موفقیت این صندوق ها در نیل به هدف های اعلام شده آنها اثر می گذارد. یک دسته از این مسائل به امکان سواستفاده مقامات دولتی از منابع عظیم مالی این صندوق ها برای پیشبرد اهداف سیاسی این مقامات در داخل کشور خود و نیز در کشورهای میزبان که منابع مالی صندوق ها در آنها سرمایه گذاری می شود مربوط می شود. سواستفاده از منابع مالی این صندوق ها می تواند با اعطای امتیازات مالی غیر قانونی و ایجاد فساد اداری نزد مقامات کشور میزبان به سرمایه گذاری در بخش هایی از اقتصاد میزبان منجر شود که نتایج مثبتی برای آن کشورها نداشته یا حتی از طریق ایجاد انحصار و کنترل بازارها به کاهش کارآیی و اشتغال در آن کشورها منجر شود. دسته دیگر مسائل به مدیریت ضعیف منابع مالی صندوق ها و در نتیجه بازدهی نامطلوب صندوق های ثروت حکومتی ارتباط پیدا می کند. مدیریت ضعیف در سرمایه گذاری منابع برخی از این صندوق ها را تا حدودی می توان از مقایسه بازدهی آنها با نهادهای مالی مشابه استنباط کرد.
ما در اینجا به نتایج کلی یک بررسی کارشناسی که عملکرد این صندوق ها را بر اساس چهار معیار ساختار صندوق مدیریت صندوق حسابدهی و شفافیت عملیات صندوق و رفتار آن بررسی و کشورها را بر اساس آن شاخص ها بین یک (پایین ترین ) و 100 (بالاترین ) شاخص عملکرد رده بندی کرده اند اشاره می کنیم . بر اساس این بررسی در حالی که شاخص ترکیبی معیارهای چهارگانه یاد شده برای صندوق ثروت حکومتی تامین اجتماعی کانادا با نمره 95 نیوزیلند 95 فرانسه 92 و نروژ 91 بالاترین عملکردها را از لحاظ معیارهای یاد شده داشته است صندوق های امارات متحده عربی و قطر با امتیاز 9 پایین ترین عملکرد را داشته اند . شاخص ترکیبی حساب دخیره ارزی ایران در این بررسی 23 است که پایین تر از الجزایر 29 و نیجریه 27 و در ردیف ونزوئلا با شاخص 23 قرار گرفته است . نتایج این بررسی شاید توضیحی بر عملکرد ضعیف صندوق های ثروت حکومتی کشورهای حوزه خلیج فارس در شرایط بحرانی کنونی بازارهای مالی جهانی باشد.
همان طور که ملاحظه می شود شاخص عملکرد حساب ارزی باثبات سازی نفت ایران در رده پایین قرار دارد. در واقع گزارش یاد شده این نهادهای مالی کشورها را براساس امتیازات کسب شده به 3 گروه بزرگ تقسیم کرده و 22 کشور با امتیازی بالاتر از 60 تعداد 14 کشور با امتیازی پایین تر از 30 و بقیه 10 کشور بین این دو رقم . بین شاخص کلی اخذ شده و معیارهای شفافیت و حسابدهی همبستگی بسیار بالا در حد 97 درصد مشاهده می شود . مساله اصلی در این بررسی حسابدهی مسئولان این نهادهای مالی به مردم بوده است که البته مستلزم شفافیت عملیات مالی این نهادها است . در اینجا نمی توان به جزییات و اجزای هریک از معیارهای شاخص ترکیبی فوق پرداخت در هر حال نباید فراموش کرد امتیازات داده شده به این نهادهای مالی بر اساس اطلاعات منتشر شده و قضاوت بر مبنای آن اطلاعات بوده است و چه بسا با انتشار اطلاعات بیشتر از عملکرد حساب ذخیره ارزی کشور جایگاه آن نیز در این رده بندی بهبود یابد هر چند نمی توان به بهبود قابل توجه جایگاه آن در کوتاه مدت امیدوار بود. در همین جا باید یادآور شد که ضرورت انتشار یک گزارش جامع از عملکرد حساب ذخیره ارزی توسط مقامات مسوول از زمان تاسیس آن تاکنون بیش از هر زمان دیگری احساس می شود.
در هر حال حتی بدون امتیازدهی به عملکرد حساب ذخیره ارزی با ثبات سازی نفت براساس معیارهای بالا یک بررسی کارشناسی ساده نیز مشخص می کند که این نهاد به اهداف تعیین شده در برنامه های سوم و چهارم توسعه نرسیده است .
علاوه بر عدم ترکیب در بودجه عمومی کشور یک ویژگی دیگر حساب ذخیره ارزی کشور فقدان یک مکانیسم دقیق برای سرمایه گذاری منابع موجود در حساب بوده است . در واقع اعطای اعتبارات ارزی به بخش خصوصی از محل 50 درصد منابع حساب ذخیره ارزی هرگز در حد پیش بینی شده نبوده است . صرف نظر از نحوه ارزیابی پروژه های پیشنهادی برای دریافت اعتبارات ارزی شرایط اعطای اعتبارات ارزی به بخش خصوصی به دلیل بالا بودن عملی هزینه استقراض ناشی از الزام بازپرداخت اعتبارات دریافتی به ارز در شرایط تورمی اقتصاد کشور هرگز مطلوب نبوده است . در همان حال که پایین بودن نرخ برابری رسمی ارز نسبت به ریال مانع افزایش صادرات می شد تورم موجود در اقتصاد موجب می شد هنگام بازپرداخت اعتبار ارزی و تبدیل ریال به ارز در واقع هزینه استقراض ارزی در حد استقراض ریالی از بانک های خصوصی باشد.
شرایط اقتصاد کلان کشور در ناکامی حساب ذخیره ارزی در ایفای نقش متعادل کننده خود تاثیر چشمگیری داشته است . تورم مزمن با نرخ های دو رقمی ; محدودیت استقراض کشور در بازارهای مالی جهانی با شرایط مطلوب ; کسری بودجه مستمر که در الزامات استقراض بخش عمومی آشکار می شود; فقدان ابزار پولی برای سلامت سازی مازاد ارزی حاصل از افزایش قیمت های نفت در مواردی نقش با ثبات سازی حساب ذخیره ارزی را غیرممکن و حتی معکوس کرده است . هرچند اتخاذ را حل های اصولی سخت و بلندمدت برای مسائل اقتصادی در شرایط تورمی و وجود فقر و بیکاری آسان نیست و در نتیجه نمی توان از قوای مقننه و اجرائیه با ساختار کنونی انتظار تصمیمات موکدی برای رعایت انضباط مالی و بازگرداندن نقش بودجه و حساب مازاد ذخیره ارزی به ابزار متعادل کننده نظام اقتصادی در چارچوب یک برنامه عاجل نجات اقتصادی را داشت . با این حال به کارشناسان اقتصادی نیز نمی توان نسبت به هشدار تشدید بی ثباتی ساختاری اقتصاد کشور ایراد گرفت .
در نهایت از آنجا که ممکن است در برنامه پنجم توسعه مساله حساب ذخیره ارزی برای با ثبات سازی نظام اقتصادی و حتی موضوع یک صندوق ذخیره ارزی از محل پس انداز بخشی از درآمدهای نفت و گاز برای توسعه اقتصادی کشور بار دیگر مطرح شود پیشنهاد می شود مساله یکپارچگی حساب یا صندوق ذخیره مازاد ارزی در بودجه کل کشور و استفاده از رویکرد ارزش خالص که نقش دارایی های مالی و غیرمالی را در تحلیل سیاست های کلان و شرایط ثبات مالی میان مدت و بلندمدت را لحاظ می کند از یک سو و دستورالعمل های بهترین عملکرد صندوق های ثروت حکومتی از سوی دیگر مورد توجه قرار گیرد.